Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen – en översyn

Sammanfattning

Statskontoret har gjort en översyn av systemet för uppföljning och utvär­de­ring av kultursamverkansmodellen.

Statskontoret bedömer att det nuvarande uppföljnings- och utvärderings­sys­te­met på en övergripande nivå är rimligt utformat mot bakgrund av de inten­tioner som ligger till grund för kultursamverkansmodellen. Vi anser att det är rimligt att både Kulturrådet och landstingen följer upp de bidrag som de för­delar. Det är också ändamålsenligt att den till bidragssystemet oberoende myn­digheten Kulturanalys genomför analyser och utvärderingar av modellen.

Samtidigt bedömer Statskontoret att det finns utrymme för förenklingar och för­bättringar i syfte att göra uppföljnings- och utvärderingssystemet mer ef­fek­­tivt.

Statskontorets översyn visar att Kulturrådet samlar in en mycket omfattande mängd information. Vi menar att uppföljningen, särskilt i jämförelse med andra uppföljningssystem, ger mycket nationellt baserad information och kun­skap, men att vissa av de uppgifter som samlas in har kvalitetsbrister. Stats­kontoret föreslår att Kulturrådet förenklar uppföljningen och prioriterar upp­gifternas tillförlitlighet och jämförbarhet. Statskontoret anser att detta särskilt gäller den kvalitativa uppföljningen som Kulturrådet genomför ge­nom öppna enkätfrågor riktade till landstingen. Det pågår även ett utveck­lings­arbete kring Kulturdatabasen avseende de kvantitativa uppgifter som Kulturrådet samlar in. Statskontoret anser att det är angeläget att detta arbete fortsätter.

Statskontoret anser att Kulturrådet bör tydliggöra syftet med uppföljningen, då många vi intervjuat anser detta vara oklart. I det sammanhanget bör även uppföljningens roll för fördelning av bidrag förklaras. Vi menar att upp­följningen främst bör tjäna till att utgöra ett kunskapsunderlag som kan användas för ytterligare analyser och inte direkt ligga till grund för bidrags­giv­ningen. Kulturrådet bör tona ned de kontrollerande ambitionerna.

Landstingens egna uppföljningar och utvärderingar, utöver de uppgifter de läm­nar till Kulturrådet, varierar mycket i omfattning. Statskontoret anser att det är angeläget att landstingen följer upp sina egna kulturplaner.

Kulturanalys har genomfört utvärderingar av olika aspekter av kultursam­ver­kans­modellen. Det finns flera indikationer på att dessa håller god kvalitet. Stats­kontoret bedömer dock att det krävs betydande resursinsatser för att ut­värdera modellen i dess helhet och anser därför att regeringen bör ta bort kravet på att Kulturanalys löpande ska genomföra utvärderingar av kultur­sam­ver­kansmodellen. Det framstår inte heller som meningsfullt att ge­nom­föra utvärderingar av modellen med täta mellanrum, eftersom fördelningen av medel varit tämligen stabil över tid. Statskontoret föreslår istället att rege­ringen vid särskilda tillfällen ger myndigheten i uppdrag att genomföra ut­värderingar av modellen. I de uppdrag myndigheten i övrigt har enligt sin in­struktion kan andra aspekter av kultursamverkansmodellen belysas.

Statskontoret anser att uppföljnings- och utvärderingssystemet bör utvecklas för att ge bättre underlag för omprövningar av verksamhet. Vi bedömer att det kan ske genom att Kulturrådet genomför fördjupade analyser av sin bi­drags­givning och att Kulturanalys i ökad utsträckning lämnar underlag som kan användas för omprövningar av kultursamverkansmodellen och bidrags­för­delningen både på natio­nell och regional nivå.

Inledning

Hösten 2009 beslutade riksdagen om en ny modell för fördelning av statliga medel till regional kulturverksamhet – kultursamverkansmodellen. Målet med modellen är att föra kulturen närmare medborgarna och att ge regionerna ökat ansvar och ökad frihet inom kulturområdet. Men staten ska ändå ta ett över­­gripande strategiskt ansvar för den nationella kulturpolitikens utveck­ling.^[1]

Modellen innebär att landstingen eller regionerna tillsammans med kommu­ner­na upprättar regionala kulturplaner efter samråd med civilsamhället och det professionella kulturlivet. Med dessa planer som grund fattar Kulturrådet beslut om statliga bidrag till landstingen. Därefter fattar landstingen beslut om hur dessa medel ska fördelas till regionala kulturutövare. Alla landsting, utom det i Stockholms län, ingår i dag i modellen. I denna rapport använder vi begreppet landsting för att beteckna landsting, regioner och region­för­bund.^[2] När vi betecknar enskilda landsting och regioner har vi dock valt att an­vända det namn som organisationen själv valt att använda.

Statens kulturråd (Kulturrådet), landstingen och Myndigheten för kultur­ana­lys (Kulturanalys) har ansvar för att följa upp och utvärdera olika aspekter av kultursamverkansmodellen. Kulturrådet har ansvar för att följa upp den statliga bidragsgivningen och redovisa uppföljningen till regeringen. Lands­tingen ska årligen följa upp och till Kulturrådet redovisa hur de statliga med­len har använts och vilka effekter som har uppnåtts. Kulturanalys ska löpande ut­värdera kultursamverkansmodellen och analysera modellens långsiktiga effek­ter.

Statskontorets uppdrag

Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att göra en översyn av systemet för uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen. I uppdraget ingår att beskriva och analysera nuvarande uppföljnings- och utvärderingsstruktur på regional och nationell nivå. Vi ska analysera och värdera målstrukturer, an­svarsfördelning samt uppföljnings- och bedömningsgrunder. Statskontoret ska också lämna förslag på hur en mer ändamålsenlig och effektiv uppföljning kan uppnås. Förslagen ska ta hänsyn till såväl de regionala kulturplanernas prio­riteringar som de nationella kulturpolitiska målen. Statskontoret ska även jämföra systemet med uppföljningssystem inom andra politikområden där regionala och nationella aktörer delar på uppföljningsansvaret för statliga medel. Uppdraget återfinns i sin helhet i bilaga 1.

Syftet med uppdraget

Departementspromemorian Kultursamverkan för ett Sverige som håller ihop (Ds 2017:8) föreslår att en oberoende aktör som Statskontoret får i uppdrag att se över hur uppföljningen och utvärderingen av kultursamverkans­model­len kan förbättras. Av promemorian framgår att landstingen anser att redo­vis­ning­en är för omfattande och tidskrävande samt att det är viktigt att upp­följ­ningen är relevant och användbar för både staten och de regionala aktörerna.

I promemorian framhålls vidare att det utifrån de nationella kulturpolitiska målen är viktigt att kunna följa den geografiska fördelningen av statens stöd inom kultursamverkansmodellen. Det är också viktigt att kunna följa för­del­ning­en mellan olika aktörer och verksamhetsområden. Promemorian hänvisar även bland annat till målet om att främja allas möjlighet till kulturupplevelser. Enligt promemorian är det viktigt att såväl riksdag och regering som landsting och kommuner kan följa upp hur offentliga medel används och vad sats­ning­ar­na har lett till.

Uppdraget innebär en systemöversyn

Statskontoret har tolkat att uppdraget handlar om att analysera och lämna för­slag om inriktningen på de uppföljningar och utvärderingar som genomförs eller bör genomföras. Vi har också tolkat att vi ska analysera an­svars­för­del­ningen mellan de olika aktörerna och lämna förslag på hur den bör se ut. Vi har tolkat att uppdraget inte handlar om att mer i detalj lämna förslag om hur uppföljningar och utvärderingar ska utformas, exempelvis vilka indikatorer som bör användas för att följa upp den verksamhet som bedrivs inom ramen för kultursamverkansmodellen.

Hur fungerar kultursamverkansmodellen?

Kultursamverkansmodellen regleras genom lagen (2010:2019) respektive förordningen (2010:2012) om fördelningen av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Kulturrådet har föreskriftsrätt enligt förordningen, men rådet har valt att i stället för föreskrifter utforma riktlinjer. Riktlinjerna gäller dels för arbetet med de regionala planerna, dels för uppföljningen av de stat­liga bidragen. ^[3]

Förutom Kulturrådet och Kulturanalys berör kultursamverkansmodellen flera andra statliga myndigheter. Regeringen har beslutat att Kulturrådet ska ha ett samverkansråd med vissa statliga aktörer.^[4]

Av förordningen framgår att landstingen genom bidragsgivningen ska främja en god tillgång för länets invånare inom:

1. professionell teater-, dans- och musikverksamhet
2. museiverksamhet och museernas kulturmiljöarbete
3. biblioteksverksamhet och läs- och litteraturfrämjande verksamhet
4. professionell bild- och formverksamhet
5. regional enskild arkivverksamhet
6. filmkulturell verksamhet
7. hemslöjdsfrämjande verksamhet.

Modellen syftar till ökad flexibilitet och samverkan

Av förordningen framgår att fördelningen av statsbidraget ska bidra till att nå de nationella kulturpolitiska målen samt öka möjligheterna till regionala prio­ri­teringar och variationer. En kulturverksamhet kan bara få del av stats­bi­d­ra­get om någon annan huvudman också lämnar bidrag till verksamheten.

Innan kultursamverkansmodellen infördes fördelade staten bidrag direkt till olika kulturverksamheter eller institutioner. Detta system fick kritik för att det konserverade den befintliga strukturen och detaljreglerade för mycket, vilket ibland gjorde huvudmannaskapet otydligt. Kultursamverkansmodellen ska i stället gynna flexibilitet och göra statens, landstingens och kommunernas roll tydligare.^[5]

Modellen syftar till att främja samarbete och samverkan mellan olika aktörer. Landstingen ansvarar för att utarbeta de regionala kulturplanerna i samverkan med länets kommuner och efter samråd med länets professionella kulturliv och det civila samhället. Modellen bygger på att det sker en dialog mellan staten, landstingen och kommunerna. Kulturrådet representerar staten i denna dialog, men regeringen genom Kulturdepartementet har även genomfört re­gel­bundna möten med landstingens politiska företrädare. Kulturrådets rikt­linjer anger att landstingen själva bestämmer formerna för samverkan och sam­råd med kulturlivet och civilsamhället.

Kulturplanerna ska innehålla prioriteringar

De regionala kulturplanerna är politiskt beslutade styrdokument som är fler­åriga, minst 3 år. Den regionala kulturplanen ska beskriva de prioriteringar som landstingen vill göra när det gäller den regionala kulturverksamhet som landstingen vill ska få statligt stöd. Enligt Kulturrådets riktlinjer bör därför landstingens beskrivningar omfatta planerade väsentliga förändringar av upp­drag och/eller regional fördelning i förhållande till föregående år.

Planen ska även beskriva prioriteringar i förhållande till de nationella kul­tur­po­litiska målen. Kulturrådets riktlinjer anger att myndigheten vill att lands­tingen i kulturplanen beskriver hur de planerar att arbeta med diskrimi­ne­rings­grunderna för att främja lika rättigheter och möjlighet att delta i kultur­livet oavsett kön, könsöverskridande identitet, etnisk tillhörighet, funktions­ned­sättning med mera. Myndigheten anser att planerna bör ta upp denna typ av tvärsektoriella krav där det är relevant.

Kulturrådet beslutar även om prioriteringar för bidragsgivningen. För 2018 har myndigheten beslutat att prioritera en regional kulturverksamhet som ökar tillgängligheten och skapar förutsättningar för ökad kvalitet och förnyelse. Det ska ske bland annat genom att ta tillvara digitaliseringens och teknikens möjligheter samt genom att ge utrymme till konst- och kulturområden med en svag regional struktur.^[6]

Landstingens kulturplaner innehåller utvecklingsambitioner och strävansmål, men inga siffror

Statskontoret har översiktligt tagit del av några av landstingens kulturplaner.^[7] Dessa planer innehåller förutom de nationella kulturpolitiska målen även re­gionalt formulerade mål. De regionala målen ligger oftast i linje med de natio­nella målen. De kan exempelvis handla om att öka tillgängligheten till kul­tur­verksamheter eller att öka mångfalden. Men några landsting har vidare regio­nala mål, där kulturen exempelvis ska bidra till god hälsa eller till tillväxt i re­gio­nen.^[8]

I kulturplanerna formulerar landstingen vad de vill förändra och i vilken rikt­ning de vill att verksamheten ska utvecklas. Landstingen kallar detta för till exempel utvecklingsområden, utvecklingsmål, strategiområden. Planerna be­skriver oftast översiktligt den verksamhet som ska finansieras inom ramen för kul­tursamverkansmodellen. Ingen av planerna, som vi har tagit del av, anger hur landstingen planerar att fördela de statliga bidragen mellan olika kul­tur­verk­samheter eller institutioner. Kulturrådet tar med andra ord inte ställ­ning till hur landstingen fördelar det statliga bidraget när de fattar beslut om bi­d­ra­gets storlek.

De mål och insatser som formuleras i planerna är i allmänhet relativt vagt for­mu­lerade. De handlar om att landstinget exempelvis vill främja barns och ungas möte med scenkonst och musik eller att utveckla samarbeten mellan olika aktörer och kulturverksamheter. Men det förekommer också mer kon­kret utformade åtgärder i planerna. Landstinget i Västra Götalands län anger gene­rellt sett mer konkreta åtgärder i sin plan än de andra landstingen som vi har kartlagt.

Ojämn fördelningen av statliga medel inom modellen

Hur mycket medel Kulturrådet har att fördela till landstingen framgår av myn­dig­hetens regleringsbrev. I regleringsbrevet anger regeringen även villkoren för fördelningen. I regleringsbrevet för 2018 framgår exempelvis att myn­dig­he­ten i sin bedömning och uppföljning av de regionala kulturplanerna särskilt ska uppmärksamma landstingens arbete för att främja de nationella mino­ri­te­ter­nas och i synnerhet romers kultur och kulturarv.

Kulturrådet fördelar huvuddelen av medlen till landstingen i form av ett så kallat verksamhetsbidrag. Kulturrådet beslutar om nivån på dessa bidrag till respektive region utifrån kulturplanerna efter samråd med myndigheterna i samverkansrådet. Därutöver kan de regionala kulturinstitutionerna söka tidsbegränsade utvecklingsbidrag direkt från Kulturrådet. Dessa bidrag ska gå till strategiska utvecklingsinsatser som har nationellt intresse.

Det finns betydande skillnader mellan länen när det gäller det statliga bi­d­ra­gets storlek i förhållande till invånarantalet i respektive område. Det område som fick högst bidrag 2015 var Gotland som fick 389 kronor per invånare. Det område som fick lägst samma år var Halland som fick 80 kronor per in­vånare. Skillnaderna förklaras av att de lokala och regionala kulturverk­sam­heter och kulturinstitutioner som har fått statliga bidrag tidigare har varit ojämnt fördelade mellan olika landsändar. Denna ojämnhet har följt med in i bidragsfördelningen inom kultursamverkansmodellen.

Inga stora omprioriteringar av medel har genomförts

Tidigare uppföljningar och utvärderingar visar att det inte skett några större förändringar i hur de statliga bidragen till regional kulturverksamhet fördelas mellan och inom regionerna.^[9] Tidigare utvärderingar visar att pengarna i mo­del­len är bundna till etablerade verksamheter eller institutioner och att det är politiskt svårt att omfördela bidragen.^[10]

Bidragen går främst till scenkonst

Staten fördelade cirka 1,2 miljarder kronor till regional kulturverksamhet inom ramen för kultursamverkansmodellen under 2017.^[11] Under de senaste åren har de statliga medlen utgjort en dryg fjärdedel av de medel som fördelas inom modellen. Kulturrådets uppföljningar visar att den relativa andelen har min­skat något eftersom landstingen och kommunerna har ökat sina bidrag mer än vad staten gjort.^[12]

Professionell teater-, dans- och musikverksamhet (scenkonst) står för den största delen av de medel som fördelas inom modellen. 2015 stod dessa om­råden för knappt 70 procent av de medel som staten och landstingen fördelade inom ramen för modellen. Museerna stod för omkring 20 procent. Övriga områden stod tillsammans för mindre än 15 procent av de totala medlen.^[13]

Ansvaret för uppföljning och utvärdering är fördelat mellan Kulturrådet, Kulturanalys och landstingen

Kulturrådet ansvarar för att följa upp de statliga medel som fördelas inom ramen för kultursamverkansmodellen. Men detta ansvar skiljer sig inte vä­sen­t­ligt från det ansvar myndigheten har för de andra bidrag som myn­dig­heten beviljar. Kulturrådet ansvarar enligt sin instruktion^[14] för att följa upp och till regeringen redovisa

• den statliga bidragsgivningen per konst- och kulturområde,
• hur den kompletterats genom medfinansiering av landsting, kommuner och andra aktörer, och
• hur myndighetens verksamhet har bidragit till att uppfylla de nationella kulturpolitiska målen.

Kulturrådet har också i de senaste årens regleringsbrev haft i uppdrag att redo­visa kultursamverkansmodellens bidragsgivning fördelat på de stöd­berät­ti­ga­de områdena.^[15]

Kulturanalys har i uppdrag att löpande utvärdera kultursamverkansmodellen och analysera modellens långsiktiga effekter.^[16]

Landstingen ska varje år följa upp hur de statliga medlen har använts och vilka effekter som uppnåtts. De ska också redovisa detta till Statens kultur­råd.^[17]

Kultursamverkansutredningen, som föregick skapandet av kultursam­ver­kans­mo­dellen, menade att den tidigare detaljerade uppföljningen från de kul­tur­institutioner som fått statliga bidrag direkt från Kulturrådet skulle ersättas med samlade redovisningar från respektive landsting. Utredningen bedömde även att Kulturrådets uppföljningar i högre grad skulle fokusera på hur res­pektive landsting har fördelat medlen och att landstingen ska hantera medel och följa upp fördelningen i enlighet med de krav som ställs på statens me­delstilldelning.

Vidare angav utredningen att landstingens redovisningar till Kulturrådet ska utgå från de länsvisa kulturplaner som är underlag för Kulturrådets bidrags­beslut. Landstingen ska då bedöma hur de olika områdena utvecklas och vilka hinder och framgångsfaktorer som de ser framöver, enligt utredningen.^[18]

När det gäller Kulturanalys uppdrag ansåg utredningen att myndigheten bland annat ska ha i uppdrag att följa hur kultursamverkansmodellen tillämpas och vilka effekter den får. Kulturanalys ska, enligt utredningen, också utveckla upp­följnings- och analysverktyg, både för de regionala aktörerna och för sta­ten.^[19]

Målen för kulturpolitiken

Statskontoret ska ta hänsyn till de nationella målen för kulturpolitiken när vi utformar vårt förslag om uppföljnings- och utvärderingssystemet inom om­rådet. De nuvarande målen beslutades av riksdagen 2009.^[20] Målen är att kul­tu­ren ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrande­fri­he­ten som grund, att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet och att kreati­vitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveck­ling.

För att uppnå målen anger riksdagen att kulturpolitiken ska

• främja allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor,
• främja kvalitet och konstnärlig förnyelse,
• främja ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas,
• främja internationellt och interkulturellt utbyte och samverkan, och
• särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur.

Punkterna ovan räknar vi som främjande åtgärder, prioriteringar eller medel för att uppnå de nationella målen.

Kulturanalys tolkning av målen

Kulturanalys har analyserat målen utifrån de intentioner som uttrycks i för­ar­be­tena. Myndigheten har delat upp de nationella kulturpolitiska målen i tre delar som de benämner självständighetsmålet, delaktighetsmålet och sam­hälls­målet. Myndigheten har utifrån analysen utvecklat så kallade upp­följ­nings­bara aspekter för respektive delmål. Myndigheten har dock inte ut­veck­lat resultatmått och indikatorer utifrån dessa eftersom de anser att detta är något som bör göras av de myndigheter som har i uppdrag att göra läges­be­döm­ningar inom ett visst sakområde. Kulturanalys anser att det är myn­dig­he­ter­na – och professionerna själva – som har bäst kännedom om sitt eget verk­sam­hetsområde.^[21]

Det mål som Kulturanalys kallas för självständighetsmålet är att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft. Kulturanalys kopplar att främ­ja kvalitet och konstnärlig förnyelse till självständighetsmålet. Målet berör bland annat kulturarbetets ekonomiska villkor och kulturarbetets obe­ro­ende.

Målet syftar till att förbättra förutsättningarna för deltagande och rör såväl bild­ning och kulturupplevelser som eget skapande.^[22] Delaktighetsmålet hand­lar både om breddat deltagande och geografisk spridning och är kopplat till flera tvärsektoriella krav om jämställdhet, integration, mångfald, värnande av de nationella minoriteternas rättigheter med mera.

Samhällsmålet innebär att kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. Enligt Kulturanalys syftar målet på hur kultur­politiken i ett bredare perspektiv påverkar samhället och hur den samspelar med och får genomslag inom andra områden.

Skillnaden mellan uppföljning och utvärdering

Begreppen uppföljning och utvärdering är centrala i vårt uppdrag. Det finns en omfattande litteratur om dessa begrepp, men ingen enhetlig uppfattning om vad begreppen står för. Ofta antas att uppföljningar gäller summeringar eller enklare beskrivningar av vad som har inträffat, exempelvis genom att be­skriva vilka aktiviteter som en myndighet har genomfört på ett område eller hur tilldelade medel använts.

Utvärderingar syftar i stället ofta till att djupare förstå de konsekvenser eller effekter som en insats har fått. Ibland uttrycks att en utvärdering svarar på frågan varför, till skillnad från en uppföljning som enbart svarar på frågan vad.^[23] Utvärderingen innehåller därför vanligen mer analyser än upp­följ­ning­en. Det beror bland annat på att de effekter som utvärderingar ofta syftar till att beskriva i grunden inte kan observeras. De är snarare förändringar som har in­träffat som en följd av en vidtagen åtgärd och som annars inte skulle ha in­träffat. Det krävs både analyser och uppskattningar för att bedöma detta. Bero­ende på sammanhang kan sådana uppskattningar vara mer eller mindre säkra och kräva mer eller mindre avancerade analysmetoder.^[24] En utvärdering innehåller ofta även en värdering eller en bedömning utifrån något eller några kriterier.

Uppföljningar genomförs ofta mer kontinuerligt, medan utvärderingar ge­nom­förs mer sällan eller av någon särskild anledning Men uppföljningar kan genomföras på många olika sätt och inkluderar ibland frågor som brukar ingå i utvärderingar.^[25] Det är därför svårt att dra någon skarp gräns mellan vad som bör räknas som en uppföljning och vad som bör räknas som en utvärdering.

Uppföljningar och utvärderingar kan ha olika syften

Uppföljningar och utvärderingar kan göras i flera olika syften. Det går att på ett övergripande plan hävda att alla uppföljningar och utvärderingar som berör offentlig verksamhet har som mål att bidra till att förbättra statens verk­sam­het eller att de har ett lärande syfte.^[26] Men ofta skiljer vi ändå mellan ut­vär­deringar och uppföljningar som genomförs i verksamhets- eller policy­främjande syfte och sådana som genomförs för att kontrollera eller utkräva ansvar.

Verksamhetsfrämjande uppföljningar är sådana som syftar till att förbättra hur olika uppgifter utförs på operativ nivå. I fråga om kultur­sam­ver­kans­mo­del­len skulle en sådan uppföljning kunna gälla hur verksamheten bedrivs på re­gio­nal nivå eller av enskilda kulturverksamheter. Om syftet är policy­främ­jande syftar utvärderingen till att ändra på beslut som fattas på högre nivåer. I fråga om kultursamverkansmodellen skulle det kunna vara hur Kulturrådet utformar sina riktlinjer, fattar beslut om fördelning av bidrag eller hur rege­ring­en utformar sin förordning.

Om syftet är att kontrollera eller utkräva ansvar bör utvärderingen eller upp­följ­ningen ge underlag för att bedöma hur organisationer och be­fatt­nings­havare har fullföljt sina skyldigheter.^[27]

Genomförande av uppdraget

För att beskriva och analysera nuvarande uppföljnings- och utvärderings­sys­tem har vi tagit del av styrdokument på området, de statliga myndigheternas och landstingens redovisningar samt andra rapporter som berör kultur­sam­ver­kans­modellen.

På statlig nivå har vi inhämtat information och synpunkter genom möten och intervjuer med:

• personal vid Kulturrådet och Kulturanalys,
• representanter för de myndigheter som ingår i den uppföljningsgrupp som är kopplad till det samverkansråd Kulturrådet har (se kapitel 2)^[28], och
• tjänstemän vid riksdagens kulturutskott.

På regional nivå har vi inhämtat information och synpunkter genom möten och intervjuer med:

• tjänstemän i fem landsting^[29],
• kulturchefer vid landstingen (möte ordnat av Sveriges Kommuner och Lands­ting (SKL)), och
• tjänstemän som arbetar med kulturfrågor vid SKL.

För att fånga upp synpunkter från det professionella och ideella kulturlivet har vi intervjuat företrädare för

• Svensk scenkonst,
• Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd (KLYS), och
• Ideell kulturallians.

Vi har även deltagit i ett regionalt möte anordnat av Kulturanalys om det ut­veck­lingsarbete av Kulturdatabasen som Kulturanalys och Kulturrådet ge­nom­för (se kapitel 2). Vid mötet deltog tjänstemän från Region Norrbotten och Region Västerbotten samt företrädare för kulturverksamheter i Norr­bottens och Västerbottens län.

För att beskriva och inhämta synpunkter på uppföljningssystemen för regio­na­la tillväxtåtgärder har vi samtalat med tjänstemän vid Närings­de­par­te­men­tet och Tillväxtverket.

Vi har även varit i kontakt med Analys- och utvärderingsutredningen som har i uppdrag att göra en översyn av regeringens analys- och utvärderingsresurser och hur dessa är organiserade.^[30]

Uppdraget har utförts av en arbetsgrupp bestående av Ola Norr och Johan Lantto (projektledare). En intern referensgrupp vid Statskontoret har följt ar­betet. Kulturrådet, Kulturanalys och SKL har faktagranskat de beskrivande delarna av en tidigare version av rapporten.

Rapportens disposition

I kapitel 2 beskriver och analyserar vi Kulturrådets uppföljningar och lands­tingens uppföljningar och utvärderingar. I kapitel 3 beskriver och analyserar vi Kulturanalys utvärderingar. I kapitel 4 jämför vi uppföljnings- och ut­vär­de­ringssystemet med motsvarande system för regionala tillväxtprojekt och inom folkbildningen. Kapitel 5 redogör för Statskontorets bedömningar av det nuvarande systemet och våra förslag på förändringar.

Kulturrådets uppföljningar och landstingens uppföljningar och utvärderingar

I detta kapitel beskriver och analyserar vi de uppföljningar som Kulturrådet administrerar för att följa de statliga medlen inom kultursamverkans­mo­del­len. Vi beskriver även kortfattat de uppföljningar och utvärderingar som landstingen genomför som går utöver de redovisningar som de lämnar till Kul­turrådet. Dessa uppföljningar och utvärderingar berör normalt all kultur­verk­samhet i regionen, alltså inte endast den som har statlig finansiering.

Kulturrådets uppföljning av de statliga medlen inom kultursam­verkans­mo­dellen är indelad i en kvalitativ och en kvantitativ del. Myndigheten har ny­ligen ändrat den kvalitativa uppföljningen så att den från och med 2018 följer en treårig cykel. Tidigare har landstingen besvarat öppna enkätfrågor varje år, men fortsättningsvis ska denna del endast genomföras vart tredje år. De två öv­riga åren i den treåriga cykeln ska landstingen genomföra en så kallad kort­fattad redovisning och separat uppgiftsinsamling.

Kulturrådets kvalitativa uppföljning genom öppna enkätfrågor

De frågor som landstingen ska besvara i den kvalitativa uppföljningen kan delas upp i några huvudgrupper. Det handlar om att landstingen ska:

• beskriva hur de främjat bland annat kvalitet, konstnärlig förnyelse, levan­de kulturarv, barn och ungas rätt till kultur med mera,
• beskriva den verksamhet som bedrivits med hjälp av de statliga medlen inom olika kulturområden, och
• beskriva hur landstinget eller de olika kulturverksamheterna samarbetar, samverkar eller samråder med andra landsting, kommuner, civilsamhället och det professionella kulturlivet.

Den första gruppen av frågor syftar tydligt till att följa upp de nationella kulturpolitiska målen. Flera av frågorna motsvarar de främjande åtgärder som är kopplade till de kulturpolitiska målen (se kapitel 1). En majoritet av frå­gorna i denna grupp kan kopplas till det som Kulturanalys kallar för del­ak­tig­hets­målet. Det gäller bland annat frågor om hur landstinget har främ­jat barns och ungas rätt till kultur, allas lika rätt till kulturlivet oavsett funktions­ned­sätt­ning, etnisk och kulturell bakgrund, med mera.

Den andra gruppen av frågor innebär att landstingen ska beskriva den verk­sam­het som genomförs med hjälp av de statliga medlen. Av Kulturrådets an­vis­ningar framgår att myndigheten vill att landstingen ska koppla svaren till de nationella kulturpolitiska målen om bland annat främjande av kvalitet och konst­närlig förnyelse samt allas möjlighet till kulturupplevelser.

Den tredje gruppen av frågor anknyter tydligt till intentionerna bakom kultur­sam­verkansmodellen. Dessa intentioner innebär att sträva mot ökat samarbete och ökad samverkan mellan olika aktörer i kulturlivet.

Kulturrådet anger att landstingen fortsättningsvis endast ska besvara de öppna enkätfrågorna vart tredje år för att minska uppgiftslämnarbördan. Ett annat skäl är att resultaten inte har varierat så mycket mellan åren att det är menings­fullt att samla in uppgifterna varje år.

Landstingens svar på de öppna enkätfrågorna varierar mycket

Landstingens redovisningar till Kulturrådet är i de flesta fall omfattande doku­ment. Deras omfång varierar mycket mellan landstingen. Redo­vis­ning­ar­na som gäller år 2016 varierade mellan cirka 4 000 ord till som mest cirka 38 000 ord. Det kan jämföras med att en Statskontorsrapport på 70 sidor inne­hål­ler omkring 20 000 ord.

En möjlig förklaring till att omfånget på redovisningarna varierar så mycket kan vara att landstingen arbetar på olika sätt med att svara på frågorna. I vissa lands­ting tar den centrala förvaltningen fram svaren. Andra landsting in­häm­tar underlag från kulturverksamheter eller institutioner.

Landstingens redovisningar består av mer eller mindre omfattande beskriv­ning­ar och exempel på aktiviteter och prestationer som landstingen eller de kul­turverksamheter som fått bidrag från landstingen har genomfört inom olika områden. En del redovisningar beskriver också vilka krav landstingen ställer på verksamheterna när det gäller exempelvis allas lika möjligheter att delta i kulturlivet oavsett funktionsnedsättning, kön, etnisk och kulturell bak­grund med mera. Det kan då handla om att landstingen ställer krav på hand­lingsplaner eller liknande.

Det förekommer också att redovisningen innehåller bedömningar av effekter av de åtgärder och aktiviteter som vidtagits. Det kan exempelvis handla om att landstinget bedömer att samverkan mellan olika kulturverksamheter eller samråd med det professionella kulturlivet har lett till ökad kvalitet eller till konstnärlig förnyelse i verksamheten. Vissa landsting redovisar även under­sök­ningar som har genomförts för att följa upp verksamheten eller för att mäta effekter av den. Västra Götalandsregionen redovisar exempelvis analyser från SOM-institutet vid Göteborgs universitet av utvecklingen ur ett invånar­pers­pek­tiv.

Kulturrådets kortfattade redovisning och separata uppgiftsinsamling är nya från och med 2018

Den kortfattade redovisningen som ska genomföras åren ett och två i den tre­åriga cykeln innebär enligt riktlinjerna från Kulturrådet att landstingen ska lämna en redovisning som i stora drag ska spegla den verksamhet som genomförts under det senaste verksamhetsåret och som har fått statliga medel. Den kortfattade redovisningen ska kunna ersättas med andra dokument som innehåller den efterfrågade informationen, till exempel årsredovisningen eller verksamhetsberättelsen.

Den separata uppgiftsinsamlingen ska genomföras enligt särskilda instruk­tio­ner från Kulturrådet. Formerna för insamlingen kan variera från år till år. De kan exempelvis genomföras med hjälp av enkäter eller intervjuer. Kulturrådet anger att de varje år kommer att överväga om de behöver genomföra en sepa­rat uppgiftsinsamling. De kommer således inte nödvändigtvis genomföra in­sam­lingen varje år. I redovisningen för 2017 (som genomförs under 2018) har Kulturrådet bett landstingen att bifoga dokument som kan innefatta jäm­ställd­hets- och jämlikhetsperspektiv och som landstingen använder för att styra den verksamhet de bedriver eller fördelar bidrag till.

Kulturrådets kvantitativa uppföljning

I den kvantitativa uppföljningen ska landstingen något förenklat ange

• uppgifter om hur landstingen har fördelat det statliga bidraget mellan de sju områden som anges i förordningen (2010:2012) om bidrag till regio­nal kulturverksamhet, se kapitel 1,
• verksamhetsuppgifter, exempelvis i form av antalet föreställningar, kon­ser­ter, utställningar och så kallade programaktiviteter som genomförts inom teater, dans, musik, museal verksamhet, arkiv och hemslöjd,
• besöks- och publiksiffror för ovanstående aktiviteter där det framgår hur många av aktiviteterna som har riktats till barn och unga (0–18 år), och
• uppgifter om de organisationer som får statliga medel, bland annat verk­sam­heternas intäkter och kostnader fördelat på olika intäkts- och kost­nads­poster, personaluppgifter, med mera.

Det finns särskilda frågor som gäller för arkiv- och biblioteksverksamhet och olika främjandeuppgifter. Landstingen ska bland annat ange arkivbeståndets totala storlek. För främjandeverksamheterna ska landstingen i procent ange hur mycket av arbetstiden som riktas till olika grupper, exempelvis barn och unga samt det civila samhället.

Den kvantitativa uppföljningen har förenklats

Kulturrådet har förändrat den kvantitativa uppföljningen främst för att förenk­la för uppgiftslämnarna. Bland annat har de förenklat den åldersindelning som ska fånga upp i vilken utsträckning verksamheter riktar sig till barn och ung­dom. Tidigare har den varit indelad i fyra intervall, men nu är den indelad i 0–18 år och över 18 år. Från och med 2014 kräver Kulturrådet inte heller att redo­visningen ska ske på kommunnivå. Det innebär att landstingen inte be­hö­ver ange i vilka kommuner exempelvis föreställningar och utställningar har genomförts.

Utvecklingsprojekt pågår av den kvantitativa redovisningen inom ramen för Kulturdatabasen

Insamlingen av kvantitativa data sker genom den så kallade Kulturdatabasen. Databasen administrerades till och med den sista februari 2018 av Region Skåne, men administreras nu av Kulturanalys. Kulturanalys har tagit över data­basen för att ta fram ett system som Kulturrådet, Kulturanalys och lands­ting­en ska kunna använda för att samla in statistik och återrapportera om bi­dra­gen kopplade till både kultursamverkansmodellen och andra bidrag av lik­nande art.

Ett skäl till att Kulturanalys övertagit Kulturdatabasen är att myndigheten har ansvar för officiell statistik på flera kulturområden. Istället för att utveckla ett särskilt insamlingsverktyg för att samla in uppgifter ska Kulturdatabasen an­vändas. I samband med övertagandet har myndigheten i samarbete med Kul­tur­rådet och landstingen gjort en översyn av den datainsamling som genom­förs inom ramen för databasen. Syftet enligt Kulturanalys är att verk­sam­hets­an­passa datainsamlingen för att öka kvaliteten på både på den officiella statis­tiken och på uppföljningsstatistiken. Utvecklingsarbetet syftar även till att öka tillgängligheten till uppgifter och till ett effektivare resursutnyttjande genom att parallella insamlingar undviks.^[31]

Uppföljningens syften och användning

Till Statskontoret anger Kulturrådet att syftet med myndighetens uppföljning är att kontrollera hur de statliga medlen används och att uppföljningen ska tjäna som ett kunskapsunderlag. Kulturrådet säger också att uppföljningen även används till att undvika dubbel bidragsgivning, eftersom myndigheten delar ut andra bidrag inom kulturområdet.

Särskilt den kvalitativa uppföljningen är inriktad på att följa upp de kultur­po­li­tiska målen. Men en del av frågorna berör också hur landstingen arbetar med sam­verkan och samråd. Det innebär att Kulturrådet därmed följer upp i vilken utsträckning landstingen arbetar i enlighet med intentionerna bakom kul­tur­sam­verkansmodellen.

Enligt de flesta av de vi har intervjuat vid Kulturrådet används inte upp­följ­ning­arna direkt som underlag för hur myndigheten fördelar verk­sam­hets­bidrag till landstingen. Men uppgifterna om detta varierar inom myndigheten. Flera av de intervjuade uppger att uppföljningarna fungerar som ett kun­skaps­underlag för de ämneshandläggare som finns vid Kulturrådet. På så vis kan upp­följningarna ha betydelse för den dialog myndigheten har med lands­ting­en i samband med myndighetens beslut om bidrag.

Kulturrådet har sammanställt landstingens redovisningar i särskilda rapporter

Ett sätt att kartlägga användningen är att se hur den kommer till uttryck i Kultur­rådets olika sammanställningar och beslutsdokument och vilka slut­sat­ser Kulturrådet drar utifrån uppföljningen.

Den senaste mer heltäckande redovisningen lämnades 2015.^[32] I rapporten har Kulturrådet sammanställt regionernas och verksamhetsområdenas samlade finansiering och kostnader. Rapporten innehåller även en sammanställning av både kvalitativa och kvantitativa uppgifter om de olika kulturområdena inom kultursamverkansmodellen, bland annat uppgifter om intäkter, personal, akti­vi­teter, målgrupper, arbetssätt, med mera. Myndigheten beskriver vidare i rap­porten landstingens arbete med jämställdhet, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och nationella minoriteters kultur.^[33] I en senare rap­port har Kulturrådet även sammanställt uppgifter som berör ekonomi och per­so­nal fram till 2015.^[34]

Kulturrådets årsredovisningar och regeringens budgetpropositioner redovisar främst kvantitativa uppgifter

I både Kulturrådets årsredovisning för 2016 och 2017 och i regeringens bud­get­propositioner för 2017 och 2018 redovisas hur de statliga bidragen fördelas mellan landstingen och mellan de sju kulturområdena i förordningen. Kul­tur­rådet redovisar även exempel på länsövergripande samarbeten mellan länen. Rege­ringen redovisar även viss personalstatistik och hur bidragen har för­änd­rats över tid inom de olika kulturområdena.^[35]

Vi har även kartlagt Kulturutskottets betänkanden från 2016 och framåt, men vi har inte kunnat finna några hänvisningar till Kulturrådets uppföljningar.

Landstingens egna uppföljningar och utvärderingar

De uppföljningar och utvärderingar som landstingen genomför vid sidan om den redovisning de lämnar till Kulturrådet har olika benämningar, innehåll och omfattning. Det är därför svårt att skapa en heltäckande bild av dem och vi redovisar därför endast några exempel i detta avsnitt. Av den redovisning vi tagit del av är det tydligt att de till invånarantalet stora landstingen, Västra Götalandsregionen och Region Skåne genomför mer omfattande uppfölj­ning­ar eller utvärderingar som går utöver den som redovisas inom ramen för års­redovisningar eller liknande.

Uppföljningar genomförs ofta som en del av landstingets övergripande verksamhetsuppföljning

Flera landsting anger att de samordnar uppföljningarna av kultur­verk­sam­he­ter­na med uppföljningar av annan verksamhet eller att de ingår i landstingets över­gripande uppföljning av sin verksamhet i samband med årsredovisningar eller liknande.

Landstinget Sörmland har exempelvis samordnat uppföljningen av kultur­pla­nen med uppföljningen av landstingets övriga verksamhet. De använder så kal­lade balanserade styrkort som planerings- och uppföljningsmetod. Det inne­bär att de genomför uppföljningen utifrån strategiska mål ur medborgar‑, personal-, process- och förnyelse-, miljö- samt ekonomiperspektiv. Region Jämt­land Härjedalen följer upp utifrån mål i den regionala utvecklings­stra­tegin. De följer bland annat upp om fler personer är aktiva och skapande i kul­turlivet och om fler företag inom den kulturella och kreativa sektorn bidrar till regionens aktivitet.

Västra Götalandsregionen och Region Skåne följer upp sina kulturplaner i särskild ordning

Västra Götalandsregionen uppger att de följer upp de uppdrag som de kommit överens med olika kulturverksamheter om. Regionen har även genomfört tema­tiska utvärderingar av bland annat jämställdhet.^[36] Västra Götalands­re­gio­nen har även låtit utvärdera sin regionala kulturplan för 2013–2015. Ut­vär­de­ring­en går igenom om de åtgärder som de aviserade i kulturplanen har genom­förts eller inte. I utvärderingen bedömer Västra Götalandsregionen att de in­sat­ser som genomförts troligen har bidragit till att nå målen i planen, men att det är svårt, för att inte säga omöjligt, att identifiera effekter och orsaks­sam­band. Detta beror på att målen är visionära och svåra att operationalisera och att det saknas indikatorer för att mäta resultat och förändring.^[37]

Region Skåne har gjort avstämning av den regionala kulturplanen för Skåne 2016–2019. Region Skåne har då bedömt om de ”strävansmål” som de angivit i sin kulturplan har möjlighet att bli uppfyllda under planperioden. Regionen anger även att de vid flera tillfällen har genomfört kulturvaneundersökningar i länet. De har även gett den sociologiska institutionen i Lund i uppdrag att genomföra en fördjupad analys av data från en av kulturvaneunder­sök­ning­ar­na.^[38]

Landstingen samlar in ytterligare uppgifter

Den kvantitativa redovisningen för 2016 som landstingen har lämnat till Kultur­rådet visar att alla landsting utom Västra Götalandsregionen har fortsatt att samla uppgifter fördelade på kommunnivå, trots att Kulturrådet inte efter­frå­gar det längre. Kulturanalys anger att landstingen har efterfrågat möj­lig­he­ten att lägga in egna frågor i den nya kulturdatabas som håller på att utvecklas. Vi har även tagit del av några av de uppdrag som Västra Götalandsregionen läm­nar till berörda kulturverksamheter. Av dessa uppdrag framgår att de till regio­nen ska lämna uppgifter om ett antal kvantitativa och kvalitativa indika­torer som går utöver vad Kulturrådet efterfrågar.^[39]

Hur administrativt betungande är uppföljningarna?

Statskontoret har med hjälp av SKL och Kulturrådet kartlagt hur mycket ar­bets­tid Kulturrådet, landstingen och kulturverksamheterna lägger på att följa upp verksamheten. Kartläggningen visar att de lägger omkring 7–9 årsarbets­kraf­ter på uppföljningen (tabell 2.1). Kartläggningen bygger på upp­skatt­ning­ar och är därför ungefärlig. Vi redogör för källorna till osäkerheterna nedan.

Kartläggningen inkluderar inte den uppföljning och de utvärderingar som lands­tingen gör vid sidan om rapporteringen till Kulturrådet. Statskontoret be­dömer ändå utifrån de intervjuer vi har genomfört att redovisningen till Kultur­rådet för de flesta landsting utgör huvuddelen av de uppföljningar de genom­för. Undantag är Västra Götalandsregionen och Region Skåne. Region Skåne uppger att de lägger betydligt mer resurser på de egna uppföljningarna och utvärderingarna, medan Västra Götalandsregionen anger att de lägger om­­kring hälften så mycket resurser på den egna jämfört med vad de lägger på redovisningen till Kulturrådet.

Statskontoret bedömer att de drygt 200 kulturverksamheter som lämnar upp­gif­ter till Kulturrådet tillsammans lägger omkring 3–5 årsarbetskrafter på redo­visningen. Uppskattningen bygger på att verksamhetsutövarna genom­snitt­ligt lägger omkring 3–5 dagar på redovisningen.^[40] Uppskattningen gäller de kvantitativa uppgifter som rapporteras in till Kulturdatabasen. Men varia­tio­nerna är, enligt uppgiftslämnarna, stora mellan olika verksamheter, bland annat beroende på hur lättillgängliga uppgifterna är inom respektive redo­vis­nings­system.

Verk­samhetsutövarna är i varierande grad involverade i att lämna underlag till den kvalitativa uppföljningen. Det är därför troligt att vissa verk­sam­hets­ut­övare lägger ned mer tid på redovisningen än vad som redovisats här. Sam­tidigt är en del av de uppgifter som lämnas av verksamhetsutövarna inom ramen för Kulturdatabasen inte kopplade till Kulturrådets uppföljning. Exem­pel­vis samlar de flesta landsting in uppgifter på kommunnivå, en uppgift som inte efterfrågas av Kulturrådet. Det talar för att redovisningen överskattar tids­åtgången för den del av uppföljningen som gäller Kulturrådets upp­följ­ning.

De vi intervjuat har olika bilder av hur den administrativa bördan för verk­sam­hetsutövarna har utvecklat sig sedan kultursamverkansmodellen infördes. Några bedömer att den inte förändrats i någon större utsträckning, medan exem­pelvis tjänstemän vid Svensk scenkonst uppfattar att den har ökat bland deras medlemmar. En orsak till den så kallade uppgiftslämnarbördan kan vara att olika bidragsgivare inte samordnar sin uppföljning. Det leder till att kul­tur­verksamheter och institutioner måste besvara liknande, men inte identiska, frågor i olika uppföljningssystem.

Tabell 2.1 Administrativa kostnader i form av arbetstid för Kulturrådets uppföljning av Kultursamverkansmodellen

	Antal berörda enheter (2016)	Tid per enhet för uppföljning (dagar)	Tid totalt (årsarbets- krafter[41])
Verksamhetsutövare	202	3–5	3–5
Landsting	20	33	3
Kulturrådet	1	190	1
Totalt			7–9

Statskontoret uppskattar att den centrala administrationen i landstingen i ge­nom­­snitt lägger 33 arbetsdagar på uppföljningen. Uppskattningen är baserad på uppgifter från 14 landsting som har angivit hur mycket resurser de centralt inom landstinget lägger på att rapportera till Kulturrådet.^[42] Skillnaderna mel­lan landstingen är stora, allt från 6 dagar upp till 4 månader. Några av lands­tingen har även redovisat hur mycket resurser de lägger på den kvan­ti­ta­tiva respektive den kvalitativa redovisningen. I samtliga fall lägger lands­ting­en ned mer resurser på den kvalitativa uppföljningen, men proportionerna vari­erar mellan uppgiftslämnarna.

Landstingens arbete med uppföljningen består av flera olika moment. Lands­ting­en hämtar en stor del av de uppgifter som Kulturrådet efterfrågar från de verk­samhetsutövare som tar del av de statliga medlen i modellen. Lands­tingen kvalitetssäkrar de uppgifter som verksamhetsutövarna lämnar. Om Kultur­rådet sedan finner fel i uppgifterna behöver landstingen ofta vända sig till de verksamhetsutövare som har lämnat grunduppgifterna.

Kulturrådet uppger att de för närvarande lägger ned sammanlagt 190 dagar på uppföljningen, varav 115 gäller den kvalitativa och 75 den kvantitativa delen.

Synpunkter på Kulturrådets uppföljningar

Synpunkterna på Kulturrådets uppföljning kan delas in i mer övergripande syn­punkter och i specifika synpunkter på den kvantitativa respektive kvali­ta­tiva uppföljningen.

Många anser att uppföljningen är angelägen, men att den har ett oklart syfte och kvalitetsbrister

De flesta som Statskontoret varit i kontakt med vid landstingen, de statliga myn­digheterna och andra organisationer anser att det är angeläget att följa upp hur de bidrag som går till kulturen används och vad det får för effekter. Sam­tidigt anser många, särskilt på regional nivå, att den uppföljning som Kultur­rådet genomför har ett otydligt syfte och att det är oklart vad upp­följ­ningen används till. De anser också att uppföljningen är resurskrävande för både verksamhetsutövarna och landstingen centralt.

Från både statliga och regionala företrädare framförs att kvaliteten på en del av uppgifterna som samlas in är bristfällig. En del av uppgifterna bygger, enligt uppgift, på uppskattningar och i vissa fall på rena gissningar.

Flera tjänstemän vid landstingen anser att Kulturrådets uppföljningar är sty­rande eller att de bygger alltför mycket på ett kontrollperspektiv. De nämner som exempel på negativ styrning att landstingen ska redovisa uppgifter för­de­lade på de olika kulturområden som räknas upp i förordningen. Detta riskerar enligt tjänstemännen att motverka genreöverskridande verksamhet.

Representanter för landstingen är också osäkra på om redovisningen kommer att påverka bidragsgivningen. Vi har dock inte fått några konkreta exempel på att uppföljningen faktiskt har styrt Kulturrådets bidragsgivning i de samtal som vi har fört med landstingen.

Flera av de vi intervjuat anser att det är en brist att Kulturrådet inte följer upp de regionala kulturplanerna. De anser att det är naturligt att följa upp om lands­tingen genomför sina planer, eftersom det är med kulturplanen som grund som Kulturrådet ska fördela bidragen och att det finns en förväntan om att kulturplanerna spelar roll för statens medelsfördelning och därmed för statens uppföljning. En synpunkt som delvis hänger samman med detta är att uppföljningen ger en begränsad bild av den kulturverksamhet som pågår i regionerna, eftersom Kulturrådet, i enlighet med förordningen, endast följer upp de verksamheter som får statliga medel.

Den kvalitativa uppföljningen genom öppna enkätfrågor bedöms vara svår att sammanställa på ett bra sätt

Många av de vi har intervjuat, både på statlig och regional nivå, uppfattar att den kvalitativa uppföljningen är svår att sammanställa eller överblicka. Det leder till att det är svårt att utifrån redovisningen skapa en övergripande bild av den regionala kulturverksamheten. De bedömer också att redovisningen vari­erar mycket mellan landstingen. Några av de vi har intervjuat vid lands­ting­en anser att redovisningen ger en bra bild av verksamheten i det egna lands­tinget, men att uppgifterna är svåra att jämföra mellan landstingen och över tid. Det förekommer olika uppfattningar om redovisningen är till nytta för det egna landstinget eller inte.

Vissa av de vi har intervjuat anser att den kvalitativa uppföljningen ger mer information eller en mer rättvisande bild av verksamheten än vad den kvan­ti­ta­tiva gör. Denna uppfattning är vanlig bland de som arbetar som specialister på olika kulturområden på statliga myndigheter. Men några av dem påtalar också att det krävs mycket erfarenhet och kunskap om respektive kultur­område för att kunna tolka den kvalitativa redovisningen. De säger även att man måste följa landstingens redovisning ett antal år för att kunna tolka för­änd­ringar och förstå nyanserna i materialet.

Arbetet med att svara på frågorna anses även vara förknippat med en be­ty­dande arbetsinsats, särskilt för den centrala administrationen i landstingen. Många välkomnar därför Kulturrådets beslut om att redovisningen fort­sätt­nings­vis bara ska genomföras vart tredje år.

Varierande synpunkter på den kortfattade redovisningen och separata uppgiftsinlämningen

De regionala tjänstemän vi har intervjuat välkomnar att Kulturrådet ersätter den kvalitativa uppföljningen med en kortfattad redovisning. När det gäller den separata uppgiftsinlämningen är uppfattningarna på regional nivå blan­da­de och flera är osäkra på vad förändringen i praktiken kommer att innebära. Flera av de intervjuade kritiserar också Kulturrådet för att de inte i god tid har med­delat vilket eller vilka teman de planerar att hämta in uppgifter om för 2017.

Flera anser även att det finns en risk att den separata uppgiftsinsamlingen gör att gränsen mellan Kulturrådets och Kulturanalys uppdrag blir mindre tydlig genom att uppgiftsinsamlingen innehåller drag av utvärdering.

Den kvantitativa uppföljningen uppfattas vara viktig, men har vissa kvalitetsbrister

I de intervjuer vi genomfört är det många både på regional och statlig nivå som framhåller att den kvantitativa uppföljningen är viktig för att visa på vad som görs inom kultursektorn och för de medel som har tilldelats verk­sam­he­ten. Flera framhåller också att en kvantitativ redovisning av hög kvalitet ger möj­lighet att jämföra utvecklingen både över tid, mellan regioner och mellan olika kulturinstitutioner. De säger också att kulturstatistiken har blivit bättre än för 10 år sedan.

Grovt sett riktar de intervjuade två typer av kritik mot den kvantitativa upp­följ­ningen. Den ena handlar om att en del av de uppgifter som samlas in inte är tillförlitliga och jämförbara mellan liknande verksamheter. Det beror bland annat på att regioner eller verksamhetsutövare tvingas uppskatta publik- eller besökssiffror. En särskild svårighet i detta sammanhang är den ålders­in­del­ning som gäller flera av de uppgifter som Kulturrådet samlar in. Trots att Kul­tur­rådet nu har förenklat redovisningen uppfattar de intervjuade att problemen del­vis finns kvar. Även redovisningen av produktioner som överskrider gen­rer eller regiongränser kan leda till osäkerhet om hur verksamheten ska redo­visas.

Kulturanalys uppger att en del uppgifter som samlats in har varierat mellan åren på ett sätt som knappast kan förklaras av förändringar i verksamheten, utan troligen har att göra med hur mätningen genomförts.

Den andra typen av kritik handlar om att de uppgifter som samlas in inte be­skriver den verksamhet som bedrivs på ett tillräckligt rättvisande sätt. Kri­ti­ken gäller särskilt uppgifter som ska beskriva främjandeverksamhet, film, arkiv och biblioteksverksamhet. Det gäller alltså verksamheter där det är svårt att använda besöks- eller publiksiffror eller motsvarande för att beskriva verk­sam­heternas resultat.

Det stora flertalet vi intervjuat är positiva till det utvecklingsarbete av Kul­tur­data­basen som Kulturanalys initierat. De intervjuade tror att arbetet kan leda till ökad kvalitet och minskade administrativa kostnader för uppgifts­läm­nar­na.

Statskontorets slutsatser och bedömningar

Kulturrådets uppföljning är i huvudsak relevant, men har kvalitetsbrister

Statskontoret konstaterar att Kulturrådet samlar in en mycket omfattande mängd data, särskilt inom ramen för den kvalitativa uppföljningen. Stats­kon­toret bedömer att de frågor som ställs i Kulturrådets uppföljningar i huvudsak är relevanta utifrån det uppdrag myndigheten har. De uppgifter som myn­dig­heten samlar in ger främst möjlighet att följa och kontrollera hur landstingen fördelat bidraget mellan olika verksamheter och hur de bidragit till att nå de kulturpolitiska målen. Det finns dock uppgifter som Statskontoret anser inte tydligt kan motiveras utifrån myndighetens uppdrag. Det gäller särskilt frå­gor­na om hur landstingen eller de olika kulturverksamheterna samarbetar eller samverkar.

Statskontoret bedömer att en del av frågorna i Kulturrådets uppföljningar har kvalitetsbrister som har att göra med tillförlitlighet eller jämförbarhet. Bris­ter­na har dock olika karaktär inom den kvalitativa respektive kvantitativa upp­följningen.

Många av frågorna i den kvalitativa uppföljningen syftar till att belysa hur verk­samheten har bidragit till att uppfylla de kulturpolitiska målen. Lands­tingen ombeds i enkätform att svara på hur de arbetar med olika aspekter av de kulturpolitiska målen. Svaren ger en bild av den verksamhet och de akti­vi­teter som genomförs i regionerna. Statskontoret bedömer dock att det är svårt att utifrån svaren bedöma hur väl landstingen har lyckats och hur am­bi­ti­ösa landstingen varit i sina strävanden. Ett problem är att frågorna ge­nom­gående har en mycket öppen karaktär, vilket gör att de kan besvaras på många olika sätt. Det är också tydligt i den redovisning som lämnas av landstingen på­verkas starkt av ambitionsgraden hos de som lämnar svaren. Dessa skill­na­der gör att det är svårt att sammanställa svaren och att jämföra svaren mellan lands­ting och över tid.

När det gäller Kulturrådets kvantitativa uppföljning finns vittnesmål om att en del av de uppgifter landstingen och kulturverksamheterna lämnar bygger på mer eller mindre osäkra uppskattningar. Vi noterar dock att det är vissa upp­gifter som kritiseras för att bygga på osäkra uppskattningar och att prob­le­men alltså inte gäller generellt. Statskontoret bedömer därför att kvali­tets­bris­terna varierar och att det finns både tillförlitliga och mindre tillförlitliga uppgifter bland de kvantitativa uppgifter som Kulturrådet samlar in.

Det finns även en motsättning mellan att å ena sidan samla in relevanta upp­gifter och å andra sidan samla in tillförlitliga sådana. Ett exempel på detta är de åldersuppgifter landstingen eller kulturverksamheterna ska ange på besöks- och publiksiffror. För många verksamheter kan det vara svårt att ange hur många besökare eller motsvarande som är i en viss ålder. Samtidigt är dessa uppgifter intressanta för att beskriva i vilken utsträckning verksam­he­ter­na riktar sig till barn och ungdom, eftersom det berör ett av de nationella kul­tur­politiska målen. Som framgått pågår för närvarande ett ut­veck­lings­arbete av den kvantitativa uppföljningen som syftar till att öka kvaliteten ge­nom att i större utsträckning verksamhetsanpassa frågorna.

När det gäller den kortfattade redovisning och separata uppgiftsinsamling som Kulturrådet infört från 2018 för den kvalitativa uppföljningen är det för tidigt att ha några uppfattningar om dess relevans eller kvalitet.

Önskemål om mer och mindre uppföljning

Statskontoret konstaterar att det finns olika och ibland motstridiga upp­fatt­ning­ar om omfattningen på Kulturrådets uppföljningar. Särskilt på regional nivå riktas kritik mot att Kulturrådets uppföljning är för omfattande. Sam­ti­digt finns en efterfrågan på bra statistik på kulturområdet. Många önskar mer eller bättre uppgifter, särskilt uppgifter om olika främjandeuppgifter samt arkiv- och biblioteksverksamhet.

Uppföljningen har många olika syften, men oklar användning

Kartläggningen visar att Kulturrådets uppföljning har många syften. De syftar till att kontrollera eller beskriva

• hur de statliga medlen används,
• hur landstingen arbetar med de nationella kulturpolitiska målen,
• hur intentionerna om samverkan i modellen realiseras, och
• till att skapa ett kunskapsunderlag för vidare analyser.

Uppföljningen har samtidigt en oklar koppling till Kulturrådets bidragsbeslut eller till arbetet med de regionala kulturplanerna. Kartläggningen indikerar att upp­följningen inte används i så stor utsträckning av regeringen eller av Kul­tur­­rådet.

Vi bedömer att de många syftena och den oklara användningen bidrar till att lands­tingen och kulturverksamheterna anser att uppföljningen är admi­ni­stra­tivt betungande. I kapitel 5 återkommer vi till frågan om uppföljningens syfte och de administrativa kostnader som är förknippad med den. Men här noterar vi att det är svårt att bedöma om de administrativa kostnaderna är rimliga utan att ta hänsyn till vad uppföljningen syftar till eller hur den används.

Uppföljningen ligger inte helt i linje med intentionerna i förarbetena

Den uppföljning som genomförs av Kulturrådet och landstingen ligger inte helt i linje med hur Kultursamverkansutredningen tänkte sig att uppföljningar ska genomföras (se kapitel 1). Bland annat genomförs de inte utifrån de läns­visa kulturplanerna, som är underlag för bidragsbesluten. Utredningen ansåg även att landstingen skulle bedöma hur de olika områdena utvecklas samt vilka hinder och framgångsfaktorer som landstingen ser framöver. Stats­kon­toret bedömer att detta endast i liten utsträckning sker i den redovisning som landstingen lämnar till Kulturrådet. Särskilt i den kvalitativa uppföljningen ten­derar landstingen och verksamhetsutövarna att lyfta fram verksamheten från sin bästa sida.

Landstingen redovisar främst aktiviteter och prestationer

I den redovisning landstingen lämnar till Kulturrådet och som vi har tagit del av redovisar landstingen främst olika aktiviteter och prestationer. Det före­kom­mer bedömningar av effekter exempelvis hur verksamheten bidragit till att nå regionala eller nationella kulturpolitiska mål. Vad vi kunnat se bygger dessa bedömningar dock inte på någon mer systematisk analys.

Ambitionsgraden och omfattningen av de uppföljningar och utvärderingar som landstingen genomför vid sidan av den redovisning de lämnar till Kultur­rådet varierar mycket. Flera landsting uttrycker ambitioner om att följa upp eller utvärdera effekter. Vad vi kan se har det dock ännu inte genomförts.

Utvärderingar av kultursamverkansmodellen

Myndigheten för kulturanalys (Kulturanalys) har ett utpekat ansvar att löpan­de utvärdera kultursamverkansmodellen. I detta kapitel beskriver och ana­ly­se­rar vi därför den utvärdering som myndigheten gör.

Vi beskriver också kortfattat den uppföljning och utvärdering av kultursam­ver­kansmodellen som Riksdagens kulturutskott har gjort.^[43]

Genomförda utvärderingar av kultursamverkansmodellen

Framställningen i detta avsnitt syftar främst till att beskriva hur utvärderingar har genomförts och vilken typ av frågor som har behandlats, men vi redovisar också kortfattat några av de resultat som analyserna visar.

Kulturanalys utvärderingar har förändrats över tid

Flera av de inledande utvärderingar som Kulturanalys lät genomföra under åren 2012–2013 syftar till att beskriva och förstå hur arbetet med Kultursam­ver­kansmodellen utformats och vilka konsekvenser det har haft främst på lokal och regional nivå. Undersökningarna fokuserar på imple­men­te­rings­ske­det och har delvis en utforskande karaktär, det vill säga de handlar om att göra iakt­tagelser och ta fram frågor inför framtida utvärderingar. Rapporterna redo­visar bland annat hur modellen har påverkat relationer och makt­för­hål­lan­den mellan staten, landstingen, kommunerna och kulturinstitutionerna. Flera av dessa är genomförda av forskare och baserade på enkäter eller inter­vjuer.^[44]

Den mest omfattande rapporten från den här tidsperioden är Kultur­sam­ver­kans­modellen – Styrning och bidragsfördelning. I denna rapport drar Kultur­analys bland annat slutsatsen att den statliga styrningen av den regionala kul­turpolitiken fortfarande är stark, men att det regionala och kommunala infly­tandet ökar. Slutsatsen dras bland annat utifrån en enkätundersökning riktad till politiker och tjänstemän på regional och kommunal nivå och utifrån en jäm­­fö­rande fallstudie av kultursamverkansmodellens genomförande i Jämt­lands och Kronobergs län. Rapporten redovisar även hur de statliga bi­d­ra­gen har fördelats på regional nivå.^[45]

Efter de inledande rapporterna har Kulturanalys inriktat sina utvärderingar mer på specifika verksamheter eller uppdrag och i vilken utsträckning kultur­sam­verkansmodellen har påverkat dessa. Kulturanalys har till Statskontoret angivit att kultursamverkansmodellen i större eller mindre utsträckning be­rörts i ett antal rapporter under senare år. Nedan redovisas de rapporter som vi bedömer har mest relevans utifrån uppdraget att utvärdera kultur­sam­ver­kans­modellen.

Kulturanalys har i ett par rapporter analyserat länsteatrarnas verksamhet och eko­nomiska handlingsutrymme och i vilken utsträckning de har påverkats av kul­tur­samverkansmodellen.^[46] Rapporten om länsteatrarnas ekonomiska hand­lings­utrymme bygger på en analys av ekonomisk statistik. Den visar att verk­samhets­anslagen till teatrarna har urholkats av lönekostnadsutvecklingen. Men Kulturanalys bedömer ändå att kultursamverkansmodellen inte har bi­dragit så mycket till denna utveckling, eftersom utvecklingen inleddes redan två decennier innan modellen infördes. Kulturanalys menar att den ekono­miska utvecklingen är av central betydelse för kultursamverkansmodellens funk­tionalitet och legitimitet, och att rapporten därför är central för för­stå­el­sen av kultursamverkansmodellen.

Myndigheten har även i en utvärdering som berör kulturinstitutionernas tolk­ning­ar av mångfaldsuppdraget analyserat hur kultursamverkansmodellen har på­verkat arbetet med mångfaldsuppdraget. Flera av de aktörer som myn­dig­he­ten har intervjuat bedömer att modellen inte har påverkat mång­falds­ar­be­tet.^[47] Kulturanalys lämnar i rapporten ett antal rekommendationer bland annat att etablera stödstrukturer och att främja samverkan mellan myndigheter. Rap­porten och de rekommendationer som lämnas är dock inte avgränsade till kul­tur­samverkansmodellen. Studien bygger på intervjuer och en analys av styr­­dokument.

Kultursamverkansmodellen berörs även i rapporten Kulturpolitisk styrning. Rapporten har skrivits av forskare från de fem nordiska länderna. I rapporten behandlas bland annat hur ansvaret för kulturpolitiken i respektive land är fördelat mellan nationell, regional och lokal nivå och vilka större kultur­pol­i­tis­ka reformer som har genomförts i respektive land under en period från ungefär år 2000.^[48]

Kulturanalys anger att de för närvarande arbetar med en utvärdering om hur kulturkonsulenternas verksamhet och yrkesroll förändrats. Utvärderingen görs mot bakgrund av att kultursamverkansmodellen innebär att besluten om fördelning av statliga medel till denna verksamhet förts över till regional nivå och att det finns behov av att undersöka vilka effekter förändringarna fått. Utvärderingen syftar bland annat till att belysa hur organisering, styrning och ekonomi påverkar konsulentverksamheternas inriktning och arbetssätt. Un­der­sökningen bygger på intervjuer, dokumentanalys och en kvantitativ analys av ekonomiska förutsättningar.

Riksdagens kulturutskott har genomfört en omfattande uppföljning och utvärdering

Kulturutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp genomförde 2015 en upp­följning och utvärdering av Kultursamverkansmodellen. Uppdraget ge­nom­fördes bland annat genom ett större antal intervjuer med företrädare för stat­liga myndigheter, landstingen, kommuner, organisationer och insti­tu­tio­ner inom kulturområdet. Gruppen genomförde även fallstudier i tre län. Ut­vär­deringen syftade bland annat till att besvara om modellen har

• bidragit till att uppnå de kulturpolitiska målen,
• påverkat engagemang och ansvarsfördelning på olika nivåer,
• påverkat dialogen med det professionella kulturlivet och civilsamhället,
• påverkat bidragsfördelningen,
• påverkat balansen mellan stöd till långsiktig verksamhet och tids­be­grän­sa­de projekt, och
• påverkat behovet av administrativa resurser.

Utvärderingsgruppen bedömde att kultursamverkansmodellen har vitaliserat kulturlivet i regionerna. Men gruppen bedömde också att för många av frå­gorna som ställdes har kultursamverkansmodellen inte haft någon bety­del­se eller att det är oklart om modellen i sig haft några konsekvenser. Det sist­nämn­da gällde exempelvis bedömningen om modellen har bidragit till möj­lig­heterna att nå de kulturpolitiska målen. Gruppen bedömde även att mo­del­len i sig inte har påverkat skillnaderna mellan landstingen.

Kulturanalys strategier för att utvärdera Kultursamverkansmodellen

Kulturanalys ska enligt sin instruktion löpande utvärdera kultur­sam­ver­kans­modellen. Kulturanalys har vid flera tillfällen sedan Kultur­sam­ver­kans­mo­dellen infördes tagit fram strategier för sin utvärdering av Kultursam­ver­kans­modellen.^[49] Enligt den senaste strategin är huvudfrågan om de önskvärda effek­terna av kultursamverkansmodellen uppnås. En annan fråga är om mo­dellen har andra, oförutsedda eller till och med oönskade effekter.

Myndigheten har identifierat teman eller önskvärda effekter som bör vara väg­ledande eller finnas med i de utvärderingar som myndigheten ska genom­föra. Dessa teman har angetts i förarbetena inför att kultur­samverkansmo­del­len infördes. Det handlar bland annat om ”decentralisering”, ”samverkan” och ”medborgarperspektiv”. Myndigheten har utifrån dessa identifierat ett stort antal frågor som kan ligga till grund för möjliga utvärderingar av kul­tur­samverkansmodellen.

Kulturanalys anger även att de i sina utvärderingar strävar efter att balansera de sju olika verksamhetsområdena som anges i förordningen (2010:2012) om fördelningen av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet, se kapitel 1.

Kulturanalys utvärderingar under de senaste åren har i varierande utsträck­ning haft kultursamverkansmodellen i fokus. De har dock inte genomfört den typ av utvärderingar av kultursamverkansmodellen som de genomförde 2012 och 2013. Ett skäl till att myndigheten inte har genomfört sådana ut­vär­de­ringar är den utvärdering som riksdagens kulturutskott genomförde, enligt de uppgifter Statskontoret fått från Kulturanalys. Myndigheten har därför inte sett någon anledning att genomföra en liknande utvärdering så nära inpå kul­tur­utskottets utvärdering. Men det kan bli aktuellt att göra en sådan ut­vär­de­ring inom några år, enligt uppgift från myndigheten.

I strategin för Kulturanalys utvärdering av kultursamverkansmodellen 2017–2019 lyfter myndigheten fram några teman som de bedömer är relevanta för fram­tida utvärderingar. Ett är dialogen med civilsamhället inom kul­tursam­ver­kansmodellen och ett annat är hur modellen har påverkat tillgängligheten till kultur i hela landet.

Kulturanalys påpekar också att det varierar över tiden vad de kan utvärdera och att det finns olika faser i kultursamverkansmodellens liv. När modellen infördes rörde utvärderingarna hur modellen hade implementerats. Därefter kan man utvärdera om modellen har förändrat fördelningen av de medel som går till kulturen. Först därefter blir det möjligt att studera vilka långsiktiga effekter modellen haft. Myndigheten bedömer att utvärderingarna inte har nått detta sista steg än.

Kulturanalys rapporter uppfattas hålla god kvalitet

I de intervjuer vi genomfört med företrädare för statliga myndigheter, lands­ting och kulturorganisationer har de flesta uttryckt sig uppskattande om de rap­porter som Kulturanalys har lämnat. De bedömer att utvärderingarna tar upp angelägna frågor och att de håller god kvalitet. Från regionalt håll upp­skat­tas också den samverkan som myndigheten har i det så kallade kultursam­ver­kansnätverket och där olika teman för undersökningar diskuteras.

Det förekommer dock enstaka kritiska omdömen om kvaliteten på enskilda un­dersökningar. De riktas även kritik mot att rapporterna i relativt liten ut­sträckning innehåller rekommendationer eller förslag och därför inte blir så användbara. Statskontoret kan konstatera att de tidigare rapporterna som be­rört kultursamverkansmodellen från 2012 och 2013 inte innehåller tydliga åt­gärds­förslag. I Kulturanalys senare rapporter finns tydligare åtgärdsförslag. Dessa berör dock oftast inte direkt kultursamverkansmodellen utan har en bredare tillämpning.

Kulturanalys utvärderingar har en bred målgrupp

I sin strategi nämner Kulturanalys att det är angeläget att myndighetens utvärderingar av kultursamverkansmodellen upplevs som relevanta för rege­ring­en, men även av andra målgrupper såsom företrädare för kulturområdet, konst­närer, myndigheter och politiker inom olika områden. Myndigheten anger därför att de bland annat presenterar utvärderingsrapporter på semi­na­rier och bjuder in alla målgrupper.

Statskontoret har inte närmare kartlagt hur regeringen eller Kulturrådet an­vän­der Kulturanalys utvärderingar, men flera av de företrädare för lands­ting­en som vi har intervjuat uppger att de har användning för Kulturanalys ut­vär­deringar.

Slutsatser och bedömningar

De utvärderingar som gjorts av kultursamverkansmodellen är av två slag. De är antingen analyser som fokuserar på arbetet med modellen eller analyser som prövar i vilken utsträckning kultursamverkansmodellen har påverkat olika verksamheter och uppdrag. De som fokuserar på arbetet med modellen är i stor utsträckning baserade på intervjuer eller enkäter, medan de andra till­ämpar mer varierade metoder.

Flera indikationer på att Kulturanalys utvärderingar håller god kvalitet

Statskontoret har inte granskat Kulturanalys rapporter närmare, men vi har inte fått några indikationer på att kvaliteten i rapporterna skulle vara brist­fällig. Nästan alla som vi har intervjuat bedömer att kvaliteten är god. Flera av rapporterna är genomförda av forskare och det finns en tydlig forsknings­för­ankring i myndighetens arbete. Vi bedömer också att det är positivt att Kultur­analys använder sig av både kvantitativa och kvalitativa metoder i under­sökningarna. Det är sannolikt nödvändigt, eftersom frågan om kultur­sam­verkansmodellens effekter inrymmer många slags frågor som troligen krä­ver helt olika metoder för att besvaras.

Oklart om Kulturanalys gör löpande utvärderingar

Kulturanalys har under senare år genomfört relativt få utvärderingar av kul­tur­samverkansmodellen som fokuserar på modellen. Frågan kan därför ställas om Kulturanalys gör löpande utvärderingar av modellen. Men begreppet lö­pan­de kan tolkas på flera sätt. En tolkning är att det i det närmaste ska pågå hela tiden. Det kan även tolkas som att de ska genomföras på ett sådant sätt att det är möjligt att avläsa hur modellen utvecklas över tid.

Oavsett hur det tolkas bedömer Statskontoret att det inte är rimligt att genom­föra liknande typer av utvärderingar med täta mellanrum. Det beror på att för­delningen av medel är stabil över tid och att det inte har skett några stora förändringar mellan åren. Uppföljning brukar ske löpande, medan ut­vär­de­ring­ar görs med längre mellanrum (kapitel 1).

Svårt att dra bestämda slutsatser om Kultursamverkansmodellens effekter

Kartläggningen av utvärderingarna visar att det kan vara svårt att dra be­stäm­da slutsatser utifrån de utvärderingar som genomförts. Det gäller exempelvis den centrala frågan om kultursamverkansmodellen har påverkat möj­lig­he­terna att nå de kulturpolitiska målen. Statskontoret bedömer att en förklaring till dessa svårigheter är svårigheten att separera vad som beror på modellen och vad som beror på andra förändringar i samhället. Eftersom i stort sett alla landsting är med i modellen finns det endast begränsade möjligheter att jämföra med landsting som inte är påverkade av modellen. Det enda landsting som nu inte ingår i kultursamverkansmodellen är Stockholms läns landsting.

Jämförelse med andra uppföljnings- och utvärderingssystem

Enligt uppdraget ska Statskontoret göra jämförelser med uppföljningssystem inom andra politikområden där regionala och nationella aktörer delar på ansvaret för att följa upp statliga medel. Vi har därför valt att jämföra med uppföljnings- och utvärderingssystemet inom den regionala tillväxtpolitiken. Vi har även valt att jämföra med uppföljningssystemet för folkbildningen. Inom detta område finns ingen regional uppföljning. Men ansvaret för upp­följningen är fördelat mellan aktörer på ett sådant sätt att det har vissa likheter med uppföljningssystemet för kultursamverkansmodellen.

Uppföljnings- och utvärderingssystemet inom den regionala tillväxtpolitiken

Staten finansierar varje år projekt som syftar till att förverkliga den regionala tillväxtpolitiken (anslag 1:1). Projekten som finansieras ska vara avgränsade från den ordinarie verksamheten i fråga om tid, ekonomi och arbetsinsats. Till­växtverket och 42 regionala, så kallade beslutsfattare^[50] ansvarar för att för­dela de statliga medlen. 2016 beviljades 1,2 miljarder kronor, varav 860 mil­joner av regionala beslutsfattare.^[51] Utöver de medel som staten anslår till­kommer regionernas egna medel, EU-medel via strukturfonderna samt andra offentliga och privata medel.

Beslutsfattaren eller den som är ansvarig för det regionala tillväxtarbetet ska utöva tillsyn, följa upp, låta utvärdera och redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet.^[52] Aktörerna ska bland annat bedöma hur medlen från anslag 1:1 bidrar till att uppfylla målen i det regionala tillväxtarbetet. ^[53] Men det finns ingen närmare precisering om hur denna måluppfyllelse ska redovisas.^[54] Tillväxtverket har heller ingen föreskriftsrätt om hur uppföljningen ska ge­nom­föras.

Tillväxtverket sammanställer varje år ekonomiska uppgifter som bland annat visar hur mycket medel som går till olika prioriterade områden och geo­gra­fis­ka områden.^[55] Tillväxtverket har också sammanställt de regionala redo­vis­ning­arna av det regionala tillväxtarbetet. I sammanställningen för 2016 skri­ver Tillväxtverket att de flesta regioner redovisar resultat, men att de gör det på olika sätt. Myndigheten skriver att redovisningen i sin helhet mer har ka­rak­tären av en exempelsamling än av resultatredovisning.^[56]

Tidigare uppföljningar av uppföljningssystemet visar att det skiljer sig myck­et i hur olika beslutsfattare arbetar med uppföljningar och utvärderingar. Upp­följningarnas utformning ser olika ut mellan länen och påverkas om projekten bedrivs inom den organisation som beviljat projektmedlen eller av externa aktörer. Uppföljningen genomförs ofta genom att läges- och slutrapporter tas fram. Ofta innefattar uppföljningen moment av dialog antingen genom fy­si­s­ka möten eller via telefon eller mejl. Det förekommer även att beslutsfattarna följer projekten genom att delta i referens- och styrgrupper. De mer om­fat­tan­de utvärderingar som genomförs sker ofta ad hoc-mässigt. Många besluts­fattare som hanterar relativt lite medel genomför inga utvärderingar alls.^[57]

Uppföljnings- och utvärderingssystemet inom folkbildningen

Folkbildningen består av verksamhet i studieförbund och folkhögskolor. Un­der 2017 fördelade Folkbildningsrådet 3,9 miljarder kronor i statsbidrag till 10 studieförbund och 154 folkhögskolor. Utöver detta fördelade SISU idrotts­utbildarna 170 miljoner kronor till folkbildningen inom idrotten. Folkbild­nings­rådet är en ideell organisation som representerar studieförbunden och folkhögskolorna. Fördelningen till studieförbunden och folkhögskolorna sker i form av olika slags bidrag som organisationsbidrag, tillgänglighetsbidrag, för­stärkningsbidrag, med mera.

Folkbildningsrådet och SISU idrottsutbildarna ska följa upp och utvärdera verk­samheten i förhållande till syftena och villkoren i förordningen. De kan åter­kräva ett utbetalat bidrag under vissa villkor. Folkbildningsrådets rikt­lin­jer anger att varje folkbildningsorganisation som tar emot statsbidrag har an­svar för att följa upp, granska och kontrollera att statsbidragsbestämmelserna följs i den egna organisationen.

Folkbildningsrådet följer upp bidragsfördelningen och bidragsvillkoren. De genomför också ett antal särskilda studier och utvärderingar per år. Dessa lig­ger till grund för rådets årliga återrapportering till regeringen. Upp­följ­ning­ar­na består i att Folkbildningsrådet varje år samlar in uppgifter om bland annat stu­die­omdömen, söktryck och ekonomi. Utvärderingarna be­rör olika teman och varierar över tid.

Det nuvarande uppföljnings- och utvärderingssystemet består även i att en till folkbildningen oberoende part ska utvärdera folkbildningen. Regeringen beslutade 2014 att Statskontoret ska genomföra sådana utvärderingar, se vidare avsnitt 4.4.2. Tidigare har utvärderingar genomförts av utredningar inom ramen för kommittéväsendet. Statskontoret lämnade en delrapport 2016 och en slutrapport 2018 med anledning av uppdraget.^[58] Statskontoret utvär­de­ring bygger på flera olika metoder. Statskontoret har bland annat analyserat stati­stik från folkbildningen och genomfört enkätundersökningar och inter­vju­er med deltagare och företrädare för folkbildningsorganisationerna.

Statskontorets utvärdering från 2018 visade även att samtliga folkhögskolor som Statskontoret hade kontakt med följer upp verksamheternas kvalitet, men att det sker på olika sätt och med olika verktyg. Studieförbunden följer upp verk­samheten med deltagarenkäter och intervjuundersökningar. Utform­ning­en av dessa varierar mellan studieförbunden. Förbunden menar att under­sök­ningarna visar att verksamheten är uppskattad. Däremot är det svårare att mäta hur väl verksamheten lever upp till statens syften och vilka effekter verk­­samheten ger på sikt, på individnivå och samhällsnivå.^[59]

Jämförelse med kultursamverkansmodellen

En mer decentraliserad uppföljning och utvärdering inom regional tillväxt och folkbildning

Det är tydligt att uppföljningssystemen för både de regionala tillväxt­åt­gär­der­na och för folkbildningen är mer decentraliserade jämfört med uppföljnings­systemet inom kultursamverkansmodellen, där Kulturrådet har föreskriftsrätt och utformat riktlinjer och handböcker för uppföljningen Vi bedömer att även den centralt styrda uppgiftsinsamlingen inom de regionala tillväxtåtgärderna och för folkbildningen är mindre omfattande. För de regionala tillväxt­åt­gär­derna ligger ansvaret för utvärderingar och uppföljningar på de regionala besluts­fattarna. Inom folkbildningen genomför Folkbildningsrådet och SISU huvuddelen av uppföljningar och utvärderingar även om oberoende aktörer som exempelvis Statskontoret givits uppdrag att utvärdera verksamheten.

Vi bedömer att uppföljningssystemet för regionala tillväxtåtgärder är mest de­cen­t­raliserat. Det kan bero på att den finansierade verksamheten består av tids­begränsade projekt som kan ha väldigt olika innehåll. Både kultur­sam­ver­kansmodellen och folkbildningen finansierar i huvudsak institutioner som har en permanent verksamhet. De regionala tillväxtprojektens olika innehåll gör det sannolikt svårt att identifiera uppgifter som kan samlas in gemensamt för hela landet. Tillväxtverket har inte heller någon föreskriftsrätt om hur upp­följ­ningen ska genomföras.

Att uppföljningssystemet är mer decentraliserat inom den regionala tillväxt­politiken avspeglar också att styrningen för det mesta är mer decentraliserad inom detta område. De regionala tillväxtmedlen lämnas i statsbudgeten direkt till de regionala beslutsfattarna, medan de i kultursamverkansmodellen går via Kulturrådet. I båda systemen tar de regionala aktörerna fram plan- eller stra­tegidokument i form av regionala utvecklingsstrategier respektive kul­tur­planer. Men utvecklingsstrategierna är till skillnad från kulturplanerna inte ett underlag eller en ”ansökan” om statliga medel.

Övergripande och visionära mål inom alla områden

Regeringens mål för den regionala tillväxtpolitiken är: Utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Statsbidraget till folkbildningen ska bidra till att bland annat stärka och utveckla demo­kra­tin, utjämna utbildningsklyftor och bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Det innebär att förutsättningarna för uppföljningar och utvärderingar i detta av­seende är relativt likartade mellan de tre områdena. Inom alla områden krävs stora insatser för att tolka och operationalisera de övergripande målen för att möjliggöra uppföljningar och utvärderingar.

Mer resurser läggs på uppföljning och utvärdering inom regional tillväxt

Vi saknar uppgifter om hur stora resurser som läggs på uppföljningen av folkbildningen, men för de regionala tillväxtåtgärderna har uppskattningar gjorts tidigare. Dessa uppskattningar visar att den regionala nivå avsatte om­kring 26 miljoner kronor eller 28 årsarbetskrafter på uppföljning och ut­vär­de­ring av regionala tillväxtåtgärder under 2015.^[60] De tjänstemän vid Till­växt­verket som vi har varit i kontakt med uppskattar att de därutöver lägger 4 till 5 årsarbetskrafter på att följa upp projektverksamheten. Sammanlagt innebär det alltså att omkring 30 miljoner kronor eller drygt 30 årsarbetskrafter an­vän­ds för denna uppföljning eller utvärdering.

Det är därför tydligt att betydligt större resurser läggs på att följa upp och ut­värdera de regionala tillväxtåtgärderna jämfört med kultursamverkans­mo­del­len. Vi bedömer att omkring 7–9 årsarbetskrafter används för uppfölj­nings­systemet inom kultursamverkansmodellen (se kapitel 2). Även om vi in­kluderar de resurser som landstingen lägger på egna uppföljningar och de resurser som Kulturanalys lägger på utvärderingar bedömer vi att det rör sig om betydligt mindre än för att följa upp och utvärdera de regionala tillväxt­åt­gärderna. Omfattningen på de statliga bidragen är ungefär lika stora inom de två systemen.

En förklaring till att mer resurser läggs på uppföljningssystemet av de regio­na­la tillväxtåtgärderna kan vara att det har påverkats av praxis för EU:s struk­tur­fonder. Strukturfonderna är ofta delfinansiär i de finansierade projekten.

Omprövningar av uppföljnings- och utvärderingssystemen inom alla områden

Alla de tre uppföljnings- och utvärderingssystemen har varit föremål för ut­red­ningar och omprövningar under senare år. Statskontoret har haft eller har upp­drag inom alla tre områden.

Önskemål om mer resultatorienterad uppföljning av regionala tillväxtåtgärder

Regeringen gav 2015 Statskontoret ett uppdrag att utreda åtgärder för att skapa ett ökat resultatfokus i uppföljningen. Regeringen ansåg att upp­följ­ning­en behövde utvecklas för att kunna användas som ett underlag för en re­sul­tat­orienterad styrning av anslaget. För att göra det bedömde regeringen att det behövdes indikatorer som i högre utsträckning fångar in i vilken ut­sträck­ning avsedda konsekvenser har realiserats. Statskontoret lämnade 2016 för­s­lag på ett nytt uppföljningssystem för de regionala tillväxtåtgärderna. För­slag­et bestod av tre delar, en uppsättning av indikatorer som bland annat om­fat­tade resultatindikatorer, en årlig kvalitativ uppföljning som ska ge­nom­fö­ras av Tillväxtverket och ett uppdrag till Tillväxtanalys att genomföra effekt­ut­värderingar av verksamheten.^[61]

Men regeringen har inte gått vidare med förslaget utan i stället uppdragit till Tillväxtverket att lämna förslag om hur ett uppföljningssystem skulle kunna utformas. Myndigheten arbetar för närvarande med uppdraget och har tagit fram en preliminär skiss. I likhet med Statskontoret föreslår Tillväxtverket att Tillväxtanalys ska få i uppdrag att genomföra mer fördjupade utvärderingar. I övrigt går förslaget inte lika långt som Statskontorets förslag. Det innehåller inte resultatindikatorer och de föreslår att Tillväxtverket endast ska syn­te­ti­sera uppföljningar och utvärderingar utifrån olika teman. Tillväxtverket be­dö­mer att projektverksamhetens aktiviteter och prestationer kan fångas upp genom uppföljning, men att det krävs utvärdering för att fånga dess effekter.^[62]

Oberoende utvärderingar av folkbildningen

Riksdagen fattade 2014 beslut om en ny modell för statlig utvärdering av folk­bildningen. I propositionen som låg till grund för beslutet föreslog rege­ring­en att Folkbildningsrådet ska få ett förtydligat uppföljningsansvar i syfte att ta fram underlag som bättre kan ligga till grund för redovisningen till riks­dagen.^[63] Uppföljningen syftar enligt regeringen till att ge underlag för riksda­gen och regeringen att bedöma effekter av sina beslut. Regeringen bedömde även att de myndigheter som utvärderar folkbildningen bör utveckla modeller som kan användas för att följa utvecklingen över tid, exempelvis genom indi­ka­torer när det är lämpligt.

I propositionen föreslog regeringen även att Statskontoret ska få i uppdrag att genomföra en första samlad utvärdering av folkbildningen. Statskontoret har också fått i uppdrag att lämna ett förslag om hur en långsiktig modell för att ut­värdera folkbildningen kan utformas. I detta ingår att redovisa indikatorer som kan användas för uppföljning av verksamheterna. Statskontoret kommer under 2018 lämna en promemoria till regeringen med anledning av detta upp­drag.

Sammanfattande iakttagelser

Sammanfattningsvis har uppföljnings- och utvärderingssystemen inom de tre områdena i denna jämförelse vissa likheter, men också stora skillnader. En lik­het är att målen för verksamheterna är relativt övergripande och därför stäl­ler stora krav på att målen tolkas och operationaliseras för att möjliggöra upp­följ­ningar och utvärderingar.

Uppföljningssystemen är i olika grad centraliserade respektive regio­na­li­se­rade eller decentraliserade. Statskontoret bedömer att kultursamverkans­mo­del­len har den mest centraliserade uppföljningen, medan systemet för regio­na­la tillväxtåtgärder är det mest decentraliserade systemet. Kultursam­ver­kans­modellen har en mer omfattande uppgiftsinsamling på nationell nivå, sär­skilt jämfört med systemet för regionala tillväxtåtgärder.

Uppföljnings- och utvärderingssystemet för de regionala tillväxtåtgärderna är mer resurskrävande än motsvarande system för kultursamverkansmodellen.

Jämförelsen visar även att det under längre tid funnits en diskussion om hur ett ändamålsenligt uppföljnings- och utvärderingssystem ska utformas. Rege­ringen har både för regionala tillväxtåtgärder och för folkbildningen initierat översyner och utvecklingsprojekt som syftat till att ge bättre information om vilka resultat och vilken måluppfyllelse verksamheterna och de statliga med­len leder till. På båda områdena finns det eller har det funnits ambitioner att ut­veckla indikatorer som kan användas för att följa upp verksamheterna.

Erfarenheterna från utvecklingen av uppföljningssystemet för de regionala till­växtåtgärderna visar att det är svårt att utforma uppföljningssystem som kan fånga upp verksamheternas effekter. Som nämndes bedömer Till­växt­verket att det krävs utvärderingar för att fånga verksamheternas effekter och att sådana inte kan fångas genom uppföljning.

Slutsatser

Detta avsnitt redovisar Statskontorets bedömningar och förslag på hur en mer ända­målsenlig och effektiv uppföljning kan uppnås. Vi har strukturerat be­döm­ningar och förslag efter de centrala aktörerna med ansvar i det nuvarande upp­följningssystemet, det vill säga Kulturrådet, landstingen och Kultur­analys. Men vi inleder med att redovisa ett antal mer övergripande bedöm­ning­ar och utgångspunkter som ligger till grund för våra förslag.

Statskontorets övergripande bedömningar och utgångspunkter

Den övergripande strukturen på uppföljnings- och utvärderingssystemet är rimlig

Statskontoret bedömer att det nuvarande uppföljnings- och utvärderings­sys­te­met på en övergripande nivå är rimligt utformat mot bakgrund av de inten­ti­oner som ligger till grund för kultursamverkansmodellen. Vi anser att det är rim­ligt att både Kulturrådet och landstingen följer upp de bidrag som de för­de­lar. Det framstår även som ändamålsenligt att den oberoende myndigheten Kultur­analys genomför analyser och utvärderingar av modellen.

Vi gör denna bedömning eftersom kultursamverkansmodellen innebär att den natio­nella, regionala och lokala nivån gemensamt ansvarar för att genomföra kultur­politiken.^[64] Modellen syftar till att öka möjligheterna till regionala varia­tioner och prioriteringar, samtidigt som statsbidraget ska bidra till att de na­tionella kulturpolitiska målen nås. Kulturutskottets utvärderingsgrupp ut­tryck­er det som att kultursamverkansmodellen innebär en ibland svår balans­gång mellan nationella och regionala intressen.^[65]

Förändringar av uppföljningssystemet kan påverka balansen mellan natio­nel­la och regionala intressen, eftersom uppföljningssystem ibland har styrande effekter. Kulturrådets uppföljningssystem har ibland kritiserats för att just ha styrande eller normerande effekter.^[66] Ofta beskrivs detta stå i motsatsställning till intentionerna om att ge ökade möjligheter till regionala variationer och prio­riteringar.

Statskontoret menar att uppföljningarnas eventuellt styrande effekt inte be­höver stå i motsats till modellen. De styrande effekterna kan i stället betraktas som ett instrument för att förverkliga kulturpolitikens nationella mål. Men det måste bedömas från fall till fall om uppföljningens styrande effekter är önsk­värda eller inte.

Vi bedömer även att en del av den kritik som riktas mot uppföljningssystemet snarare kritiserar omfattningen av statlig styrning och visar att kritikerna öns­kar en annan balans mellan nationella och regionala intressen. Ett exempel är den kritik som riktas mot att Kulturrådet följer upp verksamheter inom de sju kulturområden som anges i förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Kritikerna anser att uppföljningen motverkar genreöverskridande verksamhet. Att de statliga bidragen ska för­de­las inom de sju kulturområdena är en av de tydligaste nationella prio­ri­te­ring­arna i modellen. Det framstår därför som naturligt att Kulturrådet följer upp detta.

Samtidigt som vi anser att det inte är något principiellt problem att upp­följ­ning­en har styrande effekter kan en alltför omfattande och detaljerad nationell upp­följning motverka regionala prioriteringar och variationer på ett sådant sätt att det inte ligger i linje med intentionerna för kultursamverkansmodellen. Som vi kommer att återkomma till anser vi att den nuvarande uppföljningen kan förenklas i vissa avseenden.

Uppföljningar och utvärderingar kan utvecklas för att ge bättre underlag för omprövningar

Ett mål med kultursamverkansmodellen är att öka flexibiliteten, vilket är en följd av att det tidigare systemet ansågs konservera den befintliga strukturen. Men det har inte skett några större förändringar i hur de statliga bidragen till den regionala kulturverksamheten fördelas mellan och inom regionerna sedan kultursamverkansmodellen infördes. Modellen har enligt uppföljningarna inte heller påverkat förutsättningarna att nå nya användargrupper.^[67] Tidigare ut­värderingar bedömer att detta beror på att pengarna i modellen är bundna till etablerade verksamheter och att det är politiskt svårt att omfördela bi­dra­gen.

Statskontoret befarar att både samverkansmodellen och det nationella upp­följ­ningssystemet kommer att få problem med legitimiteten om inga större om­prövningar eller omfördelningar genomförs som kan kopplas till mo­del­len. Det kommer i så fall att vara lätt att ifrågasätta varför de statliga och re­gio­nala myndigheterna ska ägna tid och kraft åt arbetet med att utforma kul­turplaner och med uppföljning. Detta är i grunden ett problem för hela mo­­dellen, och vi bedömer att det är angeläget att utvärderings- och uppfölj­nings­systemet utformas på ett sådant sätt att det ger underlag för om­pröv­ning­ar och förbättringar.

Statskontoret konstaterar att den nuvarande uppföljningen har brister när det gäller att fungera som ett sådant underlag. Kultursamverkansutredningens ambition om att landstingen i sin redovisning till Kulturrådet skulle bedöma vilka hinder och framgångsfaktorer de kan se framöver har i liten utsträckning förverkligats. Särskilt Kulturrådets kvalitativa uppföljning präglas av att lands­tingen och kulturverksamheterna lyfter fram sin verksamhet från sin bästa sida (se även kapitel 2). Vi anser att en del av problemet ligger i de metoder Kulturrådet använder för att följa upp verksamheten.

Statskontoret bedömer även att de utvärderingar som gjorts av kultur­sam­ver­kans­modellen bara i viss utsträckning ger underlag för omprioriteringar och om­prövningar. I de rapporter som analyserat modellen i sig saknas ofta tyd­liga åtgärdsförslag riktade till regeringen eller till Kulturrådet (se även kapitel 3). Kulturanalys har dock genomfört andra undersökningar som vi bedömer skulle kunna utvecklas och ligga till grund för omprövningar. Vi återkommer till det i avsnitt 5.4.

Behov av mer analys och utvärderande metoder

Statskontoret bedömer att det krävs mer analyserande och utvärderande me­to­der för att uppföljnings- och utvärderingssystemet ska kunna ge underlag för omprövningar och förbättringar på det sätt som utvecklades ovan. Vi be­dö­mer att det inte räcker att samla in information, utan att det även krävs att infor­mationen analyseras för att uppföljningen ska kunna ligga till grund för för­slag på förändringar.

Vi anser även att uppföljnings- och utvärderingsuppdragen som landstingen och de statliga myndigheterna har i större eller mindre utsträckning kräver att effekt­bedömningar görs. Effekter är vanligtvis inte något som enkelt kan ob­ser­veras eller följas upp, eftersom det är fråga om orsakssamband (se även kapi­tel 1). Effektbedömningar kräver med andra ord mer fördjupade analyser som brukar förknippas med utvärdering.

Stats­kontoret konstaterar vidare att Kulturrådets uppdrag att redovisa hur myn­dighetens verksamhet har bidragit till att uppfylla de nationella kul­tur­po­li­tiska målen kräver mer fördjupade analyser. Vi menar att det inte är möjligt att följa upp de kulturpolitiska målen enbart genom att exempelvis samla in in­for­mation utifrån enskilda nyckeltal eller indikatorer. Det krävs oftast ana­ly­ser och bedömningar för att kunna dra slutsatser om hur verksamheten bi­dra­git till målen.

Rimliga förväntningar måste ställas på uppföljnings- och utvärderingssystemen

Erfarenheter från andra uppföljnings- och utvärderingssystem visar att det ofta är komplicerat att utforma sådana system på ett ändamålsenligt sätt, se kapi­tel 4. Det är exempelvis komplicerat att utforma indikatorsystem som gör det möjligt att på ett enkelt sätt följa utvecklingen på ett område och bedöma om de nationella målen uppnås. Vi anser därför att man måste ha rimliga för­vänt­ningar på vad ett uppföljnings- och utvärderingssystem kan åstadkomma.

Förutsättningarna att följa upp och utvärdera kultursamverkansmodellen är knap­past enklare än förutsättningarna på andra områden. Målen på kultur­om­rådet är i allmänhet övergripande och visionära till sin karaktär, vilket ofta gör det svårt att bedöma i vilken utsträckning de uppnås. Förutsättningarna att följa upp eller utvärdera de kulturpolitiska målen varierar dock. Vi be­dömer att förutsättningarna att följa upp de mål Kulturanalys benämner som del­­ak­tig­hetsmål är någorlunda goda, det vill säga frågor som har med olika grup­­pers deltagande i kulturlivet och dess geografiska spridning. Det är be­tyd­ligt svårare att följa upp och utvärdera målen om kvalitet och konstnärlig för­ny­else, se kapitel 1.

När det gäller kultursamverkansmodellen finns aspekter som är enklare att följa upp och utvärdera, bland annat hur samverkan mellan aktörer utvecklas och fungerar inom modellen. Däremot är det, som framkom i kapitel 3, metodologiskt svårt att utvärdera vilka effekter själva kultursam­ver­kans­mo­dellen har, bland annat eftersom det inte finns något att jämföra med då i stort sett alla landsting är en del av modellen.

Bedömningar och förslag som berör Kulturrådets uppföljning

Kulturrådet har ansvar för att följa upp de statliga medel som fördelas inom ramen för kultursamverkansmodellen. Statskontoret har inte sett något skäl att förändra myndighetens ansvar eller uppdrag. Statskontoret lämnar dock ett antal förslag på hur Kulturrådet kan utveckla sin uppföljning.

Uppföljningssystemet ger mycket information, men har oklar användning och syfte

Statskontoret anser att det uppföljningssystem som administreras av Kultur­rådet är ambitiöst utformat. Systemet ger mycket nationell information om den kulturverksamhet som finansieras med statliga medel. Det blir särskilt tyd­ligt när vi jämför med andra uppföljningssystem som har en mer de­cent­ra­liserad prägel, se kapitel 4.

Som beskrivits i kapitel 2 finns dock indikationer på att uppgifterna inte an­vänds i så stor utsträckning. Vi menar att det finns flera skäl till detta. Ett är att det finns kvalitetsbrister i form av bristande tillförlitlighet eller jäm­för­barhet hos en del av de uppgifter som samlas in. Det gör att det är svårt att an­vända uppgifterna för att jämföra mellan landsting eller över tid. Ett annat skäl är att särskilt den kvalitativa uppföljningen är svår att sammanställa och över­blicka. Ett tredje skäl är att uppföljningen inte har någon tydlig koppling till Kulturrådets bidragsbeslut eller till arbetet med de regionala planerna. Det innebär att det är otydligt vad uppföljningen ska användas till i arbetet med modellen i stort. I detta sammanhang bör dock nämnas att det är en vanlig er­farenhet från många områden att uppföljningar och utvärderingar inte an­vänds i så stor utsträckning.^[68]

En kritik som riktats mot Kulturrådets uppföljning är att den är administrativt betungande för landstingen och för de kulturutövare som lämnar uppgifter till landstingen. Statskontoret bedömer att kritiken i stor utsträckning beror på att kritikerna uppfattar att uppföljningens syfte är otydligt eller att de uppfattar att den har begränsad användning. Vår jämförelse av administrativa kostnader i kapitel 4 visar även att kostnaderna för uppföljningen av kultursam­ver­kans­modellen inte är anmärkningsvärt höga. Detta hindrar inte att man så långt som möjligt bör begränsa de administrativa kostnaderna. Statskontoret läm­nar nedan några förslag som kan förenkla uppföljningen och därmed minska de administrativa kostnaderna.

Kulturrådet bör förenkla den nationella uppgiftsinsamlingen och prioritera kvaliteten i uppgifterna

Statskontoret bedömer att kultursamverkansmodellen ger utrymme för en min­dre omfattande nationell uppgiftsinhämtning än vad som är fallet i dag.

Statskontoret anser att det från principiell utgångspunkt är rimligt att upp­följ­ning­en kan se annorlunda ut om bidragsmottagaren är en folkvald orga­ni­sa­tion jämfört med när det är fråga om en verksamhet som är fristående från det all­männa. En högre grad av tillit bör kunna tillämpas när det är frågan om offent­liga verksamheter som beviljas offentliga medel från andra offentliga huvudmän. Kulturrådet bör därför kunna tona ned det kontrollerande syftet i sin uppföljning.

Statskontoret menar att det uppföljningssystem Kulturrådet administrerar i alltför stor utsträckning försöker ge en heltäckande bild av den verksamhet som finansieras med statliga medel och att det sker på bekostnad av de in­sam­la­de uppgifternas tillförlitlighet och jämförbarhet. Samtidigt noterar vi att många aktörer efterfrågar mer uppgifter och bättre uppföljning. Detta är en be­svärlig balansgång, men vi anser att Kulturrådet bör förenkla uppföljningen och prioritera uppgifternas tillförlitlighet och jämförbarhet högre än vad som är fallet idag.

Ett motiv för att förenkla den nationella uppgiftsinsamlingen är att minska uppgiftslämnarbördan. Men vi vill också påpeka att även landstingen har ett ansvar att bevaka att uppgiftsbördan är rimlig för de kulturverksamheter som de begär uppgifter från.

Den nuvarande kvalitativa uppföljningen genom öppna enkätfrågor bör utvecklas eller avvecklas

Statskontoret bedömer att det finns möjligheter att förenkla den kvalitativa uppföljningen genom öppna enkätfrågor. Vi konstaterar att den har brister när det gäller uppgifternas tillförlitlighet och jämförbarhet. Vi föreslår att Kultur­rådet ser över och eventuellt avvecklar den kvalitativa uppföljning som ge­nom­förs med öppna enkätfrågor. Om Kulturrådet ändå anser att denna typ av upp­följning behövs bör myndigheten precisera eller avgränsa frågorna. Stats­kon­toret föreslår att Kulturrådet i så fall initierar ett utvecklingsarbete där myn­digheten i samråd med andra ansvariga myndigheter tar fram sådana frågor. Mot bakgrund av att många av frågorna i den nuvarande uppföljningen syftar till att belysa om verksamheten bidragit till de kulturpolitiska målen skulle Kulturrådet kunna utgå från den analys av de nationella kulturpolitiska målen som Kulturanalys har tagit fram (se kapitel 1) och utifrån dessa preci­se­ra mer avgränsade frågor. Statskontoret bedömer även att Kulturrådet inte behöver följa upp samverkan och samarbete i kultursamverkansmodellen, ef­ter­som detta mer naturligt ligger inom ramen för Kulturanalys uppdrag.

Möjligtvis kan den kvalitativa uppföljningen koncentreras till verksamhets­om­råden som i dag beskrivs i begränsad utsträckning inom ramen för den kvan­ti­tativa uppföljningen. Det gäller exempelvis arkiv och biblio­teks­verk­sam­het samt olika främjandeuppgifter.

Arbete pågår med att utveckla den kvantitativa uppföljningen

Det kan finnas möjligheter till förenklingar även inom den kvantitativa in­samlingen av data. Statskontoret har inte närmare analyserat vilka möjligheter som finns att förenkla eller förbättra bland de uppgifter som samlas in. Vi no­terar dock att det ibland finns en motsättning mellan att samla in å ena sidan rele­vanta och å andra sidan tillförlitliga och jämförbara uppgifter. Det gäller exempelvis uppgifter om andelen barn och ungdomar i besöks- och publik­siffror, se kapitel 2. Exakt hur denna avvägning ska göras är något som måste av­göras från fall till fall. Statskontoret bedömer dock, i linje med vad vi ut­tryckt tidigare, att det är angeläget att de uppgifter som samlas in är till­för­lit­liga och jämförbara över tid. Det är en förutsättning för att uppgifterna ska kunna ligga till grund för analyser.

Kulturrådet och Kulturanalys bedriver för närvarande ett utvecklingsarbete som syftar till att öka kvaliteten på uppgifterna och till att minska upp­gifts­läm­narbördan. Statskontoret vill framhålla att detta är ett viktigt utvecklings­ar­bete som behöver fortsätta.

Den nationellt baserade uppgiftsinsamlingen bör behållas

Samtidigt som vi bedömer att det finns möjligheter att förenkla uppgifts­in­sam­lingen anser vi att det ligger ett stort värde i den gemensamma nationella in­samlingen av uppgifter som utvecklats inom kultursamverkansmodellen. Insamlingen av gemensamma data ger potentiellt möjlighet till nationell kuns­kap, överblick samt möjligheter till jämförelser över tid och mellan lands­ting och verksamheter. Det finns också ett gemensamt intresse inom kul­tur­sektorn att synliggöra verksamheten utåt och visa vad de resurser som an­slås till kulturen används till (se kapitel 2). Därutöver har även regeringen och riksdagen behov av uppgifter för att kunna beskriva hur de statliga med­len används och vilka resultat de ger upphov till.

Det skulle därför vara negativt att förenkla den nationella uppföljningen ge­nom att flytta frågor från den nationella till den regionala uppföljningen. Det finns då en stor risk att uppföljningsfrågor utformas på olika sätt, vilket skulle med­föra att det blir svårare att skapa ett gemensamt kunskapsunderlag för hela landet. Erfarenheterna från det betydligt mer regionaliserade upp­följ­nings­systemet som gäller regionala tillväxtåtgärder visar att det är svårt att uti­från ett mer regionaliserat system skapa ett gemensamt kunskapsunderlag och en nationell överblick (se kapitel 4).

Vi anser även att ett mer sammanhållet uppföljningssystem kan minska de ad­mi­nistrativa kostnaderna för uppgiftslämnarna. En bidragande orsak till den så kallade uppgiftslämnarbördan är, enligt uppgift, att olika bidrags­gi­va­res uppföljning inte är samordnad och att kulturverksamheter och institutioner tvingas att besvara liknande, men inte identiska, frågor i olika upp­följ­nings­sys­tem (se kapitel 2).

Fördjupade analyser behöver utvecklas för att analysera bidragsgivningens effekter

Som vi nämnde tidigare bedömer Statskontoret att det krävs mer fördjupade analyser för att besvara hur Kulturrådets verksamhet och bidragsgivning bi­dra­git till att nå de nationella kulturpolitiska målen. I dag följer Kulturrådet i stor utsträckning upp dessa frågor genom att i enkätform fråga landstingen hur de arbetar med olika aspekter av de kulturpolitiska målen. Svaren ger en bild av den verksamhet och de aktiviteter som genomförs i regionerna. Men vi bedömer att det är svårt att utifrån svaren bedöma hur väl landstingen har lyckats och hur ambitiösa landstingen varit i sina strävanden.

Kulturrådet har tagit steg i riktning mot mer fördjupade analyser genom den sepa­rata uppgiftsinsamlingen. Att Kulturrådet genomför mer fördjupade ana­lyser kan dock innebära vissa gränsdragningsproblem mellan Kulturanalys och Kulturrådet. Vi återkommer till detta i avsnitt 5.5.

De fördjupade analyserna kan exempelvis organiseras genom att Kulturrådet årligen väljer olika teman i samråd med andra statliga myndigheter, Rege­rings­kansliet och i dialog med landstingen. Rent praktiskt kan det handla om att myndigheten analyserar dokument eller statistik eller genomför intervjuer eller enkätundersökningar.

Kulturrådet bör tydliggöra uppföljningens koppling till bidragsgivningen

Många av de vi har intervjuat inom landstingen är osäkra på om redovis­ning­en till Kulturrådet påverkar myndighetens bidragsgivning.

Frågan om uppföljningen bör ligga till grund för bidragsgivningen eller inte är komplicerad. Om uppföljningen ligger till grund för bidragsgivningen får den å ena sidan en tydlig funktion och kommer antagligen att uppfattas som viktig och meningsfull. Om det finns ett enkelt samband mellan uppfölj­ning­en och bidragsgivningen riskerar, å andra sidan, trovärdigheten i de uppgifter som lämnas försämras, eftersom det skapar ekonomiska incitament att svara på ett visst sätt. Det leder troligen till att uppföljningen som ett kunskaps­un­der­lag försämras.

Statskontoret bedömer att det inte är realistiskt att uppföljningen på något enkelt sätt kan ligga till grund för bidragsfördelningen. Vi menar att det i så fall krävs att Kulturrådet följer upp och kontrollerar de enskilda planerna. Det för­utsätter i sin tur att planerna är betydligt mer precist formulerade än vad som är fallet i dag.

Vi bedömer att det skulle gynna uppföljningens trovärdighet och kvalitet om Kulturrådet tydligt uttryckte att uppföljningen inte på något enkelt eller direkt sätt påverkar bidragsfördelningen. Kulturrådet skulle då i stället betona att upp­följningen snarare syftar till att skapa ett nationellt kunskapsunderlag för vidare analyser.

Bedömningar och förslag som berör landstingens uppföljningar och utvärderingar

Landstingen ska enligt förordningen (2010:2012) om fördelningen av vissa stats­bidrag till regional kulturverksamhet redovisa hur de statliga medlen an­vänts och vilka effekter som uppnåtts till Kulturrådet. Utöver detta genomför landstingen egna uppföljningar och utvärderingar av sin verksamhet.

Landstingen bör följa upp de regionala planerna

Många av de vi har intervjuat uppfattar att Kulturrådet i stället för att ge­nom­föra sin nuvarande uppgiftsinsamling borde följa upp om landstingen ge­nom­för sina kulturplaner. Ett argument är att uppföljningen då bättre skulle kunna be­akta de regionala prioriteringar som görs. Statskontoret delar uppfattningen att det är angeläget att följa upp planerna, men vi bedömer att det inte är lämp­ligt att Kulturrådet eller någon annan statlig myndighet ska följa upp dessa. En sådan förändring skulle innebära att en statlig myndighet granskade inte bara statligt finansierad verksamhet, utan även regionalt och lokalt finan­si­e­rad verksamhet. För att undvika det skulle landstingen behöva dela upp pla­ner­na efter hur verksamheterna är finansierade. Vi bedömer också att de flesta regio­nala planer i dag är formulerade på ett sätt som gör dem svåra att följa upp för en statlig myndighet. En statlig uppföljning av planerna skulle kräva en betydligt tydligare nationell styrning av hur de ska utformas. Vi bedömer att detta inte ligger i linje med syftet att decentralisera beslutsfattandet som del­vis ligger till grund för kultursamverkansmodellen.

Vi noterar att Västra Götalandsregionen och Region Skåne gör verk­sam­hets­ge­nomgångar av sina planer och bedömer om verksamheterna bedrivs i linje med planerna. Statskontoret rekommenderar att alla landsting genomför den­na form av uppföljningar. En sådan form av uppföljning skulle underlättas om kulturplanerna är mer konkret formulerade och mindre vaga än vad som är fallet i flera landsting idag.

En möjlighet är att staten ställer krav på att landstingen ska följa upp sina kul­turplaner. Ett sådant krav kräver dock lagreglering, eftersom det skulle in­ne­­bära en inskränkning i det kommunala självstyret.

Landstingen bör redovisa resultat, men inte nödvändigtvis effekter till Kulturrådet

I sin redovisning till Kulturrådet redovisar landstingen främst olika aktiviteter och prestationer, se kapitel 2. Även om det förekommer att landstingen redo­visar effekter exempelvis genom att bedöma hur verksamheten bidragit till att nå regionala eller nationella kulturpolitiska mål kan vi inte se att dessa grun­das i någon närmare analys eller kartläggning. Men flera landsting uttrycker ambitioner att bedöma effekterna av sin egen verksamhet.

Statskontoret bedömer att orsaken till att landstingen inte i större utsträckning redovisar sådana effekter är att det ofta krävs omfattande analyser för att göra så­dana bedömningar. Vi anser att det inte är realistiskt att de till in­vå­nar­an­ta­let mindre landstingen ska kunna lämna en sådan redovisning till Kulturrådet. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att ta bort kravet på att landstingen ska redovisa vilka effekter de statliga medlen har haft och ersätter det med att landstingen ska redovisa vilka resultat som uppnåtts. Resultat är ett bredare begrepp som kan avse såväl effekter som prestationer.^[69]

Bedömningar och förslag som berör Kulturanalys utvärderingar eller verksamhet

Kulturanalys bör utvärdera kultursamverkansmodellen vid särskilda tillfällen – inte löpande

Kulturanalys ska enligt sin instruktion löpande utvärdera kultursam­verkans­modellen. Statskontoret bedömer dock att det inte är rimligt att göra löpande ut­värderingar av kultursamverkansmodellen om man med det avser i det när­maste kontinuerligt pågående sådana. Det skulle innebära att stora delar av Kulturanalys resurser måste tas i anspråk för uppgiften. Erfarenheterna visar även att det är svårt att uttala sig om kultursamverkansmodellens effekter. Statskontoret konstaterar därför att det krävs betydande insatser för att ut­vär­dera modellen. Det framstår inte heller som meningsfullt att genomföra ut­vär­deringar av modellen med täta mellanrum, eftersom fördelningen av medel varit tämligen stabil över tid.

Statskontoret föreslår därför att mer omfattande utvärderingar av kultur­sam­ver­kansmodellen istället genomförs vid vissa tillfällen. Vi föreslår att nu­va­ran­de uppdrag att utvärdera modellen tas bort i instruktionen och att rege­ring­en vid särskilda tillfällen eller med jämna mellanrum, exempelvis vart fjärde eller femte år uppdrar åt Kulturanalys att genomföra fördjupade analyser av kultursamverkansmodellen. Uppdragen kan lämnas i myndighetens reg­le­rings­brev eller i särskild ordning. Regeringen skulle med ett sådant för­faring­sätt kunna ange särskilda aspekter som den anser behöver belysas genom en ut­värdering.

Kulturanalys har under de senaste åren utvärderat specifika verksamheter eller uppdrag och i samband med detta bedömt i vilken utsträckning kultur­sam­­verkansmodellen har påverkat dessa. Statskontoret anser att denna typ av analyser inte fordrar att Kulturanalys har ett särskilt uppdrag att utvärdera kul­tursamverkansmodellen. Analyserna kan inrymmas inom Kulturanalys nuvarande instruktionsenliga uppdrag att ”bedöma effekterna av den statliga verk­samhetsstyrningen och bidragsordningarna inom kulturpolitiken”.^[70] I detta anser vi även att det kan ingå att analysera hur kultursam­ver­kans­mo­del­len tillämpas, bland annat hur olika aktörer samverkar, samråder och samar­be­tar inom kultursamverkansmodellen.

Kulturanalys bör ta fram underlag för omprövning av kultursamverkansmodellen

Som vi beskrivit tidigare bedömer Statskontoret att det är en svaghet i nu­va­ran­de uppföljnings- och utvärderingssystem att det inte ger tillräckligt under­lag för omprövningar. Vi noterar dock att Kulturanalys genomför under­sök­ning­ar och analyser som borde kunna utgöra underlag för omprövningar av mo­dellen eller av bidragsfördelningen inom den. Ett exempel är de under­sök­ning­ar myndigheten genomfört av kulturvanor i den svenska befolkningen. Undersökningarna görs bland annat för att belysa läget i relation till de kultur­po­litiska målen.^[71] Statskontoret bedömer att denna typ av undersökningar skulle kunna analyseras utifrån ett regionalt perspektiv och ligga till grund för om­prövningar både på nationell och regional nivå.

Kulturanalys har enligt sin instruktion i uppgift att bistå regeringen med un­derlag och rekommendationer som kan ligga till grund för utveckling och om­prövning av politiken. Kulturanalys skulle dock även kunna bistå landstingen, Kulturrådet och andra statliga myndigheter med denna typ av underlag.

Statskontoret anser att regeringen bör överväga att ge Kulturanalys ett vidare upp­drag att lämna underlag som kan användas för omprövningar av kul­tur­sam­verkansmodellen och bidragsfördelningen inom modellen.

Statskontoret föreslår ingen förändring av ansvaret för Kulturdatabasen

Kulturanalys har nyligen övertagit ansvaret för Kulturdatabasen från Region Skåne. Ur en principiell synvinkel kan man argumentera för att Kulturrådet borde ansvara för att administrera databasen, eftersom det är de som har det hu­vudsakliga ansvaret för att besluta om de uppgifter som samlas in med hjälp av den. Det kan uppstå problem med att en annan myndighet har ansvaret för data­basen om myndigheterna skulle bli oeniga om vilka uppgifter som ska sam­las in. Men det finns även fördelar med den valda lösningen genom att Kulturanalys kan samordna insamlingen med annan uppgiftsinsamling inom ramen för sitt statistikansvar. Vi vill i sammanhanget även framföra att alla som vi har intervjuat, både på regional och nationell nivå, stödjer att Kultur­analys har tagit över ansvaret för databasen. Statskontoret anser därför inte att det finns tillräckliga skäl att föreslå en förändring av ansvaret för Kultur­data­basen.

Gränsdragningen mellan Kulturrådets och Kulturanalys ansvar

Statskontoret föreslår att de utvärderande inslagen i systemet ökar, bland annat genom de fördjupade analyserna av Kulturrådets bidragsgivning. Frå­gan uppkommer då om ansvaret för analyserna ska ligga på någon enskild myn­dighet eller om det bör vara ett delat ansvar mellan Kulturrådet och Kultur­analys.

Myndigheterna har en arbetsdelning där Kulturrådet står för uppföljningen, men inte genomför mer fördjupade analyser. Men denna arbetsdelning har luck­rats upp något. Det följer delvis av att Kulturanalys har tagit över Kultur­data­basen, som kan betraktas som en del av uppföljningen. Det följer också av att den separata uppgiftsinsamlingen kan räknas som mer fördjupade ana­lyser. Men detta verkar inte ha inneburit några problem och samarbets­kli­ma­tet mellan myndigheterna beskrivs på båda sidor som gott.

Ett delat ansvar för mer analyserande och utvärderande uppgifter innebär en risk för att myndigheternas arbete överlappar på ett ineffektivt sätt. I den för­valt­ningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delak­tig­het och tillväxt angav regeringen att ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig, att myndigheter som regel inte bör ha överlappande uppgifter och att rollkonflikter inom en enskild myndighet bör undvikas. Regeringen bedömde också att andra myndigheter än de be­rör­da ska genomföra de fördjupade analyser av en verksamhets effekter och ef­fek­tivitet som krävs inför beslut om dessa myndigheter.^[72]

Men det finns skäl för att även Kulturrådet ska genomföra mer fördjupade ana­lyser. Som vi beskrivit tidigare bedömer vi att myndighetens uppgift att be­skriva hur verksamheten har bidragit till de kulturpolitiska målen kräver mer omfattande analyser än de nuvarande. Vilka metoder myndigheterna väl­jer att använda för att utföra sina uppgifter måste de avgöra utifrån upp­gif­ternas karaktär. Det finns inte heller någon entydig gräns mellan uppföljning och utvärdering (se kapitel 1).

En invändning mot att Kulturrådet genomför fördjupade analyser är att myn­dig­heten då kan komma att utvärdera sin egen bidragsgivning. Mot bakgrund av att Kulturrådet inte bestämmer över hur landstingen närmare fördelar bi­dra­get bedömer Statskontoret att Kulturrådet ändå inte skulle komma att ut­vär­dera sina egna beslut och insatser i någon större utsträckning.

Statskontoret bedömer därför sammantaget att båda myndigheterna bör kunna ge­nomföra fördjupade analyser. Det innebär att gränsen mellan myn­dig­he­ter­nas uppgifter inte alltid är tydlig. Men vi vill framhålla att det kan vara svårt att dra gränsen mellan dem, främst när det gäller frågan om hur bi­drags­giv­ning­en har påverkat de kulturpolitiska målen. När det gäller andra aspekter på kultursamverkansmodellen är ansvarsfördelningen ofta tydligare.

Kulturrådet bör, så långt det är möjligt, inte genomföra analyser som i prak­ti­ken innebär att de utvärderar sin egen verksamhet eller verksamheter som de själva starkt påverkat utformningen av. I sådana frågor är det en klar fördel att Kulturanalys har en oberoende ställning. Vi menar inte heller att det är ända­målsenligt att Kulturrådet bygger upp en stor analyskapacitet. Det är i så fall bättre att samla dessa resurser hos Kulturanalys.

Svårigheterna att dra gränser mellan Kulturrådets och Kulturanalys verksam­heter gör det viktigt att ha en väl utvecklad dialog mellan myndigheterna för att undvika överlappningar eller frågor som ingen tar ansvar för. Vissa studier kan även ske i samarbete mellan myndigheterna om myndigheterna bedömer att det är lämpligt.

Kulturanalys tar fram strategier för sina utvärderingar. Vi föreslår att även Kulturrådet bör ta fram liknande planer för sina analyser och utvärderingar. Myndigheterna bör samråda med varandra kring dessa strategier.

Samverkan, samråd och samarbete inom kultursamverkansmodellen bör analyseras av Kulturanalys

I dag följer Kulturrådet upp hur landsting samverkar, samråder och sam­ar­be­tar med bland annat kommuner, professionella kulturutövare och det civila sam­hället. Vi bedömer att detta mer naturligt faller under Kulturanalys upp­drag. Genom Kulturanalys oberoende ställning kan även den samverkan och dia­log som Kulturrådet är delaktig i bättre beaktas i analyserna.

Referenser

Litteratur

Vedung (2009), Utvärdering i politik och förvaltning (tredje upplagan)

Offentligt tryck

Kommittédirektiv 2017:79. Utredning om regeringens analys- och utvär­de­rings­resurser

Proposition 2009/10:3. Tid för kultur, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145

Proposition 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt

Proposition 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning

Proposition 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2015. Utgiftsområde 17

Regleringsbreven till Statens Kulturråd avseende 2016, 2017 respektive 2018

Riksdagens kulturutskott 2015/16:RFR4. Är samverkan modellen? En upp­följ­ning och utvärdering av kultursamverkansmodellen

Riksdagsförvaltningen 2017/18:URF2. Översyn av Riksrevisionen – slut­be­tän­kande, bilaga 3 av Jan-Eric Furubo

SOU 2010:11. Spela samman - En ny modell för statens stöd till regional kul­­turverksamhet

Rapporter och dokument från myndigheter/organisationer

Ekonomistyrningsverket

Att beställa utvärderingar (ESV 2005:26)

Effektutvärdering Att välja upplägg (2006)

• Handledning resultatredovisning (2012)

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering

• Att följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiska program (IFAU 2002:1)

Kulturrådet

• Riktlinjer för arbete med regionala kulturplaner. Dnr KUR 2016/4528
• Kulturrådets riktlinjer för uppföljning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet, Dnr KUR 2016/6676
• Årsredovisning 2017
• Kultursamverkansmodellen – uppföljning 2014 (2015)
• Kultursamverkansmodellen – ekonomi och personal till och med 2015 (2016)

Landstinget Sörmland

• Kulturplan Sörmland 2015–2017

Myndigheten för kulturanalys

• Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik, (2012:2)
• Kulturanalys 2012
• Kultursamverkansmodellen – en första utvärdering (2012:1)
• Att utveckla indikatorer för utvärdering av kulturpolitik, (2012:2)
• Kulturanalys 2013
• Styrning och bidragsfördelning (2013:2)
• Utveckling av resultatindikatorer för kulturpolitik (2016)
• Samverkan ligger i tiden
• Att styra genom samverkan: Genomförandet av kultursam­verkans­mo­del­len i Jämtlands och Kronobergs län
• En regional resurs på konstnärlig grund – länsteatrarna och kultursam­ver­kansmodellen (2014:3)
• Dramatiska villkor – Länsteatrarnas ekonomiska handlingsutrymme 1980–2015 (2017:1).
• Vilken mångfald – Kulturinstitutionernas tolkningar av mång­falds­upp­dra­get (2017:3)
• Strategi för Kulturanalys utvärdering av Kultursamverkansmodellen (dnr MYKA 2012/148)
• Strategi för Kulturanalys utvärdering av Kultursamverkansmodellen 2014–2016 (dnr MYKA 2013/129)
• För bättre kunskap om kulturlivet och politikens effekter – Analysplan (2015)
• Strategi för Kulturanalys utvärdering av Kultursamverkansmodellen 2017–2019 (dnr 2013/129)
• Projektplan KDB 3.0 – Samverkan av datahantering för bidrags- och sta­ti­stikuppgifter mellan Kulturrådet, Kulturanalys och Regionerna för kul­tur­samverkansmodellen

Region Jämtland Härjedalen

• Kulturplan för Region Jämtland Härjedalen 2015–2018

Region Skåne

• Regional kulturplan för Skåne 2016–2019
• Kulturnämnden, Avstämning av Regional kulturplan för Skåne 2016–2019 och redovisning av verksamhetsbidrag för 2016.

Region Västmanland

• Regional Kulturplan 2015–2018

SKL

• Sammanställning: Tidsåtgång för rapportering gällande kultursamver­kans­modellen till Statens kulturråd (2018)

Statskontoret

• Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder – Med fokus på resultaten (2016:28)
• En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget (2018:10)

Sweco Strategy

• Kartläggning av uppföljning och utvärdering av den regionala projekt­verk­samheten. Bilaga 3 till Statskontorets rapport Uppföljning av regio­na­­la tillväxtåtgärder - Med fokus på resultaten (2016:28). Bilagan kan lad­­das ner från Statskontorets hemsida.

Tillväxtverket

• Nytt nationellt uppföljningssystem för projektverksamheten finansierad av anslag 1:1 – preliminär skiss (2017)
• Finansiering för regional tillväxt 2016 (rapport 0224)
• De små stegens förändring – sammanställning av regionala redo­vis­ningar

Västra Götalandsregionen

• Uppföljning och utvärdering i Västra Götalandsregionen (dnr KUN 2018-00086)
• Utvärdering av Västra Götalands regionala kulturplan 2013–2015
• Västra Götalands regionala kulturplan 2016–2019

Regeringsuppdraget

Fotnoter

1. Proposition 2009/10:3. Tid för kultur, s. 35. ↑

2. Flera landsting benämner sig själva som regioner. I vissa län har landstingen och kom­mu­nerna bildat regionförbund (kommunalförbund) som tar hand om bland annat kulturfrågor. ↑

3. Kulturrådet, Riktlinjer för arbete med regionala kulturplaner (dnr KUR 2016/4528), Kul­tur­­­rådet, Kulturrådets riktlinjer för uppföljning av vissa statsbidrag till regional kultur­verk­samhet (dnr KUR 2016/6676). ↑

4. De statliga myndigheter som ingår i Samverkansrådet är Konstnärsnämnden, Kungliga bib­lio­teket, länsstyrelserna (genom Länsstyrelsen i Hallands län), Nämnden för hemslöjds­frågor, Riksantikvarieämbetet och Riksarkivet. Dessutom ingår Svenska filminstitutet och Riks­teatern i rådet. ↑

5. SOU 2010:11. Spela samman – En ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet, s. 66. ↑

6. Kulturrådet, Powerpointpresentation 2018. ↑

7. Västra Götalandsregionen, Västra Götalands regionala kulturplan 2016–2019, Region Skåne, Regional kulturplan för Skåne 2016–2019, Region Jämtland Härjedalen, Kulturplan för Region Jämtland Härjedalen 2015–2018, Landstinget Sörmland Kulturplan Sörmland 2015–2017, Landstinget i Västmanland, Regional Kulturplan 2015–2018. ↑

8. Se exempelvis Region Jämtland Härjedalen, Kulturplan för Region Jämtland Härjedalen 2015–2018 och Landstinget i Västmanland, Regional kulturplan 2015–2018. ↑

9. Riksdagens kulturutskott 2015/16:RFR4. Är samverkan modellen? En uppföljning och ut­vär­dering av kultursamverkansmodellen, s. 155. Myndigheten för kulturanalys, Styrning och bidragsfördelning (2013:2), s. 5 och 81ff. Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2016, 32 f. ↑

10. Riksdagens kulturutskott 2015/16:RFR4. Är samverkan modellen? En uppföljning och ut­värdering av kultursamverkansmodellen, s. 156. ↑

11. Kulturrådet. Årsredovisning 2017, s. 20–23. ↑

12. Kulturrådet. Kultursamverkansmodellen – Ekonomi och personal fram till och med 2015, s. 18. ↑

13. Ibid, s. 12. ↑

14. Förordning (2012:15) med instruktion för Statens kulturråd. ↑

15. Enligt regleringsbreven till Statens Kulturråd avseende 2016, 2017 respektive 2018. ↑

16. Förordning (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys. ↑

17. ­Förordning (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet ↑

18. SOU 2010:11. Spela samman – En ny modell för statens stöd till regional kultur­verk­sam­het, s. 126. ↑

19. Ibid, s. 125–129. ↑

20. Proposition 2009/10:3. Tid för kultur, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145. ↑

21. Myndigheten för kulturanalys (2016), Utveckling av resultatindikatorer för kulturpolitik, s. 5. Se även Myndigheten för kulturanalys, Kulturanalys 2017, s. 17–22. Myndigheten har tidi­gare presenterar indikatorer som skulle kunna användas för att utvärdera kulturpolitik, se Myn­digheten för kulturanalys (2012) Att utveckla indikatorer för utvärdering av kultur­po­li­tik, rapport 2012:2. ↑

22. Proposition 2009/10:3. Tid för kultur, s. 29. ↑

23. Se exempelvis Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering. Att följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiska program (2002:1) och Ekonomistyrningsverket. Att beställa utvärderingar (2005:26). ↑

24. Ekonomistyrningsverket (2006), Effektutvärdering Att välja upplägg.

    s. 9 och Ekonomistyrningsverket (2012), Handledning resultatredovisning, s. 11. ↑

25. Vedung (2009), Utvärdering i politik och förvaltning (tredje upplagan), s. 35. ↑

26. Det kan även finnas strategiska syften bakom att uppföljningar och utvärderingar genom­förs. Statsvetaren Evert Vedung talar om att utvärderingar kan ha karaktär av potemkinkuliss där makthavare beställer utvärderingar för att vinna tid i tron att besvärliga opinioner då hin­ner lägga sig. Se Vedung (2009), Utvärdering i politik och förvaltning (tredje upplagan), s. 175–176. ↑

27. För en beskrivning av olika syften se exempelvis Riksdagsförvaltningen 2017/18:URF2. Översyn av Riksrevisionen – slutbetänkande, bilaga 3 av Jan-Eric Furubo, s. 82-84. ↑

28. Av de myndigheter som ingår i gruppen deltog representanter för Riksantikvarieämbetet, Kungliga biblioteket, Riksarkivet och Svensk Filmindustri i ett gemensamt möte. Nämnden för Hemslöjdsfrågor har inkommit med synpunkter i särskild ordning. ↑

29. Region Jämtland Härjedalen, Region Skåne, Landstinget Sörmland, Region Västmanland och Västra Götalandsregionen. ↑

30. Kommittédirektiv 2017:79. Utredning om regeringens analys- och utvärderingsresurser. ↑

31. Kulturanalys, Projektplan KDB 3.0 – Samverkan av datahantering för bidrags- och stati­stik­uppgifter mellan Kulturrådet, Kulturanalys och regionerna för kultur­samverkans­mo­del­len. ↑

32. Kulturrådet har aviserat att de ska lämna en ny rapport under 2018. ↑

33. Kulturrådet. (2015), Kultursamverkansmodellen – uppföljning 2014. ↑

34. Kulturrådet. (2016), Kultursamverkansmodellen – ekonomi och personal till och med 2015. ↑

35. Prop. 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 17 Kultur, medier, tros­sam­fund och fritid, s. 59. ↑

36. Västra Götalandsregionen, Uppföljning och utvärdering i Västra Götalandsregionen (dnr KUN 2018-00086). ↑

37. Västra Götalandsregionen, Utvärdering av Västra Götalands regionala kulturplan 2013–2015. ↑

38. Region Skåne, Kulturnämnden, Avstämning av Regional kulturplan för Skåne 2016–2019 och redovisning av verksamhetsbidrag för 2016. ↑

39. Göteborgsoperan ska exempelvis redovisa insatser för att attrahera ny publik, redovisa an­ta­let externt engagerade dirigenter, regissörer och koreografer. Se Västra Götalandsregionen, Uppdragsbaserat verksamhetsstöd till GöteborgsOperan AB 2018–2020. ↑

40. Personal vid Kulturanalys och Svensk scenkonst bedömer att den genomsnittliga tiden som verk­samhetsutövarna lägger på redovisningen ligger runt 3–4 dagar. Region Västerbotten an­ger att verksamheterna i länet lägger i genomsnitt 5 dagar på redovisningen till Kultur­data­basen. Se SKL (2018). Sammanställning: Tidsåtgång för rapportering gällande kultursam­verkans­modellen till Statens kulturråd. ↑

41. En årsarbetskraft är beräknad till 226 arbetsdagar. ↑

42. Frågan som landstingen besvarade var: ”Hur mycket resurser i form av tid (beräknat till hel­­tidstjänst i antal dagar, veckor eller månader per år) som används för rapportering till Kul­tur­rådet av regionen/landstinget centralt”. 18 landsting svarade på enkäten. För att be­räk­na hur mycket resurser landstingen lägger på rapporteringen har vi dock inte tagit med svaren från de 4 landsting som angett att de inkluderat institutionernas arbete i bedömningen av re­sursåtgång i frågan ovan. Detta eftersom det skulle leda till att institutionernas arbete räk­nades dubbelt i sammanställningen i tabell 2.1. SKL (2018). Sammanställning: Tidsåtgång för rapportering gällande kultursamverkansmodellen till Statens kulturråd. ↑

43. Riksdagens kulturutskott 2015/16:RFR4. Är samverkan modellen? En uppföljning och ut­värdering av kultursamverkansmodellen. ↑

44. Exempel på sådana rapporter är Kulturanalys 2012, Kultursamverkansmodellen – en första ut­värdering (2012:1), Kulturanalys 2013, Styrning och bidragsfördelning (2013:2), Sam­ver­kan ligger i tiden samt Att styra genom samverkan: Genomförandet av kultursam­ver­kans­mo­dellen i Jämtlands och Kronobergs län. ↑

45. Kulturanalys. Styrning och bidragsfördelning (2013:2). ↑

46. Kulturanalys. En regional resurs på konstnärlig grund – länsteatrarna och kultur­sam­ver­kans­modellen (2014:3) och Dramatiska villkor – Länsteatrarnas ekonomiska hand­lings­ut­rymme 1980–2015 (2017:1). ↑

47. Kulturanalys. Vilken mångfald – Kulturinstitutionernas tolkningar av mångfaldsuppdraget (2017:3), s. 69. ↑

48. Kulturanalys Norden, 2018, Kulturpolitisk styrning – Nordisk kulturfakta Ansvarsför­del­ning och reformer inom de nordiska ländernas kulturpolitik under 2000-talet. Kulturanalys Norden finansieras av Nordiska ministerrådet, värdorganisation är Myndigheten för kultur­analys. ↑

49. Myndigheten för kulturanalys, Strategi för Kulturanalys utvärdering av Kultursamver­kans­modellen (dnr MYKA 2012/148).

    Myndigheten för Kulturanalys, Strategi för Kulturanalys utvärdering av Kultursamver­kans­modellen 2014–2016 (dnr MYKA 2013/129).

    Myndigheten för Kulturanalys (2015), För bättre kunskap om kulturlivet och politikens effek­ter – Analysplan.

    Myndigheten för Kulturanalys, Strategi för Kulturanalys utvärdering av Kultursamver­kans­modellen 2017–2019 (dnr 2013/129). ↑

50. Det handlar om landsting, kommunala samverkansorgan och länsstyrelser. Enligt uppgift från Tillväxtverket är de på väg att bli 43 (uppgift från mars 2018). ↑

51. Tillväxtverket. Finansiering av regional tillväxt 2016 (rapport 0224), s. 14. ↑

52. Förordningen (2003:596) om bidrag till projektverksamhet inom den regionala tillväxt­po­li­tiken och förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. ↑

53. För landsting och kommunala samverkansorgan sker detta i särskilda villkorsbeslut. För läns­styrelserna regleras motsvarande i regleringsbrev. ↑

54. Statskontoret, Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder – Med fokus på resultaten, rapport 2016:28. ↑

55. Tillväxtverket, Finansiering för regional tillväxt 2016 (rapport 0224). ↑

56. Tillväxtverket, De små stegens förändring – sammanställning av regionala redovisningar. ↑

57. Sweco Strategy, Kartläggning av uppföljning och utvärdering av den regionala projekt­verk­samheten, s. 39–48. ↑

58. Statskontoret, Folkbildning – En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget, (2016:10) Statskontoret, En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget (2018:10). ↑

59. Statskontoret, En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget (2018:10), s. 48 och 83–85. ↑

60. Sweco Strategy, Kartläggning av uppföljning och utvärdering av den regionala projekt­verksamheten, s. 28–32. ↑

61. Statskontoret, Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder – Med fokus på resultaten (2016:28). ↑

62. Tillväxtverket (2017). Nytt nationellt uppföljningssystem för projektverksamheten finan­si­e­r­ad av anslag 1:1 – preliminär skiss. Samtal med tjänstemän vid Tillväxtverket. ↑

63. Proposition 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning, s. 34–44. ↑

64. Proposition 2009/10:3. Tid för kultur, s. 35. ↑

65. Riksdagens kulturutskott 2015/16: RFR4. Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen, s. 7. ↑

66. Se Riksdagens kulturutskott 2015/16: RFR4. Är samverkan modellen? En uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen, s. 179. ↑

67. Ibid, s. 190. ↑

68. Vedung (2009). Utvärdering i politik och förvaltning, s. 255. ↑

69. Ekonomistyrningsverket (2012) Handledning resultatredovisning, s. 10. ↑

70. Förordning (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys. ↑

71. Myndigheten för Kulturanalys, Kulturvanor (2017:2). ↑

72. Proposition 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 72 och 112. ↑