Utvärdering av Delegationen för unga och nyanlända till arbete

Sammanfattning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua).

Dua har i uppdrag att främja lokal samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen för att minska arbetslösheten bland unga och ny­an­lända. Dua inledde sitt arbete i december 2014 och ska slutredovisa sitt uppdrag i februari 2021.

Statskontorets huvudsakliga slutsats är att Dua hittills har genomfört sitt upp­drag på ett ändamålsenligt sätt och bidragit till att utveckla pro­cesserna för samverkan i enlighet med målen för verksamheten. Duas kon­struktion som fristående kommitté har fungerat bra för att initiera och driva på sam­verkan. Men i det mer långsiktiga arbetet behöver både regeringen och de samverkade parterna utveckla formerna för styr­ning av samverkan.

Dua är en operativ kommitté med tydlig inriktning

Dua är en operativ kommitté som fokuserar på att stödja lokal sam­ver­kan. Kommittén består av en delegation med elva ledamöter och ett kans­li med ett tiotal personer. Duas huvudsakliga verktyg har hittills varit frivilliga lokala överenskommelser mellan kommunen och Arbets­­förmedlingen. Duas arbete har fått legitimitet genom ett om­fattande kommu­nikations­arbete, närvaro ute i landet och tillgänglighet för råd och stöd. Arbetet har också fått ökad tyngd genom att Dua kan fördela statsbidrag.

Duas arbete har främjat lokal samverkan

Nästan alla Sveriges kommuner har tecknat en lokal överenskommelse med Arbetsförmedlingen enligt Duas modell. Statskontorets utredning visar att Duas arbete har påverkat samverkan på följande sätt:

• Arbetet med överenskommelserna har bidragit till ökad samsyn och förståelse mellan parterna.
• Överenskommelserna har fungerat som ett stöd för parterna att ut­veck­la sina strukturer och rutiner för samverkan.
• Överenskommelserna har också fungerat som ett styrdokument och som ett åtagande om gemensam prioritering av samverkan.

Inga mätbara effekter på arbetslösheten

Det är inte möjligt att mäta effekterna av Duas arbete på arbetslös­he­ten. Det finns en tilltro på lokal nivå till att samverkan om planering och insatser har bidragit till att minska ungdomsarbetslösheten, men det är inget som går att belägga.

Bland nyanlända är arbetslösheten fortsatt hög under den första tiden i Sverige. Kommunerna och Arbetsförmedlingen ser positivt på det ar­be­te med lokala jobbspår som Dua har lanserat, men det handlar fort­farande om en verksamhet som kommunerna och den lokala arbets­för­medlingen håller på att bygga upp. Det innebär att arbetet ännu inte av­speglas i statistiken.

Långsiktig samverkan kräver långsiktig styrning

Statskontoret bedömer att Duas konstruktion som fristående kommitté har fungerat bra för att initiera och driva på samverkan. Det finns flera fak­to­rer som har påverkat genomslaget. Dua har uppfattats som en ak­tör som är fristående från Arbetsförmedlingen och kommunerna. Dua har också haft ett tydligt politiskt mandat. Båda dessa aspekter har gett Dua en legitimitet som har ökat deras genomslag. Både kommunerna och Arbetsförmed­ling­en upplever också att Duas arbete har svarat mot deras behov.

Men det är ändå kommunerna och Arbetsförmedlingen som ansvarar för samverkan. Statskontoret bedömer att både regeringen och parterna kan behöva vidta åtgärder om regeringen vill bibehålla eller stärka re­sul­taten av Duas arbete.

Regeringen behöver efterfråga samverkan

Om regeringen vill att lokal samverkan även i fortsättningen ska vara ett prioriterat område, behöver regeringen tydliggöra detta i sin regul­jära styr­ning av Arbetsförmedlingen.

Ett sätt är att tydliggöra Arbetsförmedlingens ansvar för att fortsätta ut­veck­la den lokala samverkan i enlighet med Duas modell genom att frå­ga efter samverkan i de löpande kontakterna med myndigheten. Mot­svarande gäller för regeringens kontakter med företrädare för kom­munerna. Om regeringen ytterligare vill markera att samverkan är ett prio­riterat område kan regeringen peka ut detta ansvar i Arbets­för­med­lingens instruktion.

Arbetsförmedlingen och kommunerna behöver organisera samverkan

Statskontoret bedömer att parterna behöver styra och organisera sitt arbete så att det stöder samverkan för att samverkan ska bli en fullt ut integrerad del i Arbetsförmedlingens och kommunernas verksamhet. Det handlar om att tydliggöra ansvaret för samverkan och följa upp aktörernas arbete med samverkan. Men det handlar också om att ut­veckla sätt att mäta resultaten av samverkan.

En särskild fråga är hur kommunerna och Arbetsförmedlingen ska kun­na upprätthålla den känsla av att vara jämbördiga parter som Dua har bidragit till. Statskontoret menar att det är rimligt att den nationella ak­tören Arbets­förmedlingen ska ha ett ansvar för att underlätta samver­kan med kommunerna.

Dua behöver fortsätta att stärka uppföljningen och kunskapsöverföringen

Under sina sista två år behöver Dua tydliggöra vad parterna behöver för att samverkan ska fungera utan det externa tryck som Dua har ut­gjort. En del i detta arbete bör vara att mer systematiskt bygga upp kun­skapen om erfarenheterna av lokal samverkan enligt Duas modell. Andra frågor som Dua bör prioritera under de kommande åren är hur samverkan ska följas upp, vem som ska göra det och hur resultaten av samverkan ska mätas.

Inledning

Regeringen vill sänka arbetslösheten bland ungdomar och förbättra etab­leringen av nyanlända. Regeringen anser att staten, arbets­mark­nadens par­ter, kommunerna och landstingen, det privata näringslivet samt det civila samhället behöver samverka för att nå framgång i ar­be­tet mot både ung­doms­arbetslöshet och för att snabbare etablera nyan­län­da. I detta arbete är kommunerna en särskilt viktig samverkans­part­ner.

För att främja samverkan mellan staten och kommunerna har rege­ring­en inrättat Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua). Dua ska verka för att den nationella arbetsmarknadspolitiken får genomslag på lokal nivå. Syftet är att minska arbetslösheten bland unga och nyan­lända.^[1]

Bättre samverkan kring unga och nyanlända

Regeringen vill att den nationella och den lokala arbetsmarknads­po­li­ti­ken ska samspela bättre för att sänka arbetslösheten bland unga och ny­an­lända.

Hög ungdomsarbetslöshet ett bekymmer för regeringen

Den höga arbetslösheten bland unga har varit en prioriterad fråga för rege­ringen under mandatperioden 2014–2018.

I början av 2000-talet låg arbetslösheten bland ungdomar 15–24 år på cirka 15 procent. Fram till 2005 steg arbetslösheten stadigt för att sedan under ett antal år parkera på nivåer runt 20 procent. Men i efter­dyningarna av finanskrisen steg ungdomsarbetslösheten snabbt till 25 procent 2009. Den har därefter stannat kvar på en hög nivå. Under 2013 var den 23,6 procent. Bland unga män och utrikes födda var den ännu högre.^[2]

Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för 2015 att även om arbetslöshetsperioderna är relativt korta för många unga så finns det en grupp unga arbetslösa som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden och har svårt att hitta vägar in till arbetslivet. Störst risk för långtids­arbets­lös­het och framtida arbetsmarknadsrelaterade problem löper unga som inte har fullföljt någon gymnasieutbildning, utrikes födda och personer som har nedsatt arbetsförmåga.^[3]

Regeringen har pekat ut att kommunerna har en nyckelroll när det gäller möjligheterna för unga att etablera sig på arbetsmarknaden. Kommunerna är stora arbetsgivare och ansvarar för stora delar av utbildningssystemet. De har dessutom kunskap om det lokala närings­livet och civila samhället.^[4]

Snabb ökning av nyanlända kräver åtgärder

Under 2015 tog Sverige emot ett stort antal asylsökande. Regeringen har konstaterat att det kommer att krävas kraftigare åtgärder inom olika om­rå­den för att underlätta för de nyanlända att etablera sig på arbets­marknaden. Regeringen har vidtagit åtgärder i form av olika arbets­mark­nadspolitiska insatser. Men för att hantera utmaningarna behöver Arbetsförmedlingen också samarbeta med kommunerna, bland annat när det gäller svenska för invandrare, vuxenutbildning och yrkesvux.^[5]

Behov av bättre samspel mellan kommunala och statliga insatser

Kommunerna har länge samverkat med Arbetsförmedlingen, även om intensiteten och formerna har skiftat över tid. Den kommunala arbets­marknadspolitiken fokuserar ofta på arbetslösa som måste delta i nå­gon form av kommunal insats för att kvalificera sig för ekonomiskt bi­stånd. Kommunerna har utvecklat egna arbetsmarknadspolitiska in­sat­ser efter­som de anser att Arbetsförmedlingen inte gör tillräckligt mycket för den grupp arbetslösa som har försörjningsstöd.^[6]

Kommunerna och Arbetsförmedlingen arbetar parallellt. För en individ innebär det både en risk för att falla mellan stolarna och en risk för att bli föremål för planering och insatser från två håll samtidigt. Därför är sam­ver­kan ett medel för att både öka rättssäkerheten och för att an­vända resur­ser på ett mer effektivt sätt.^[7] Regeringen vill se hur de stat­liga arbets­mark­nadspolitiska insatserna ska kunna fungera bättre till­sam­mans med de kom­munala insatserna.^[8]

Tidigare undersökningar har visat att parterna uppfattar att samverkan ofta fungerar relativt väl, men det finns också många vittnesmål om hin­der och utmaningar för samverkan. Det handlar bland annat om otyd­lig ansvars­för­delning, bristande samsyn kring målgruppen och vad målgruppen be­höver, organisatoriska hinder och regelverk som be­grän­sar samverkan.^[9]

Dua ska främja lokal samverkan

Dua är en kommitté som ska främja statlig och kommunal samverkan. Dua inrättades i december 2014 och består av en delegation och ett kan­sli.

Duas uppdrag är i första hand att aktivt främja statlig och lokal sam­ver­kan. Från början omfattade uppdraget endast unga, men det har med tiden ut­vid­gats till att även gälla nyanlända. Uppdraget har också för­längts i flera omgångar. Enligt de senaste direktiven ska Dua slutredo­visa sitt arbete den 28 februari 2021.^[10]

Dua har haft en budget på cirka 10 miljoner kronor per år. Dua har ock­så fördelat totalt 312 miljoner kronor i statsbidrag till kom­muner för att främja deras samverkan med Arbetsförmedlingen.

Uppdrag att verka för politikens genomslag på lokal nivå

Dua hade inledningsvis ett vitt formulerat uppdrag. Enligt de ursprung­liga direktiven är det övergripande uppdraget att verka för att öka ge­nom­slaget för arbetsmarknadspolitiska insatser på lokal nivå. Delega­tionen ska främ­ja statlig och kommunal samverkan och utveckling av nya samverkans­former. Dua ska också särskilt verka för att kommu­ner­na i sin verksamhet använder subventionerade anställningar och för att ge unga möjlighet att kombinera studier och praktik. Vidare ska Dua inom ramen för uppdraget

• föra dialog med relevanta parter och främja dialogen parterna emel­lan
• samla och sprida kunskap
• identifiera hinder och problem samt påtala eventuella behov av åt­gärder från regeringens sida.

Dua ska arbeta i nära dialog med Arbetsförmedlingen. Målet är att Arbets­­förmedlingen ska kunna integrera de metoder och arbetssätt som Dua ut­veck­lar i sitt ordinarie arbete.^[11]

Duas uppdrag har preciserats, utvidgats och förlängts

Duas uppdrag har sedan delegationen bildades preciserats, utvidgats och förlängts genom flera tilläggsdirektiv.

• I juni 2015 fick Dua i uppdrag att främja lokala överenskommelser mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen. I samband med detta fick Dua också rätt att besluta om bidrag för att främja lokala över­ens­kommelser, så kallade främjandemedel. Dessa direktiv pre­ci­serade Duas arbetssätt.^[12]
• I februari 2017 utvidgades delegationens uppdrag till att även gälla fördjupad samverkan kring nyanlända. Dua bytte då namn till Dele­gationen för unga och nyanlända till arbete. Samtidigt för­längdes upp­draget med ett år till den 28 februari 2019.^[13]
• I maj 2018 beslutade regeringen att förlänga Duas uppdrag med ytter­ligare två år, till den 28 februari 2021. Enligt tilläggs­direk­ti­ven ska Dua i sin slutredovisning av uppdraget sär­skilt beskriva hur dele­ga­tionen har uppnått målet om att nya ar­bets­former som utvecklas till följd av delegationens arbete ska kunna integreras i Arbets­för­med­ling­ens ordinarie verksamhet.^[14]

Statskontoret har i uppdrag att utvärdera Dua

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera Dua och lämna en slutrapport till regeringen senast den 26 oktober 2018.^[15] Statskontoret ska

• följa upp vilka metoder och arbetssätt Dua har använt sig av
• analysera hur Dua har genomfört sitt uppdrag och vilka faktorer som har varit framgångsrika i arbetet
• utvärdera vilka resultat som arbetet har lett till utifrån de mål som har funnits för verksamheten.

Av uppdraget framgår att regeringen anser att det är angeläget att gran­s­­ka hur Dua använder främjandemedel och vilka resultat som Duas ar­bete har fått i förhållande till de resurser som Dua har använt.

Regeringen skriver vidare att de förväntar sig att Statskontorets utvär­de­ring ska ge indikationer på om och i så fall i vilken utsträckning re­sul­tat kan uppnås genom att styra mer mot samverkan och samver­kans­former.

Främjad samverkan ska minska arbetslösheten

Statskontorets utvärdering utgår från målen för Duas verksamhet. Vår tolk­ning är att målen är resultat och effekter som utgör olika steg i en verk­samhetslogik (figur 1.1).

På kort sikt är målet med att inrätta Dua att kommitténs arbete ska för­stärka samverkan kring insatser riktade mot unga och nyanlända. På medellång sikt ska den förstärkta samverkan leda till att Arbets­för­med­lingen och kommunerna genomför olika insatser på ett effek­tivare och mer samspelt sätt. Den sluteffekt som önskas är att arbets­lösheten ska minska bland unga och nyanlända.

Eftersom Dua är en tillfällig insats, förutsätter långsiktiga effekter att Duas arbete ger permanenta avtryck hos de samverkande parterna. Rege­ringen uttrycker i direktiven att målet är att de arbetsformer som Dua utvecklar ska kunna integreras i Arbetsförmedlingens ordinarie arbete.

Figur 1.1 Verksamhetslogik för Dua

Vi har utgått från faktorer som främjar samverkan

För att kunna bedöma Duas arbete och resultat har vi tagit avstamp i vad vi vet om vad som främjar en väl fungerande samverkan. Arbets­förmed­lingens och Socialstyrelsens tidigare studier av samverkan mel­lan staten och kommunerna lyfter fram ett antal faktorer som viktiga. De benämns och grupperas olika, men kan sammanfattas med:

• Samsyn. Fungerande samverkan kräver att aktörerna har en ge­men­sam bild av problemet och av vad de vill uppnå. Samsyn gynnas av kontaktytor och kommunikation som underlättar för aktörerna att få kunskap om varandras uppdrag, resurser och be­gränsningar.
• Struktur. Samverkan behöver också en struktur i form av tydlig ar­bets­fördelning samt tydliga mål, målgrupper och rutiner.
• Styrning. Grundläggande för samverkan är att ledningen inom be­rör­da organisationer prioriterar samverkan. En viktig uppgift för led­ning­en är att legitimera samverkan på lägre nivåer och efter­fråga upp­följning och utvärdering av samverkan.^[16]

Avgränsning av uppdraget

Inom ramen för uppdraget har vi gjort vissa avgränsningar.

Utvärderingen fokuserar på samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna

Vi har i vår studie inriktat oss på samverkan mellan Arbetsförmed­ling­en och kommunerna. Det innebär att vi inte närmare har studerat de loka­la parternas samverkan med andra aktörer, eller Duas kontakter med andra aktörer vid sidan av Arbetsförmedlingen och kommunerna.

Utvärderingen omfattar Duas hantering av statsbidraget, men inte effekter av enskilda bidrag

Dua har betalt ut statsbidrag till kommuner. Vår utvärdering gäller i första hand Duas arbete, inte det arbete som pågår i kommunerna. Vi har därmed analyserat hur Dua har hanterat de främjandemedel som dele­gationen har förfogat över, men inte granskat de enskilda verksam­he­ter som har fått bi­d­rag från Dua.

Genomförande

Vi har använt flera olika metoder i vår undersökning. Bilaga 2 redogör mer utförligt för genomförandet och de analysfrågor som vi har utgått från.

Utredningen har genomförts av Eshat Aydin, Eero Carroll och Lina Nyberg (projektledare). Projektet har biståtts av en intern referens­grupp. Docent Martin Lundin, forskare vid IFAU, har fungerat som ex­tern referensperson och bidragit med värdefulla synpunkter. Dua och Arbets­förmedlingen har faktagranskat relevanta delar av rapporten. Alla slutsatser är Statskontorets egna.

Dokumentation, statistik och verksamhetsdata

Vi har i vårt arbete utgått från befintlig litteratur, rapporter och statistik som berör Duas arbete. Viktiga källor har varit Duas betänkanden och underlagsmaterial i form av Duas egna uppföljningar, de överenskom­mel­ser som kommunerna och den lokala arbetsförmedlingen har träffat och dokumentation av Duas statsbidragshantering.

Enkätdata

Vi har använt befintliga enkätdata från Dua för att mäta samverkan och hur kommunernas uppfattar Duas bidrag till samverkan.

Intervjuer

Duas arbete går ut på att få andra aktörer att arbeta bättre tillsammans. Inter­­vju­er med dessa aktörer om hur de uppfattar Dua och Duas arbete har därför varit en viktig del av vår utvärdering.

Fallstudier

För att studera effekterna av Duas arbete på lokal nivå har vi genom­fört fallstudier av lokal samverkan i fyra kommuner. Fallstudierna ger ett un­derlag för en fördjupad analys av hur Dua har påverkat samver­kan, vad denna samverkan har lett till och vilka faktorer som har varit viktiga.

Disposition

I kapitel 2 beskriver och analyserar vi hur Dua har tagit sig an sitt upp­drag.

I kapitel 3 redogör vi för hur Dua har hanterat sina främjandemedel.

I kapitel 4 redovisar vi våra iakttagelser av hur Duas arbete har på­ver­kat samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen.

I kapitel 5 analyserar vi hur samverkan i sin tur har påverkat arbets­lös­heten för unga och nyanlända.

I kapitel 6 redovisar vi våra slutsatser om hur Dua har fungerat som styr­medel för att främja samverkan.

Duas metoder och arbetssätt

I detta kapitel beskriver vi och analyserar Duas organisation och ar­bets­sätt. Statskontoret drar följande huvudsakliga slutsatser:

• Duas operativa uppdrag ger kansliet en stark och drivande roll. Dele­gationen fungerar som en instans där kansliet kan stämma av och förankra sina slutsatser. Däremot har själva delegationen en be­grän­sad funktion som arena för samverkan.
• Dua har fokuserat på att ge konkreta verktyg och stöd till den lo­kala nivån. Inriktningen har varit att införa befintliga metoder uti­från kun­skap om framgångsrik samverkan, snarare än att söka ef­ter och ut­veck­la nya metoder.
• Duas främsta verktyg är att stödja frivilliga lokala överens­kom­melser mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen. Modellen för överens­kommelser ger ett konkret stöd till de lokala parterna att utforma sam­verkan. Dua unga lämnar stort utrymme för lokal anpassning, men Dua nyanlända är mer styrande.
• Dua har bedrivit ett kommunikationsarbete som har uppskattats av part­erna och bidragit till Duas legitimitet. Dua har fungerat som en kanal till regeringen, men även som en genväg till Arbetsförmed­ling­ens ledning.
• Dua ska utveckla metoder och arbetssätt som Arbetsförmedlingen ska kunna integrera i sin ordinarie verksamhet. Det konkreta arbe­tet med att förbereda för att överlämna resultatet till Arbetsför­med­lingen har intensifierats under hösten 2018.

Dua är en operativ kommitté

Dua består av en delegation och ett kansli. Den operativa karaktären på Duas uppdrag innebär att kansliet har en stark och drivande roll.

Dua består av en delegation och ett kansli

Dua är en kommitté under Arbetsmarknadsdepartementet. Uppdraget styrs av fyra direktiv.^[17]

Delegationen för unga och nyanlända har totalt elva ledamöter och be­står av representanter för Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Statens skol­verk, Sveriges kommuner och landsting (SKL), Myn­dig­heten för ung­doms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Svenska ESF-rådet, Sveriges ungdomsorganisationer (LSU), Delegationen mot seg­re­gation (Delmos) och fackförbundet Kommunal. Sedan den 1 septem­ber 2018 ingår också två ledamöter som företräder näringslivet.^[18]

Delegationen fattar de strategiska besluten, medan Duas kansli ansva­rar för den löpande verksamheten. Duas kansli har bestått av en chef, fyra koor­dinatorer, tre sekreterare, samt en biträdande sekreterare och en assis­tent. Sedan den 3 oktober 2018 har delegationen en koordinator mindre, och en person har gått på föräldraledighet till och med mars 2019.

Lönekostnaderna är den största utgiftsposten för Dua. Av de totalt cir­ka 10 miljoner per år som Dua har förfogat över har kostnaderna för löner och socia­la avgifter varit mellan 70 och 80 procent. Andra större utgiftsposter har varit kostnader för att medverka i olika lokala kon­fe­ren­ser, möten, nätverksträffar, workshops, webbinarier, och liknande för att stödja de samverkande parterna i deras arbete.^[19]

Operativt uppdrag ger kansliet stort ansvar

Duas uppdrag skiljer sig från en traditionell utredning, där regeringen ger en kommitté i uppdrag att under en begränsad tid utreda en fråga. Duas uppdrag är inte i första hand utredande, utan operativt. Dua ska aktivt främ­­ja statlig och lokal samverkan.

Det operativa uppdraget ger Duas kansli ett stort inflytande. Enligt in­for­ma­tion från intervjuer med delegationens ledamöter är kansliet en mycket stark och drivande aktör.

Kansliet och ordförande utgör ett starkt kollektiv

En bidragande förklaring till kansliets starka position är den organisa­to­riska konstruktionen där ordföranden för delegationen leder arbetet i kan­sliet tillsammans med kanslichefen. Ordföranden är därmed en del av kan­sliet.

Kansliet är också ett starkt kollektiv som med tiden blivit en väl sam­man­svetsad grupp. Duas ordförande har enligt egen utsago prioriterat att lägga resurser på senior personal med bred kompetens. I ett par fall har kansliet rekryterat personer med erfarenhet från chefs- och expert­positioner på Arbetsförmedlingen.

Kansliet har medverkat vid viktiga strategiska vägval

Kansliet har haft stor betydelse för inriktningen på Duas arbete. Både ord­föranden och centrala delar av kansliet fanns på plats innan någon i dele­ga­tionen var utsedd. När regeringen efter närmare fyra månader ut­såg öv­riga ledamöter i delegationen hade ordföranden och kansliet redan gjort vissa stra­tegiska vägval, bland annat att kommittén ska arbeta med lo­ka­la överens­kommelser. Kansliets tydliga bild av vad de vill åstad­kom­ma och hur de ska nå dit har sannolikt förkortat startsträckan för Duas arbete.

Delegationen har en något oklar funktion

Om kansliet har en tydlig och drivande roll, har delegationen en mer oklar funktion. Det gäller både förväntningarna på de enskilda leda­möterna och motiven till varför gruppen är sammansatt som den är. Det framgår av våra intervjuer med ledamöterna.

Oklara förväntningar på ledamöter

Våra intervjuer med ledamöterna visar att delegationen i stor utsträck­ning fungerar som en instans för kansliet att stämma av och förankra sina fär­diga förslag. Duas kansli och ordförande, Arbetsförmedlingen och SKL spelar huvudrollerna i dessa diskussioner. Övriga ledamöter förvandlas ibland till åhörare. Flera av ledamöterna upplever att det är oklart vad de förväntas bidra med och vilket ansvar de har i dele­ga­tio­nen.

Oklar sammansättning av delegationen

Delegationens sammansättning bidrar till otydligheten kring vilken roll den förväntas fylla. Duas utökade målgrupp har exempelvis väckt frå­gan om inte Migrationsverket och länsstyrelserna också borde vara rep­resen­te­rade i delegationen. Under lång tid saknade också Dua rep­re­sentanter för näringslivet. Ledamöterna anser att det rimmar illa med upp­­draget att mins­ka arbetslösheten bland unga och effektivisera eta­b­leringen av ny­anlända i arbetslivet.

Dua vill ge stöd till samverkan i praktiken

Duas operativa arbete har kännetecknats av att införa konkreta sam­ver­kansmetoder för att få den statliga och den kommunala arbets­mark­nads­politiken att samspela bättre.

Bättre utnyttjande av samlade resurser

Dua ska enligt sina direktiv verka för ett ökat genomslag på lokal nivå för arbetsmarknadspolitiska insatser. I intervjuer beskriver Duas ord­fö­ran­de och kanslipersonal att syftet med deras arbete är att aktörerna bätt­re ska utnyttja sina gemensamma resurser. Genom att främja statlig och lokal samverkan ska Dua bidra till att motverka parallella eller kon­­kurrerande statliga och kommunala arbetsmarknadspolitiska in­satser och initiativ.

Gå från ord till handling

Regeringen har uttryckt att den vill stödja konkreta, lokala sam­ver­kans­initiativ. Dua har tolkat detta som att regeringen förväntar sig att kom­mit­tén snabbt ska få saker att hända. Enligt kansliets chef har Dua velat kom­ma bort från samverkan i form av prat och i stället främja en samverkan i handling som ger resultat.

Dua har utgått från kända metoder

Duas arbete vilar på den kunskap som kansliets personal har om vilka fak­torer som är viktiga för framgångsrik samverkan. Kanslipersonalen säger att det handlar om arbetsmetoder som bygger på befintlig kun­skap ifrån forskning och tidigare utvärderingar.^[20] Kanslipersonalen upp­fattar att de känner till problembilden om hinder för samverkan och även vad som fun­ge­rar för att lösa problemen. Därför har de från bör­jan fokuserat på att in­föra metoder och arbetssätt snarare än att söka efter och utveckla sådana.

Det konkreta arbetet har varit fokuserat kring tre komponenter:

• Ett strategiskt verktyg för samverkan i form av lokala överens­kommelser.
• Information, råd och stöd som stöd för arbetet med överens­kom­melser.
• Statsbidrag för att främja användandet av överenskommelser.
• Fortsättningsvis i kapitlet beskriver vi hur Dua har arbetat med lokala överenskommelser respektive med råd och stöd. Vi återkommer till hur Dua har använt möjligheten att dela ut statsbidrag i kapitel 3.

Lokala överenskommelser det primära verktyget

De lokala överenskommelserna är en generell modell för samverkan. Dua unga ger relativt stora möjligheter till lokal anpassning, medan Dua nyan­lända är mer styrande.

Dua valde tidigt överenskommelser som verktyg

Dua valde redan från början att arbeta med överenskommelser mellan kom­munen och den lokala arbetsförmedlingen som ett strategiskt verk­tyg för att driva på och stödja samverkan.^[21] Som utgångspunkt för ar­be­tet tog Dua fram en mall och en manual för hur överenskommelserna ska se ut. Under våren 2015 informerade Dua om sitt arbete och om möj­ligheterna att teckna lokala överenskommelser vid ett antal dialog­konferenser runt om i landet.

Arbetet fick ytterligare stöd när regeringen i juni 2015 beslutade om för­ordningen (2015:512) om viss samverkan om unga och nyanlända. För­ordningen ger kommunerna möjlighet att söka statsbidrag för att utforma överenskommelser enligt Duas modell. Det är frivilligt att teckna en lokal överenskommelse, men om kommunerna vill ta del av stat­liga främjande­medel måste de följa Duas mallar och manualer för överenskommelserna.

Nästan alla kommuner har tecknat överenskommelser

Dua har haft som mål att samtliga kommuner i landet ska teckna ett avtal med sin lokala Arbetsförmedling. Det målet har nästan uppnåtts. I dag har 287 kommuner en lokal överenskommelse med Arbetsför­med­lingen om samverkan för att minska ungdomsarbetslösheten. Sam­tidigt har 243 kom­muner tecknat överenskommelser om fördjupad sam­verkan om nyanlända. Det är bara 1 kommun som helt saknar över­enskommelser med Arbets­för­medlingen enligt Duas modell.

Överenskommelserna ska stödja god samverkan

Det finns en tydlig koppling mellan de olika element som ska ingå i över­­ens­­kommelserna och de faktorer som vi i inledningen av rapporten pekar ut som förutsättningar för bra samverkan – samsyn, struktur och styrning. Inom ramen för överenskommelsen ska parterna gemensamt kartlägga mål­gruppen och ta fram gemensamma mål för vad de vill åstad­komma. Part­erna ska också besluta om vilken verksamhet de ska samverka om och hur den ska organiseras och följas upp. Överens­kom­melsen innebär ett ge­men­samt åtagande eftersom den undertecknas av parterna.

Dua unga ger utrymme för lokal anpassning

Överenskommelser enligt Duas modell för samverkan om unga ska inne­hålla vissa bestämda uppgifter. Enligt modellen ska parterna for­mulera ge­mensamma lokala mål och kartlägga den målgrupp som de ska samverka om. De ska också redovisa sin befintliga verksamhet och vilken gemen­sam verksamhet de tänker bedriva för att nå målen. I mo­del­len ingår också att parterna ska planera för att följa upp och revidera överenskommelsen.^[22]

Parterna bestämmer själva vilka insatser som ska ingå i överenskommelsen

Dua föreskriver en process för att ta fram överenskommelsen men läm­nar öppet för parterna att själva utforma sina insatser och rutiner för sam­ver­kan. Modellen för samverkan om unga ger därmed ett för­hål­lan­devis stort utrymme för parterna att anpassa sin samverkan till lokala behov och för­ut­sättningar. Det faktiska innehållet överenskommelserna varierar där­för, även om samma frågor hanteras i alla överenskom­mel­ser (faktaruta 2.1).

Faktaruta 2.1 Exempel på lokal överenskommelse från Grästorp. Daterad 2015‑12‑18. Hämtad från www.dua.se, 2018-10-01.

Parter: Grästorps kommun och Arbetsförmedlingen i Trollhättan.Syfte: Att minska ungdomsarbetslösheten för personer 16–24 år som är boende i Grästorp. Målgrupp: Ungdomar i åldersgruppen 16–24 år som varken arbetar eller studerar, eller som är undersysselsatta. I augusti 2015 var totalt 78 ungdomar 16–24 år in­skrivna på Arbetsförmedlingen, varav 45 ungdomar var inskrivna som öppet arbets­lösa. Det utgjorde 13,5 procent av det totala antalet arbetslösa i Grästorp.Mål: Ungdomsarbetslösheten ska minska så att unga som varken arbetar eller stude­rar ska utgöra maximalt 3,5 procent av det totala antalet arbetslösa i Grästorp 2018. Verksamhet i samverkan: Kommunen och Arbetsförmedlingen planerar att samverka om

• samlokalisering (”en väg in”) av Arbetsförmedlingen och kommunens arbets­marknadsenhet.
• traineejobb inom omvårdnadsområdet till arbetslösa ungdomar som har en gymnasieutbildning. Traineejobben kombinerar utbildning via Yrkesvux Kun­skapsförbundet Väst med arbete på ett demensboende i Grästorps kommun.
• utbildningskontrakt där arbetslösa ungdomar som saknar fullständig grundskole- och/eller gymnasieutbildning kan erbjudas arbete eller praktik i kombination med studier.
• extrajobb för ungdomar i Sysselsättningsfasen. Genom extrajobben skapas möj­ligheten för ungdomar att knyta kontakter med arbetslivet och skapar förut­sätt­ningar för ungdomar att få vara delaktiga på arbetsmarknaden.
• insats inom det kommunala aktivitetsansvaret.
• insats för unga med funktionsnedsättning eller en ohälsoproblematik inom ramen för Samordningsförbundet Trollhättan/Lilla Edet/Grästorp.

Dua nyanlända vill ge tydlig vägledning

Under 2017 fick Dua ett utvidgat uppdrag om att främja fördjupad sam­verkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen för att nyan­lända ska kunna etablera sig på arbetsmarknaden på ett effektivare sätt. Inom detta uppdrag har Dua tagit fram en samverkansmodell till­sam­mans med Arbets­förmedlingen, SKL och kommuner med goda erfa­r­en­heter av eta­b­lering.

En sammanhängande process där även insatser ingår

Modellen för nyanlända bygger på en frivillig lokal överenskommelse i likhet med modellen för unga. Men till skillnad från Dua unga pekar Dua nyanlända delvis också ut vilken typ av verksamhet som ska be­dri­vas i sam­verkan. Dua har valt detta eftersom de har bedömt att sam­verkan kring nyanlända behöver mer stöd och ledning än samverkan kring unga.

Överenskommelserna om nyanlända ska styra en sammanhängande pro­cess för enskilda individer. Processen är indelad i tre moduler:

1. kartläggning
2. förberedande insatser
3. spår som leder till sysselsättning eller utbildning.

Lokala jobbspår i samarbete med arbetsgivare

Dua nyanlända kännetecknas av att parterna ska utveckla så kallade lo­kala jobbspår i samarbete med arbetsgivare på orten. Jobbspår innebär att Arbetsförmedlingen, kommunen och företag tillsammans sätter ihop ett paket med utbildning och andra insatser för att nyanlända ska kunna upp­fylla de lokala arbetsgivarnas behov av kompetens. Arbetsgivaren betalar ingen ersättning till deltagarna i jobbspåren, men förväntas del­ta i jobb­spåret för att de behöver rekrytera. Därför ska det lokala jobb­spå­ret nor­malt leda till en anställning, men det är inte ett krav (fakta­ruta 2.2).^[23]

Faktaruta 2.2 Exempel på lokal överenskommelse om samverkan kring nyanlända mellan Eda kommun och Arbetsförmedlingen i Arvika/Eda. Daterad 2018-02-26. Hämtad från www.dua.se, 2018-10-01.

Parter: Eda kommun och Arbetsförmedlingen i Arvika/Eda.Syfte: Att påskynda nyanländas etablering på den svenska arbetsmarknaden.Målgrupp: Nyanlända individer över 20 år, samt unga nyanlända 16–24 år som inte har en fullföljd gymnasieutbildning. Mål: Att långsiktigt korta etableringstiden till två år. Verksamhet i samverkan:

• Modul 1: Inleds med uppehålls­tillstånd och kommunplacering för individen. Sedan följer tre­partssamtal med kommunen och Arbetsförmedlingen.
• Modul 2: Fokus på jobbförberedande utbildningsinsatser. Där kombineras sfi med yrkessvenska eller andra utbildningar i Arbetsförmedlingens utbud.
• Modul 3: Fem möjliga jobbspår i 6 till 24 månader. Spåren avser barnomsorg och skola, vård, service och handel och industri, med ett separat spår för kortut­bil­da­­de. För kurser i yrkessvenska som utgör del två i samtliga spår står Arbets­för­medlingen.
  
  Ex. Spår Skola och barnomsorg. Sfi-utbildning på 50 procent, arbets­plats­spe­cifik yrkessvenska och så kallad språkpraktik som kompletterande in­satser. Del­tagare med behov av det är också inkopplade på arbets­mark­nadsutbild­ning och eventuellt arbetspraktik. Sista delen av spåret är en barnskötar­utbildning eller en snabbspårsutbildning till lärare.

Ett nytt system för att följa upp samverkan

I Duas uppdrag ingår att följa upp arbetet med de lokala överens­kom­mel­serna för att jämföra resultaten från överenskommelserna med andra rele­vanta insatser inom arbetsmarknadspolitiken.

En gemensam databas för uppgifter från kommunerna och Arbetsförmedlingen

Lokala samverkansinsatser har kritiserats för att kunskapen om deras resultat är dålig. Det saknas i dag en systematisk insamling av data för uppföljning och utvärdering av insatserna.^[24]

Dua har arbetat med att utveckla uppföljningen av samverkan. Dua har bland annat tagit initiativ till att bygga ett it-system för uppföljning av sam­verkan kring unga och nyanlända – INUK. Systemet bygger på digi­tal överföring av information från kommunernas olika system­verk­tyg och Arbetsförmedlingens data till en gemensam databas. Verktyget har ut­veck­lats tillsammans med SKL och Arbetsförmedlingen. Dua har involverat olika leverantörer av kommuners verksamhetssystem i ar­be­tet för att säker­ställa att det ska vara möjligt att automatiskt föra över in­formation från dessa leverantörer.

Under hösten 2017 har Dua testat tekniken för den automatiska in­sam­lingen av data från ett antal pilotkommuner. Resultaten från testperio­den var enligt Dua lyckade och därför kan nu alla kommuner koppla upp sig till det nationella systemverktyget.

Enligt Dua kommer det under senare delen av 2018 att vara möjligt att ta del av data från de kommuner som är anslutna. Dua uppger att de har som mål att alla kommuner ska ansluta sig till systemverktyget un­der 2018.

Dua ger råd, stöd och rekommendationer

Aktiva kontakter med kommuner och lokala arbetsförmedlingskontor har varit grundläggande för Duas strategiska vägval. Dua har både fun­gerat som en källa till stöd och kunskap och som en kanal för att lyfta fram hinder och problem med samverkan. Det har bidragit till att ge verk­sam­heten legitimitet.

Kommunikationen har varit viktig för Duas legitimitet

Dua har lagt stor vikt vid kommunikationen. Det har varit viktigt för ar­betet att vara närvarande lokalt och tillgängliga för dialog och råd­givning. Det framgår av våra intervjuer. De lokala aktörerna ger över­lag gott betyg till Duas kommunikationsarbete och uppfattar att Dua har blivit alltmer ly­hörda för skillnader i lokala förutsättningar och behov.

Viktiga verktyg i Duas stödarbete är webbplatsen, nyhetsbrev och webbi­narier, som är kombinerade informations- och frågestunder online. Omfat­tande delar av stödet sker också som rådgivning per telefon och mejl.

Närvaro ute i landet har varit prioriterad

Dua har prioriterat att vara ute i landet. Ordföranden och företrädare för kansliet har återkommande medverkat i lokala konferenser och möten, nätverksträffar och liknande för att på plats stödja parterna i deras arbete. Ett exempel är de årliga dialogkonferenserna som ska stödja parterna i att omsätta överenskommelserna i konkret verksam­het. Medarbetare vid Dua uppfattar att det här arbetet har varit viktigt för att ge legitimitet för kom­mitténs arbete. Det styrks också av in­ter­vjuer med företrädare för SKL.

Informationsarbetet får gott betyg, men kan behöva utvecklas

Inställningen till Duas kommunikationsarbete är i allmänhet positiv, men det finns också tecken på att Dua kan behöva utveckla in­forma­tions­ar­be­tet. Enligt våra intervjuer gäller det särskilt konferenser och liknande sammankomster där det på sina håll börjar infinna sig en viss konferens­trötthet. I stället för allmänt hållna konferenser efterlyser en del av våra respondenter mera specifika kunskapsutbyten med kom­mu­ner med lik­nande utmaningar.

Dua är också en kanal för att lyfta frågor uppåt

I Duas uppdrag ingår att uppmärksamma regeringen på hinder för sam­verkan. Duas kommunikation handlar därför inte bara om råd och stöd. Flera intervjupersoner berättar att Dua också är en kanal för att lyfta frå­gor om hinder för samverkan till den politiska nivån. Denna roll gyn­nas av att Dua uppfattas som tillgängliga och också står regeringen nära.

Dua som en del av Arbetsförmedlingens internkommunikation

Bland Arbetsförmedlingens personal finns det de som menar att Dua är ett snabbare och mer tillförlitligt sätt att lyfta frågor uppåt i organisa­tio­nen än genom de ordinarie kanalerna. Följande citat belyser denna upp­fattning:

Det är mycket lättare och mycket effektivare att få en fråga högre upp genom Dua och jag har ju förhoppningen om att man gör någon slags reflektion över det som skickas dit. Arbetsförmedlingen, det är för många steg, det är för många mellanchefer, det är för långt fram till den som över huvud taget skulle kunna göra någonting rent teoretiskt åt bekymret. (Handläggare, Arbetsförmedlingen)

Dua förbereder integrering i ordinarie verksamhet

De nya metoder och arbetssätt som blir resultatet av Duas arbete ska kunna integreras i Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Dua har initierat ett arbete för att förbereda denna integrering, men det är ännu inte klart hur den faktiska överlämningen ska ske.

Samverkan behöver hitta en plats i Arbetsförmedlingens organisation

Dua har hittills fokuserat på att ge stöd till lokal samverkan. Dua har under arbetets gång fört en kontinuerlig dialog med Arbetsförmed­ling­en, men det har inte funnits någon fastlagd plan för hur Arbetsförmed­ling­en ska för­­valta arvet efter Dua. Arbetsförmedlingen har under de år som Dua har varit verksamma genomgått ett förändrings- och förny­else­ar­bete som fort­farande pågår. Arbetsförmedlingen har också under 2018 beslutat om en omorganisation av myndigheten.^[25] Att Arbets­för­medlingen är under om­stöp­ning har bidragit till att det har tagit tid att konkretisera planerna på inte­grering av Duas arbete i Arbetsförmed­ling­ens organisation.

Arbetsförmedlingen har genomfört ett internt arbete

Under hösten 2017 tog Arbetsförmedlingen fram en målbild för ett fram­tida samarbete med kommuner om ungdomar och nyanlända. Generaldirektören fattade beslut om denna målbild den 12 december 2017.^[26]

I målbilden skissar Arbetsförmedlingen på en modell där de ska ut­nytt­ja erfarenheterna från sitt nationella nätverk i arbetet med arbetsgivare. Inom ramen för detta arbete finns det en särskild funktion inom varje marknads­område som ansvarar för samarbetet med arbetsgivarna. Ar­bets­förmed­ling­en har tagit fram ett gemensamt arbetssätt och riktlinjer för hur funk­tio­nen ska utföra sitt arbete. Enligt Arbetsförmedlingen kan detta arbets­sätt bli en modell för en liknande struktur anpassad för samverkan med kom­munerna.^[27]

Men innan Arbetsförmedlingen hade konkretiserat arbetet utifrån mål­bil­den valde regeringen i maj 2018 att förlänga Duas uppdrag till och med februari 2021. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen såg myn­digheten då en möjlighet att ta längre tid på sig för att integrera Duas arbetssätt i ordi­narie verksamhet på ett sätt som stämmer överens med myndighetens pågående organisationsförändring.^[28]

Förberedelser för integrering har initierats

I de tilläggsdirektiv om förlängd tid för Dua som regeringen beslutade om i maj 2018 betonar regeringen att delegationen i sin slutredovisning sär­skilt ska beskriva hur de har uppnått målet om att de arbetsformer som ut­vecklas till följd av delegationens arbete ska kunna integreras i Ar­bets­för­medlingens ordinarie verksamhet.^[29]

Dua har tagit initiativ till arbetsgrupper

För att förbereda integreringen har Dua enligt uppgifter från kansliet tagit initiativ till att sätta ihop flera arbetsgrupper med representanter från bland annat Arbetsförmedlingen, SKL och andra aktörer. Dessa arbetsgrupper har bland annat till uppgift att hitta vägar för att inte­g­re­ra utvecklade sam­arbets­former i Arbetsförmedlingens reguljära verk­sam­het och kombinera olika insatser från kommuner och Arbets­för­med­lingen. Det finns också en arbetsgrupp som ska arbeta med upp­följningsverktyget INUK där Arbets­för­medlingen, Dua och SKL ingår.

Enligt uppgifter från kansliet står Dua även i färd med att bilda olika arbets­grupper med SKL. Dessa grupper ska bland annat diskutera frå­gan om hur kommunerna ska kunna möta behovet av samverkan i sina respek­tive organisationer och vilket stödbehov de har framgent – och vad SKL kan bidra med när det gäller dessa behov. ^[30]

Duas hantering av främjandemedel

I detta kapitel redogör vi för hur Dua har hanterat de främjandemedel som de har förfogat över. Statskontoret gör följande sammanfattande iakttagel­ser:

• Dua har fördelat 312 miljoner kronor till kommunerna för att stödja arbetet med lokala överenskommelser. Bidragen har syftat till att stimulera samverkan på olika sätt. Möjligheten att fördela bidrag har gett Duas arbete ökad tyngd.
• En tredjedel av medlen har gått till att stödja kommunerna i att ta fram överenskommelser. Möjligheten att få bidrag har sannolikt på­verkat kommunernas vilja att teckna överenskommelser, men inte varit avgörande.
• Dua har också utlyst bidrag till utveckling och erfarenhetsutbyten. Statsbidragen har medverkat till att upprätthålla intresset för sam­verkan och Duas arbete. Men det är osäkert hur statsbidragen har påverkat kvaliteten och resultaten av samverkan.

Främjandemedel stimulerar och ökar arbetets status

Dua har rätt att lämna statsbidrag till kommuner för att främja lokala över­enskommelser om unga och nyanlända.^[31]

Tio utlysningar och 312 miljoner kronor

Dua har genomfört totalt tio utlysningar av statsbidrag under perioden 2015–2018. Vissa utlysningar har varit direkt kopplade till att ta fram över­enskommelser, andra ska bidra till verksamhetsutveckling och ut­byte av erfarenheter. Sammantaget har Dua fördelat 312 miljoner kronor (tabell 3.1).

Tabell 3.1 Duas utlysningar av främjandemedel 2015–2018.

Utlysning	Titel	Antal sökande	Antal beviljade	Beviljat (kr)
2018:1	Statsbidrag för erfarenhets­ utbyte och lärande	Utlysning öppen	Utlysning öppen	Utlysning öppen
2017:3	Statsbidrag för utveckling av samarbete med företag	177	103	91 229 108
2017:2	Statsbidrag för anslutning till systemverktyg för uppföljning	201	201	18 619 800
2017:1	Statsbidrag för fördjupad samverkan om nyanlända	243	241*	47 100 000
2016:4	Medel för deltagande i Duas lärprojekt	15	15	1 272 689
2016:3	Statsbidrag för erfarenhets­ utbyte	71	52	1 710 000
2016:2	Projektmedel för utveckling av nyskapande metoder och arbetssätt	33	31	38 758 858
2016:1	Statsbidrag för främjande av överenskommelser mot ungdomsarbetslöshet	170	166	36 940 034
2015:2	2015 års statsbidrag om samverkan	61	36	19 346 497
2015:1	Medel för att utarbeta lokal överenskommelse	286	286	56 981 600
Totalt				311 958 586

* 243 kommuner sökte statsbidrag, men 2 har inte fått det utbetalt eftersom de inte har inkommit med ett undertecknat beslutsmeddelande. Alla 243 kommuner har en överenskommelse om ny­anlända.

Källa: Dua.

Stöd till att komma igång i hela landet

Bidragen syftar till att på olika sätt stimulera till att arbetet med sam­ver­kan kommer igång. Duas avsikt har inte varit att bidragen ska finan­s­iera vare sig löpande verksamhet eller användas för projekt, utan att de snarare ska fungera som ett stöd när en verksamhet startar eller för att utveckla verksamheten. Det framgår både av våra intervjuer med Duas kansli och av Duas egna betänkanden.

Bidragen handlar i första hand om stimulans för att komma igång med ett arbete. Dua har också prioriterat att nå ut till så många kommuner som möjligt. Det innebär att det i flera fall handlar om ganska små sum­mor per kommun och utlysning.

Statsbidragshanteringen ger Dua status

Möjligheten att fördela statsbidrag har inte bara fungerat som ett sätt att stimulera samverkan i kommunerna, utan har också medfört att Duas ar­bete har fått högre status. Dua har blivit en viktigare aktör efter­som de förfogar över ekonomiska medel. Det framgår av såväl inter­vjuerna med Duas ordförande och kansli som av våra intervjuer med representanter för kommunerna.

Bidrag till överenskommelser för att öka incitament

Två av de ekonomiskt mest omfattande utlysningarna gäller själva ut­ar­be­tandet av överenskommelserna. Alla kommuner som har velat teckna en överenskommelse har kunnat söka och få medel för detta.

Kommuner har sökt stöd för att utforma överenskommelser

Duas första utlysning (2015:1) aviserade ett statsbidrag på 200 000 kronor till kommuner som planerade att ingå en överenskommelse med Arbets­för­medlingen för att genom samverkan utifrån lokala behov varaktigt min­s­ka ungas arbetslöshet.^[32] Sammanlagt 286 kommuner sökte och bevil­jades bidrag. Därutöver valde en kommun att teckna en överenskom­melse utan att söka statsbidrag.

I maj 2017 aviserade Dua att kommunerna även kunde söka medel för över­­enskommelser om fördjupad samverkan för etablering av nyanlän­da i arbetslivet (2017:1). Beroende på antal mottagna nyanlända i åld­rar­na 18–64 under 2016 och första kvartalet 2017 varierade maxbe­lopp­et kom­mu­ner­na kunde få mellan 150 000 kronor och 400 000 kro­nor. 243 kom­mu­ner sökte bidrag för detta ändamål, varav 241 har fått det utbetalt. 2 kom­muner har inte inkommit med alla dokument, men även dessa kommuner har en överenskommelse.

Bidraget ska täcka kostnader för nedlagt arbete

Den övervägande majoriteten av kommunerna har sökt det maximalt till­gängliga beloppet. Pengarna har kommunerna i första hand använt för att täcka kostnader för arbetstid. Det handlar exempelvis om tid för att kart­läg­ga målgrupperna och tid för att författa själva överens­kom­mel­sen.

Bidraget har haft betydelse men inte varit avgörande

Det är inte möjligt att avgöra exakt hur stor betydelse statsbidragen har haft för kommunernas vilja att ingå överenskommelser med Arbets­för­med­­lingen.

Vanlig uppfattning att bidrag är viktiga för kommunerna

Våra intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen och kommun­erna ger en bild av att ekonomiska medel i allmänhet underlättar för att moti­ve­ra kommunerna till konkret handling. Många intervjuade per­so­ner på na­tio­nell nivå framhåller också att främjandemedlen har spelat stor roll för kommunernas vilja att ingå överenskommelser. Den bilden finns delvis också lokalt, särskilt hos Arbetsförmedlingens represen­tanter.

Kommunerna tonar ned betydelsen av bidragen

Men kommunerna i våra fallstudier betonar inte statsbidragens värde på samma sätt. De anser att villkoren för statsbidragen har gett en viss struk­tur till arbetet med att teckna överenskommelserna, bland annat ge­nom deadlines. Medlen har också frigjort resurser i form av tid att ar­beta med överenskommelsen. Det har varit positivt.

Men de intervjuade från kommunerna anser inte att bidragen är av­görande för vare sig viljan att samverka eller för resultaten av sam­ver­kan. Det finns andra viktiga incitament för kommunerna, till exempel behovet av sam­ver­kan, den nationella prioriteringen av samverkan och möjligheten att genom överenskommelsen knyta till sig Arbets­för­med­lingen. Så här ut­trycker en chef för en kommunal förvaltning hur hen ser på värdet av stats­­bidrag:

Man kan väl säga så här, att söka pengar och få statsbidrag, det tvingar ju oss att göra något för pengarna, så är det ju. Så den anledningen är bra, men jag ska vara ärlig och säga att de pengarna inte har förändrat utfallet i hur många medborgare vi fått in i försörjning, då skulle jag ljuga, det tror jag inte att det har. Men däremot så tvingade det oss till att samverka mer, men det är ju långt ifrån tillräckligt. (Förvaltningschef, kommun)

Stimulans men ingen strategi

Vid sidan av bidragen till att ta fram överenskommelser har Dua också gett bidrag till att utveckla samverkan inom ramen för överenskommel­serna och till olika utvecklingsprojekt, erfarenhetsutbyten och lärande.

Dua har identifierat behoven efter hand

Utlysningarna omfattar både små bidrag till erfarenhetsutbyte och mer om­fattande bidrag för att utveckla nyskapande metoder och för att ut­veck­la samarbetet med företag. Av våra intervjuer med Duas ordföran­de och kansli framgår att det inte har funnits någon samlad strategi för Duas olika utlysningar. Dua har i stället identifierat behov efter hand där de har velat gå in med stimulansmedel. Vår bild är att stats­bidragen framför allt har fungerat som ett sätt att hålla uppe intres­set för samverkan och för Duas arbete.

Dua har redan fördelat så gott som alla främjandemedel som de har haft till sitt förfogande. Men behovet av ekonomisk stimulans för att upp­rätt­hålla intresset för och tempot i arbetet bör enligt Statskontoret också ha minskat. Det beror på att Dua numera är en välkänd aktör och att lokala överenskommelser är ett förhållandevis etablerat inslag i par­ternas ordi­na­rie verksamhet.

Osäkra effekter av bidragen

Vid sidan av de totalt 530 lokala överenskommelserna finns det än så länge begränsade resultat från de olika utlysningarna. Det beror delvis på att det arbete som medlen har gått till fortfarande pågår.

Långsiktiga effekter beror på hur resultaten tas om hand

I Statskontorets utvärdering av regeringens strategi för unga som var­ken arbetar eller studerar konstaterade vi att statsbidrag tenderar att sökas av de kommuner som har intresse och administrativ kapacitet, snarare än av de kommuner som har störst behov. Värdet av bidraget stannar också ofta vid erfarenheterna i den enskilda kommunen.^[33] De slutgiltiga effekterna av Duas främjandemedel beror därför också på hur väl Dua lyckas ta tillvara den kunskap som genereras lokalt.

Duas betydelse för lokal samverkan

I detta kapitel beskriver och analyserar vi vilken betydelse Duas stöd till lokala överenskommelser har haft för den lokala samverkan mellan kom­munen och Arbetsförmedlingen. Avsnittet bygger på fallstudier i fyra kom­muner, intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen på olika nivåer, intervjuer med SKL och Duas enkäter om samverkan.

Statskontoret drar följande huvudsakliga slutsatser:

• De lokala överenskommelserna har haft betydelse för flera om­råden som är viktiga för en god samverkan. Arbetet med överens­kommel­sen har bidragit till ökad samsyn. Överenskommelserna har fungerat som stöd för parterna att utveckla sina strukturer för samverkan. Varje överenskommelse är också ett åtagande om att gemensamt prio­ritera samverkan.
• Flera faktorer bidrar till Duas genomslag. Dessa faktorer är Duas val av arbetssätt, Duas tydliga politiska mandat och det faktum att både kommunerna och Arbetsförmedlingen upplever att de behö­ver sam­verka.
• Duas bidrag till samverkan varierar beroende på parternas tidigare vana av samverkan, vilken organisatorisk nivå som samverkan har bedrivits på och vilken målgrupp som berörs.
• Duas arbete löser inte alla problem med samverkan. Några av ut­ma­ning­arna som finns kvar är bristande inomkommunal samver­kan, svår­förenliga regelverk och att säkerställa långsiktiga prioriteringar.

Lokala överenskommelser har stärkt samverkan

Statskontorets slutsats är att Duas arbete med lokala överenskommelser möter flera av de utmaningar som finns med samverkan. Det handlar om den ökade samsyn som uppstår när parterna tvingas att sätta sig ned och lösa gemensamma problem. Det handlar också om de rutiner och den systematik kring samverkan som har utformats inom ramen för över­enskommelsen. Men det handlar även om att överenskommelsen är ett gemensamt styrdokument för de parter som ingår den.

Överenskommelserna bidrar till samsyn

Duas metoder och arbetssätt har bidragit till att det uppstått fler kon­takt­ytor mellan medarbetare på Arbetsförmedlingen och medarbetare på kom­munen. Båda parter uppfattar att detta är positivt för samsynen och den ömse­sidiga förståelsen.

Arbetet med överenskommelserna uppfattas bidra till ökad förståelse

Ett av syftena med de lokala överenskommelserna har varit att förmå part­erna att sätta sig ned tillsammans för att identifiera gemensamma mål och rutiner för sitt arbete. Just detta, att de har suttit ned vid sam­ma bord för att arbeta med en konkret uppgift, är något som många intervjuade lyfter fram som något mycket positivt. Överlag bedömer också de intervjuade personerna i våra fallstudier att samarbetsklimatet är gott.

I våra intervjuer har det framkommit att det finns skillnader mellan Arbets­förmedlingen och kommunerna som försvårar samverkan. Det gäller exempelvis hur man definierar sin målgrupp, vilka arbets­me­to­der man använder och även förhållningssättet gentemot de sökande. En hand­läggare på Arbetsförmedlingen säger till exempel:

Vi jobbar helt olika skulle jag säga. De jobbar mer kvalitativt, vi jobbar mer kvantitativt. De har inte alls lika många personer i sitt ansvars… på sin lista eller vad man ska säga. De har inte samma uppdrag som vi har, vi har inte samma uppdrag som de har. (Handläggare, Arbets­för­medlingen)

Så här beskriver en kommunal tjänsteman på strategisk nivå hur kom­mu­nen och Arbetsförmedlingen har närmat sig varandra tack vare Dua:

Jag tycker ju att Dua har mycket tydligare fått Arbetsförmedlingen och kommunen att se att vi har samma mål, tidigare så har vuxen­utbild­ning­en haft ett mål att du ska klara dina betyg och Arbetsförmedlingen har haft att du ska ut till ett jobb. Men tack vare Dua så har man sett att … ja, men vuxenutbildningen kanske är ett verktyg för att du kommer ut i jobb. (Samordnare, kommun)

Samsyn gynnas av fysisk närhet

Samverkan gynnas av att de som ska samverka känner och litar på varan­d­ra. Samlokalisering har i flera fall varit en uttalad del av Dua-överens­kom­melsen. Bland de kommuner som svarade på Duas enkät 2017 anger drygt hälften att de har samlokalisering med Arbetsförmed­lingen åtminstone de­lar av veckan.^[34] I våra fallstudier handlar det om en samlokalisering mel­lan kommunernas arbetsmarknadsenheter och den lokala arbetsförmed­ling­en.

Både handläggare och chefer på såväl kommunen som Arbetsför­med­lingen lyfter fram värdet av att sitta tillsammans rent fysiskt. De anser att det ökar förståelsen för varandra och varandras uppdrag när man träffas och samtalar i vardagen. Det blir också lättare att se de ge­men­samma målen.

Överenskommelserna ger struktur för samverkan

Ett tydligare fokus och en ökad systematik är Duas tydligaste bidrag till den lokala samverkan.

Tydligare organisation och rutiner kring samverkan

Enligt många av våra intervjupersoner har Dua bidragit till mer sys­te­ma­tik i samverkan. Detta manifesteras bland annat genom styr- och arbets­grup­per och regelbundna möten med representanter från parterna på olika ni­våer. Det har bland annat blivit lättare att hitta varandra. Så här uttrycker en handläggare på kommunens integrationsenhet värdet av de lokala vecko­mötena med Arbetsförmedlingen:

Jag tycker det är jättejättebra, för förut var det också väldigt svårt att få tag i dem. Nu när det finns bestämda tider, alltså någon blev sjuk och sen kunde en inte den tiden och man fick något annat… nu, om du blir sjuk så är det en ersättare som kommer. (Handläggare, kommun)

Samtidigt framgår det av våra intervjuer att rutinerna på vissa håll är sköra och fortfarande delvis personberoende.

Lättare att samverka kring en specifik målgrupp

I våra intervjuer pekar företrädare för både kommuner och Arbetsför­med­lingen på att Duas inriktning mot specifika målgrupper har bidragit till att fokusera samverkan. Även om parterna tidigare arbetat med både unga och nyanlända, så blev det nu ännu tydligare att dessa grupper skulle vara prioriterade.

Men det verkar som att det finns en gräns för hur många grupper som kan prioriteras samtidigt. När målgruppen för samverkan inom Dua utökades till nyanlända togs det emot positivt av både kommuner och Arbets­för­med­lingen, enligt våra intervjuer. Men på flera håll har det inneburit att samverkan om unga har fått stå tillbaka till förmån för samverkan om ny­anlända.

Överenskommelsen är ett styrande dokument

När Dua bildades fungerade det som en signal om att samverkan är vik­tig och prioriterad. En liknande signal har varit att teckna de lokala överens­kom­melserna.

Dua signalerar i sig att samverkan är viktig

I och med Dua har samverkan fått en plats högt upp på agendan hos både kommunerna och Arbetsförmedlingen samtidigt. Att samverkan på detta sätt har blivit en prioriterad fråga för båda aktörerna är ett av Duas vik­ti­gaste bidrag. Det är de personer som vi har intervjuat på såväl nationell som lokal nivå eniga om.

Dua har även bidragit till en nationell samling kring samverkan som inte fanns på samma sätt förut. Just att Dua finns och att det finns någon som löpande frågar efter samverkan har upprätthållit denna prioritering över tid.

Överenskommelsen skapar bättre förutsättningar för långsiktighet

I den vardagliga samverkan har överenskommelsen begränsad bety­del­se. Det innebär att de rutiner som har etablerats som en del av över­ens­kom­melsen löper på, men att själva dokumentet i sig är inte närva­ran­de i det dagliga arbetet.

­Men när samverkan inte fungerar kan parterna åberopa det åtagande som överenskommelsen innebär. I våra intervjuer framkommer att över­ens­kom­melsen kunnat fylla just denna styrande funktion, till exem­pel för att lösa upp personkonflikter mellan företrädare för de olika organisationerna.

Framgångsfaktorer i Duas arbete

Duas arbete med lokala överenskommelser har fått starkt genomslag. För­utom Duas eget arbete har det även varit viktigt att Dua har varit en obe­ro­ende part med en tydlig politisk uppbackning. Det har också varit av­gö­ran­de att både Arbetsförmedlingen och kommunerna har behövt stärka sin samverkan med den andra parten.

Dua har utvecklat och konkretiserat en beprövad metod

Arbetet med de lokala överenskommelserna har underlättats av att både Arbetsförmedlingen och många kommuner redan tidigare har arbetat med överenskommelser. Det gäller bland annat lokala överens­kommelser som rör etablering av nyanlända (LÖK).

En LÖK är ett gemensamt dokument som tydliggör uppdrag, ansvars­för­delning, roller och rutiner mellan Arbetsförmedlingen, kommuner, andra myn­digheter och organisationer, till exempel landsting eller regio­ner, För­säkringskassan och Migrationsverket. Arbetsförmedlingen ska vara stöd­jan­de och pådrivande i förhållande till de andra berörda parterna i arbetet med nyanländas etablering. Det innebär att Arbetsför­medlingen ska vara sammankallande och ta initiativ till att upprätta en LÖK. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen har det varit tacksamt att bygga vidare på kunskap och erfarenhet från etableringsområdet.

Ett konkret stöd för att utveckla den lokala samverkan

Modellen med överenskommelser innebär att Dua har tagit fram ett gene­rellt verktyg för att stödja en utvecklad samverkan. Av våra inter­vjuer fram­går att modellen med överenskommelser överlag också har uppfattats just så, som ett konkret och ofta uppskattat stöd för att kom­ma igång med och utveckla den lokala samverkan.

Även Duas stöd i arbetet med överenskommelserna har bidragit till metodens genomslag. Det handlar exempelvis om manualer för att skriva och revidera överenskommelser och om att kansliet har varit tillgängligt för att ge parterna det stöd som de behöver längs vägen.

En modell passar inte alla

Modellen dras samtidigt med de begränsningar som följer av att det hand­lar om en schablon, tänkt att fungera överallt. Det framgår av våra inter­vju­er med både företrädare för enskilda kommuner och med Arbets­för­med­lingens marknadsområdeschefer. På vissa håll har Duas mallar och manualer uppfattats vara för allmänna och ge för lite kon­kret stöd. Men flera av de intervjuade kritiserar också Duas modell för samverkan för att den har för mycket av one-size-fits-all över sig och att den inte tar hänsyn till kommuners skilda förutsättningar.

Dua inledde sitt arbete med ett tydligt politiskt mandat

Dua inledde sitt arbete med ett tydligt politiskt mandat som har bi­dragit till att ge Dua legitimitet. Bland annat reste arbets­mark­nads­ministern runt i landet för att föra dialog med landets kommuner om ungdoms­arbets­lös­he­ten i samband med att regeringen inrättade Dua.^[35] Både kommuner, före­trä­dare för Arbetsförmedlingen och företrädare för SKL vittnar om att det har varit betydelsefullt att frågan har haft ett politiskt tryck.

Duas oberoende ställning har varit en styrka

Duas fristående roll har inneburit att kommittén har uppfattats som en blås­lampa riktad mot både Arbetsförmedlingen och kommunerna. Sär­skilt kommunerna ser detta som något positivt. Det framgår av våra intervjuer med både SKL och med enskilda kommuner. En återkom­mande synpunkt i våra intervjuer med kommunföreträdare är att sam­verkan tidigare har ägt rum på Arbetsförmedlingens villkor, medan de nya överenskommelserna innebär att kommunerna och Arbetsför­med­lingen räknas som jämbördiga parter.

Dua har svarat mot ett upplevt behov

När Dua inrättades var ungdomsarbetslösheten en angelägen fråga i många kommuner. Dua uppfattades därmed ligga rätt i tiden. Dessu­tom har både Arbetsförmedlingen och kommunerna haft ett behov av att samverka för att utföra sina respektive uppdrag.

Arbetsförmedlingen behöver kommunernas hjälp för att lyckas med sitt uppdrag

Inom Arbetsförmedlingen uttrycker chefer på alla nivåer att samverkan med kommunerna är helt avgörande för att myndigheten ska kunna lyck­as med sitt uppdrag. Kommunerna är en stor arbetsgivare och där­med en viktig samarbetspartner för Arbetsförmedlingen. Kommunerna har också kunskaper om det lokala näringslivet.

När det gäller grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden är det ofta kommunerna som har de insatser som behövs, såsom utbildning eller prak­tik. Det gäller till exempel personer utan gymnasieutbildning, per­soner med funktionsnedsättning och nyanlända invandrare. Det är ock­så kom­mu­nerna som har ansvar för andra insatser till individen, såsom skola, vård och omsorg.

Kommunerna vill ha Arbetsförmedlingens hjälp

Kommunerna har ett intresse av att deras medborgare kan försörja sig själva. Även om många kommuner bedriver en egen arbetsmarknads­politik, så kan de genom samverkan med Arbetsförmedlingen få till­gång till ett större utbud av insatser för individen. Det är något som sär­skilt personer på handläggarnivå lyfter fram i våra intervjuer.

Misstro mellan parterna kan hindra samverkan

Representanter för både Arbetsförmedlingen och kommunerna har i våra intervjuer uttryckt att samarbetet har gått i vågor. Att samverkan under peri­oder inte har varit så intensiv, beror delvis på att samverkan inte alltid har varit prioriterad av båda parter. Samverkan har även varit beroende av personliga relationer mellan oli­ka personer på kommunen och den lokala arbetsförmedlingen.

Det har också funnits en viss ömsesidig misstro. Arbetsförmedlingen har uppfattat att kommunerna i första hand har velat vältra över kost­na­der för försörjningsstöd på Arbetsförmedlingen, medan kommunerna har ansett att Arbetsförmedlingen gjort för lite för de kommunmed­bor­gare som står långt ifrån arbetsmarknaden.

Både kommunerna och Arbetsförmedlingen menar att trenden under de senaste åren pekar i en mer samverkansvänlig riktning. Trendbrottet kunde iakttas redan innan Dua bildades, men Dua har skyndat på ut­veck­lingen, enligt våra intervjupersoner.

Duas bidrag till samverkan ser olika ut

Även om Duas arbete med lokala överenskommelser generellt sett har bi­dra­git till att stärka samverkan så ser resultaten olika ut beroende på tidi­gare erfarenheter, organisatorisk nivå och område. Det visar våra fall­stu­dier.

Både behov och samverkansvana kan påverka

Tidigare erfarenheter av samverkan har påverkat hur Duas arbete har tagits emot.

Behoven av stöd har sett olika ut

Våra intervjuer med chefer för Arbetsförmedlingen på regional nivå ger en bild av att Dua på vissa håll inte har haft någon större betydelse. Dua har rent av kunnat bli en administrativ börda, eftersom samverkan redan fun­ge­rade bra. På andra håll har samverkan inom ramen för Dua inneburit en avgörande skillnad.

Samverkan underlättas av samverkanskompetens

Det är inte självklart att kommuner med lite samverkan har haft störst nytta av Duas arbete. Det beror på att samverkan kräver en viss sam­ver­kans­kompetens. Statskontoret har tidigare konstaterat att tidigare upp­arbetad samverkan underlättar samverkan inom nya områden.^[36]

Kommunerna fick under 2017 skatta vilket stöd de hade av överens­kom­mel­sen med Arbetsförmedlingen i sin dagliga samverkan. Då var det de kommuner som redan hade haft omfattande eller mycket om­fattande sam­verkan under 2015 som i störst utsträckning angav att de hade stöd av överenskommelsen i hög eller mycket hög grad (figur 3.1).

Figur 3.1 Kommunernas bedömning av i vilken grad överenskommelsen om unga gav stöd till samverkan 2017, fördelat utifrån hur omfattande samverkan om unga kommunerna ansåg sig ha med Arbets­för­med­lingen 2015.

Not: 230 kommuner har svarat på båda undersökningarna. Svaren fördelade sig på Ingen sam­ver­kan = 2 kommuner; Viss samverkan = 93 kommuner; Omfattande samverkan = 110 kommu­ner; Mycket omfattande samverkan = 25 kommuner. I figuren har vi exkluderat de 2 kommuner som an­gett att de inte hade någon samverkan.

Källa: Duas enkäter om samverkan 2015 respektive 2017.

Samverkan är mest konkret i arbetet med enskilda individer

Samverkan sker på olika nivåer. Den strategiska nivån har ofta stor kun­­skap om vad Dua är – alltså högre chefer, samordnare och lik­nan­de. Här finns de personer som har haft i ansvar att ta fram de lokala överenskom­mel­serna. Det är också ofta dessa personer som har haft direkt kontakt med Duas kansli och deltagit vid konferenser och dialo­ger. Bland hand­läggarna i våra fallstudier är kunskapen om Dua och inne­hållet i den lokala överenskommelsen lägre, men samverkan är desto mer konkret.

Utvecklad samverkan kring insatser och individer

På vissa håll är Dua främst kopplat till samverkan om specifika in­sat­ser. Parterna beskriver då Dua som liktydigt med samarbete kring ut­bild­nings­kontrakt när det gäller unga och samarbete om att ta fram jobb­spår när det gäller nyanlända. På andra håll tar överenskommelsen ett större grepp om hur parterna ska kunna arbeta med målgrupperna. De specifika insatserna är då bara en del av samarbetet.

Det resultat av samverkan inom ramen för Dua som oftast återkommer i våra intervjuer är utveckling av rutiner för gemensam planering för de indi­vider som behöver stöd. Handläggarna från Arbetsförmedlingen och kommunerna är eniga om att den gemensamma planeringen ger större chans till att varje individ får rätt insats.

Regelbundna möten mellan handläggare skapar också ett visst utrym­me att tänka tillsammans kring gemensamma frågor som går utöver speci­fika individer. Men en återkommande synpunkt i våra fallstudier är att tjänste­män på lägre nivåer i organisationerna ibland saknar kana­ler för att lyfta sina idéer om hur samverkan skulle kunna utvecklas till den strategiska nivån.

Samverkan om unga är mer utvecklad än samverkan om nyanlända

Bilden från våra intervjuer och fallstudier är att samverkan om nyan­län­da inte uppfattas som lika etablerad och självklar som samverkan om unga. Det beror både på att gruppen nyanlända och deras behov är komplexa och på att modellen kring fördjupad samverkan är omfat­tan­de och ger upphov till frågor om vem som ska göra vad och hur. Sam­ver­kan inom detta om­råde har inte hittat sin struktur på samma sätt som samverkan om unga har gjort.

Samverkan kring nyanlända har fokuserat på jobbspåren

På flera håll fokuserar samverkan om nyanlända på arbetet med jobb­spår. Det framgår av våra fallstudier.

Jobbspår är ingen ny företeelse. I våra fallstudier har de första jobb­spå­ren inom Dua nyanlända inte heller handlat om helt ny verksamhet, utan om insatser som kommunerna tidigare har tagit fram inom ramen för sfi och den kommunala vuxenutbildningen. Arbetsförmedlingens roll har därmed inledningsvis varit begränsad.

Gemensam planering för individer har i våra fallstudier inte varit ett lika vanligt inslag i samverkan om nyanlända som i samverkan om unga. En förklaring till detta är att arbetet med nyanlända har präglats av att an­sva­ret är uppdelat kronologiskt. Arbetsförmedlingen har ett samordnande an­svar under de första två åren och då är kommunerna utförare av vissa in­satser, till exempel sfi. Efter denna etableringstid övergår ansvaret till kommunerna.

Modellen för samverkan om nyanlända är mer styrande och krävande

Modellen för nyanlända skiljer sig delvis från modellen för unga. Dua unga lämnar ett relativt stort utrymme till parterna att själva lägga fram vad de vill samverka kring och hur de ska lägga upp arbetet. Dua ny­an­län­da är mer styrande och omfattar hela processen från ankomst till sys­sel­sätt­ning eller utbildning. Modellen fokuserar på arbetsgivarnas behov av kompetensförsörjning.

Det finns olika uppfattningar om vilken modell som är att föredra. Flexi­biliteten i Dua unga har uppskattats på många håll, åtminstone på den mer strategiska nivån i respektive organisation. Det framgår av våra fallstudier. Men modellen har också fått kritik från vissa av de tjänstemän som fak­tiskt ska utforma överenskommelsen. De anser att den inte har varit till­räck­ligt konkret. Denna kritik riktar sig dock inte bara mot modellen som sådan, utan också mot den interna styrningen av arbetet med överens­kom­melserna.

Dua nyanlända har å sin sida varit konkret, vilket handläggarna i res­pek­tive organisation har uppfattat som positivt. Samtidigt har hela mo­dellen varit krävande. Den har varit så pass krävande att flera kom­mu­ner har fun­derat på om det har varit resursmässig försvarbart att delta. Det gäller i synnerhet små kommuner. Men andra lyfter fram att det är positivt att mo­dellen är krävande. Dua nyanlända har blivit ett skäl att ta itu med nå­got som parterna tidigare inte har mäktat med, trots att de har upplevt att de har haft behov av att göra det.

Fortsatta utmaningar i samverkan

De lokala överenskommelserna hanterar inte alla problem som upp­kom­mer när kommunerna och Arbetsförmedlingen ska samverka. Vår ut­vär­de­ring visar att det finns flera utmaningar kvar, till exempel kom­munernas behov av intern samverkan, problem med att matcha insatser mot behov och osäkerhet om det framtida arbetet.

Kommunerna behöver även samverka internt

Tidigare studier har visat att samverkan med Arbetsförmedlingen ofta blir ett ansvar för kommunernas arbetsmarknadsenheter i första hand. Vår ut­vär­dering visar också att kommunerna ofta behöver bli bättre på att sam­verka internt, inte bara med andra parter.

Samverkan är ofta en fråga för arbetsmarknadsenheten

I den enkät till kommunerna som Dua genomförde under 2016 anger 96 procent av de svarande kommunerna att arbetsmarknadsenheten är del­aktig i samverkan kring unga. Andra delar av kommunen som var enga­ge­rade i samverkan är vuxenutbildningen (90 procent) och social­tjänsten eller individ- och familjeomsorgen (88 procent). Mindre van­ligt var det att personalenheten (30 procent) och näringslivskontoret (32 procent) är del­aktiga i samverkan.^[37]

Enkätresultaten bekräftas av intervjuerna i våra fallstudier. Arbets­mark­nads­enheten är ofta är ingången till samverkan, vilket kan kopplas till kom­munens behov av att hitta lösningar för de kommunmedborgare som är arbetslösa här och nu.

Stora behov av samverkan inom kommunerna

Våra intervjuer visar att det inom en och samma kommun kan finnas väl så stora samverkanssvårigheter som det finns mellan kommunen och Arbets­förmedlingen. Det handlar exempelvis om kulturkrockar mel­lan den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och den del av kom­munen som an­svarar för försörjningsstöd.

Arbetsmarknadsenheterna uttrycker på flera håll att de vill involvera fler delar av kommunen i samverkan, exempelvis de delar som arbetar med näringslivsutveckling. Arbetsmarknadsenheterna skulle också vil­ja ut­veck­la samverkan med Försäkringskassan och landstingen, både när det gäller primärvården och psykiatrin. Men de anser överlag att detta är svårt eftersom de upplever att dessa parter inte är intresserade.

Svårigheter att matcha insatser mot behov

Våra intervjuer visar att det har uppstått en hel del svårigheter när det gäller att kombinera Arbetsförmedlingens och kommunens insatser, fram­för allt i arbetet med jobbspår för nyanlända. Det handlar bland annat om möjligheterna att utforma insatser så att de följer Arbetsför­med­lingens regelverk. Exempel på konkreta problem är hur en individ får och inte får kombinera sfi, yrkessvenska, arbetsmarknadsutbildning och kommunal vuxenutbildning. Tidsgränserna i Arbetsförmedlingens insatser är en annan utmaning. Flera av jobbspåren i våra fallstudier om­fattar därför endast kommunala insatser.

Matchning mot arbetsmarknaden är nästa utmaning

Matchningsproblematiken handlar inte bara om att kombinera insatser på ett bra sätt. Hela ekvationen att matcha målgruppens kompetens och in­tresse mot arbetsmarknadens behov är en utmaning. Särskilt i mål­grup­pen nyanlända finns det individer som står långt ifrån arbetsmark­naden och behöver mycket stöd för att bli anställningsbara.

Kommunernas förutsättningar ser mycket olika ut, vilket beror på den lo­kala arbetsmarknaden och kommunens befintliga resurser i form av bland annat vuxenutbildning. Det finns inte alltid arbetsgivare för de enklare ar­be­ten som skulle kunna vara aktuella på orten. Det gäller även de utbild­ningar som skulle behövas för att rusta individerna.

Trots svårigheterna finns det hos både kommunerna och de lokala arbets­förmedlingarna i våra fallstudier en vilja att arbeta vidare med samverkan kring jobbspår och en tro på att det kan vara en fram­gångs­rik metod. Föl­jande uttalande är ett exempel på denna vilja att fortsätta arbetet:

Framåt kan det bli bättre. Ja, vi har ändå påbörjat något och det kanske är så, man får liksom hålla ut och hålla i, så kan det vara. Och sen kan vi vara i ett skede där det verkligen händer saker, att den här processen nu fram till i dag har varit liksom en lärprocess för oss allihop. Och nu ska vi faktiskt leverera och göra bra saker. (Sfi-rektor, kommun)

Överenskommelsen garanterar inte fortsatt prioritering

I våra fallstudier framkommer en oro hos både kommunerna och de lokala arbetsförmedlingarna för att de inte kommer att kunna hålla i samverkan om de nationella prioriteringarna skulle förändras. Den stora frågan är en­ligt intervjupersonerna om både kommunerna och Arbetsförmedlingen även i fortsättningen kommer att prioritera sam­verkan.

Fungerande rutiner räcker bara så länge någon efterfrågar samverkan

De handläggare som har hittat fungerande rutiner för samverkan är över­tygade om att de kommer att fortsätta att arbeta på detta sätt. Det gäller åtminstone så länge cheferna förblir desamma.

Men en förutsättning för att samverkan ska hålla över tid är att någon frå­gar efter den. Det är de intervjuade företrädarna för kommunerna och Arbets­förmedlingen eniga om. Om det inte finns ett tryck i frågan så ris­ke­rar samverkan att ”försvinna i bruset”, som en arbetsförmedlare uttrycker det.

En långsiktigt hållbar samverkan måste också hitta former som gör att det går att ställa om i takt med att målgrupperna och behoven förän­d­ras.

Olika uppfattningar om förutsättningarna för att integrera modeller och arbetssätt i den ordinarie verksamheten

Ett uttryckligt mål för Dua är att de ska ta fram metoder för samverkan som ska integreras i Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Det råder delade meningar om det målet kommer att nås.

Arbetsförmedlingens ledning och huvudkontor har i intervjuer uttryckt att myndigheten har alla förutsättningar för att ta över och själv driva sam­ver­kan efter att Dua har avvecklats. Den förestående omorga­nisa­tionen ger ut­rymme att redan från början integrera samverkansfrågorna i sättet att ar­beta. Den uppfattningen delas av flera av Arbetsförmed­ling­ens regionala områdeschefer.

Men på lägre nivåer säger tjänstemän på Arbetsförmedlingen att myn­dig­he­tens egna system ännu inte klarar av att följa upp resultat av sam­verkan. De bedömer därför att det finns risk för att samverkan priori­te­ras ned till förmån för andra verksamheter som kan visa på mer mät­bara resultat.

Kommunerna är rädda att drunkna i Arbetsförmedlingens verksamhet

I våra fallstudier framkommer också en viss oro från kommunalt håll för vad som händer när det inte längre finns någon fristående part som driver på samverkan. Kommunerna är rädda att den ökade jäm­bör­dig­het mellan parterna som Dua har bidragit till kommer att gå förlorad.

[D]et är väldigt mycket enklare att kunna säga till Arbetsförmedlingen att vi ska ha de här mötena för att staten har sagt åt oss att ha de här mötena, i stället för att säga kom, snälla så har vi ett möte som vi hade förut. (Handläggare, kommun)

Samverkans betydelse för arbetslösheten

Duas arbete för att främja samverkan syftar i slutändan till att minska arbetslösheten bland unga och nyanlända. Men det finns inget enkelt sätt att följa upp och utvärdera resultatet av den samverkan som skett till följd av Dua. I detta kapitel redovisar vi därför utvecklingen inom ett antal resultatområden och resonerar om vilken betydelse Dua kan ha haft för resultaten. Vi presenterar några huvudsakliga slutsatser:

• Ungdomsarbetslösheten har sjunkit och sysselsättningsgraden har ökat under de år som Dua har arbetat. Men arbetslösheten började att sjunka redan innan Dua inrättades. Lokalt finns det en tilltro till att samverkan om planering och insatser har bidragit till utveck­ling­en, men det är inget som går att belägga.
• Bland nyanlända är arbetslösheten fortsatt hög under den första tiden i Sverige. Det finns tecken på att det har börjat gå snabbare för nyan­lända att finna en sysselsättning. Men dessa resultat kan inte tillskri­vas Dua eftersom samverkan kring nyanlända är alltför ny. Lokalt ser parterna positivt på arbetet med jobbspår, men det handlar fortfarande om en verksamhet som de håller på att bygga upp.
• Dua ska enligt sina direktiv verka för att kommunen i sin egenskap av arbetsgivare använder subventionerade anställningar och er­bju­der prak­tik­platser. Men statistiken kan inte visa om Duas arbete har på­verkat mängden av denna typ av insatser.
• Effekten av samverkan är indirekt och många andra faktorer kan på­verka det slutliga utfallet. Vår undersökning visar att man behö­ver ha rimligt ställda förväntningar på vad bättre samverkan kan åstad­kom­ma.

Det går inte att belägga effekten av samverkan om unga

Sedan Dua inrättades har ungdomsarbetslösheten sjunkit, men det går inte att belägga i vilken mån det skulle kunna vara en effekt av för­stärkt sam­verkan eller av Duas arbete. Men lokalt bedömer både Arbetsför­med­ling­en och kommunerna att samverkan har bidragit till denna utveckling.

Ungdomsarbetslösheten har minskat

Mellan 2010 och 2017 nästan halverades antalet unga arbetslösa och sys­sel­sättningen ökade. Men det går inte att koppla utvecklingen till Dua, efter­som trenden började redan innan Dua inrättades.^[38]

Unga utan gymnasieutbildning allt större andel av de arbetslösa

Den grupp som har minskat är framför allt unga arbetslösa med gym­na­sie­utbildning. Men antalet unga arbetslösa med endast grund­sko­le­utbild­ning var till och med något högre år 2017 än år 2010.^[39]

Att ha fullgjort en gymnasieutbildning är en viktig förutsättning för att gå vidare till arbete. Omvänt kan vi säga att det i dag är en större andel av gruppen unga arbetslösa som står långt ifrån arbetsmarknaden än det var 2010.

Dua har försökt visa på betydelsen av samverkan

Dua försökte att mäta sambandet mellan samverkan och Arbets­för­med­lingens resultat när det gäller unga, vilket de redovisade i sitt betänk­an­de våren 2018. Dua lät Arbetsförmedlingen analysera resultaten av sin verk­samhet som gäller unga som gått till arbete för ett urval kommuner som besvarat Duas årliga undersökningar om samverkan. Kommu­ner­na de­la­des in i tre grupper utifrån hur omfattande samverkan om unga de ansåg sig ha:

• Kommuner med mycket omfattande samverkan både 2015 och 2016 (n=10).
• Kommuner som har förbättrat samverkan mellan 2015 och 2016 (n=10).
• Kommuner med ingen eller viss samverkan både 2015 och 2016 (n=14).

Resultatet av analysen är att andelen unga som gick till arbete ligger på en högre nivå i gruppen med omfattande samverkan. Gruppen med om­fat­tan­de samverkan och gruppen med förbättrad samverkan hade båda så gott som oförändrade resultat över tid. Gruppen med lite sam­ver­kan för­säm­ra­de däremot sina resultat över tid.^[40]

Betydelsen av samverkan går inte att påvisa

Det går inte att dra några egentliga slutsatser om samverkans betydelse för resultatutvecklingen utifrån Duas undersökning. Det beror bland annat på att det finns många andra saker än samverkan som kan på­ver­ka Arbets­för­med­lingens resultat. Dua pekar själva på förändringar i den lokala arbets­mark­naden och förändringar i målgruppens sam­man­sättning och förutsätt­ningar.^[41] Duas kommungrupper skiljer sig också åt även på andra sätt än i graden av samverkan, bland annat när det gäller stor­lek. Kommuner med omfat­tande samverkan är i genomsnitt större än kommuner med mindre sam­ver­kan.

Den lokala nivån är övertygad om att samverkan har en positiv effekt

Statskontorets intervjuer visar att det på lokal nivå finns en övertygelse bland både handläggare och chefer om att samverkan har positiva effek­ter för arbetslösheten. Handläggare hos både kommunerna och Arbets­för­med­lingen pekar bland annat på att samverkan förkortar indi­videns väg till stu­dier eller arbete och att de individer som behöver stöd slipper bollas runt mellan olika aktörer. Samverkan ger också bättre förutsättningar för att ge rätt insats till rätt person.

Men även om det finns en tilltro till samverkan har parterna svårt att redo­visa några konkreta resultat av just samverkan. Det beror bland annat på att de inte har utvecklat några sätt att mäta och redovisa effek­ter av sam­ver­kan.

Samverkan stärker individens förtroende för samhället

När handläggarna pekar på betydelsen av samverkan, lyfter de också fram att samverkan skapar förtroende för de offentliga institutionerna. De indi­vider som kommunerna och Arbetsförmedlingen samverkar om står ofta långt ifrån arbetsmarknaden. De tillhör ofta också grupper som har ett lågt förtroende för samhällets institutioner. Att få möta in­blan­dade myndig­he­ter på ett samlat sätt kan stärka deras tillit till sam­hället:

[J]ust det här att vi träffas tillsammans är väldigt stort, för vi har myck­et trepartssamtal med ungdomar (…) vi kan reda ut saker i stort sett vid ett och samma möte många gånger. Det har gjort extrem skillnad … käns­lan är att ungdomarna har ett mycket större förtroende för sam­häl­let i stort egentligen, när man sitter ner tillsammans och visar att man vill lösa deras situation, inte att man är där för att skälla på dem. (Handläggare, Arbetsförmedlingen)

Samverkan kan ha gett fler insatser om exempelvis utbildningskontrakt

Förutom gemensam planering lyfter de lokala parterna fram att de ge­nom samverkan har fått ut fler individer i specifika insatser, såsom ut­bild­nings­kontrakt.

Utbildningskontrakt är en insats som lanserades i samband med Dua. In­satsen bygger på samverkan och förutsätter att det finns en lokal över­ens­kommelse mellan kommunen och Arbetsförmedlingen. Ut­bild­nings­kon­traktet är en överenskommelse mellan den unge, Arbetsför­med­lingen och hemkommunen om att läsa in gymnasiet på den kom­munala vuxenutbild­ningen eller på folkhögskolan. Studierna kombi­neras med jobb, praktik eller andra arbetsmarknadspolitiska program på deltid. Syftet är att få unga utan gymnasieutbildning att återgå till studier.

Kommuner som anser att samverkan har förbättrats mellan 2015–2016 hade i januari 2018 fler utbildningskontrakt i förhållande till målgrup­pens storlek än övriga kommuner enligt Duas indelning (tabell 5.1).

Tabell 5.1 Andelen av målgruppen som kvarstår i utbildningskontrakt i januari 2018 efter grad av samverkan 2015–2017.

Grad av samverkan om unga, åren 2015–2016 enligt Dua	Procent i utbildnings­ kontrakt av målgruppen, genomsnitt	Antal kommuner i gruppen
Mycket omfattande samverkan	11,3 %	10
Förbättrad samverkan	17,0 %	10
Ingen eller viss samverkan	10,7 %	14

Källa: Uppgifter om utbildningskontrakt från Arbetsförmedlingen. Uppgifter om samverkan från Dua enkätundersökningar till kommuner 2015 och 2016. Vi har använt den indelning av kom­mu­ner som Dua själva har använt i SOU 2018:12.

En möjlig förklaring till detta resultat är att utbildningskontrakten har varit en konkret insats att börja samverka kring. I våra fallstudier finns det ock­så exempel där kommunen och Arbetsförmedlingen har bedrivit en inten­siv samverkan kring just utbildningskontrakt med ett nära sam­arbete mel­lan handläggaren på Arbetsförmedlingen och kommu­nens studie- och yrkes­vägledare. Men vi har inte haft möjlighet att kontrol­lera om andra möj­liga skillnader mellan grupperna kan förklara ut­fal­let.^[42]

För tidigt för att se effekter av Dua nyanlända

Duas andra prioriterade målgrupp är nyanlända. Samverkan om nyan­län­da inom ramen för Dua håller fortfarande på att utarbetas på många håll. Lo­ka­la företrädare ser positivt på metoden med jobbspår, även om volymerna ännu är för små för att avspeglas i arbetslöshetsstatistiken.

Etableringstakten för nyanlända har ökat

Nyanlända saknar ofta sysselsättning under sin första tid i Sverige. An­de­len av alla kommunmottagna flyktingar som har varit sysselsatta sam­ma år som de har ankommit till Sverige har genomgående varit låg. Under åren 2012–2016 låg andelen på mindre än 10 procent. Men etab­le­ringstakten har ökat under senare år.^[43]

Dua nyanlända är fortfarande i en uppstartsfas

Det är inte möjligt att koppla utvecklingen på arbetsmarknaden för ny­an­län­da till Duas insatser. Samverkan kring nyanlända håller i flera fall fort­farande på att startas upp.

Lokala förhoppningar om jobbspåren

En central del av Dua nyanlända är de lokala jobbspåren. Av våra in­ter­vju­er framgår att den gängse uppfattningen om jobbspåren är att det är rätt att rusta individer för att de ska kunna ta faktiska jobb på orten. Däremot är det ännu svårt att säga om arbetet med de lokala jobb­spå­ren kommer att bi­dra till minskad arbetslöshet bland nyanlända eller inte.

Jobbspåren hanterar ännu små volymer

Jobbspåren hanterar än så länge små volymer. När Dua skickade ut en en­kät om jobbspåren under våren 2018 svarade 223 kommuner. Av dessa anger 142 kommuner att de har jobbspår igång, själva eller i sam­arbete med andra kommuner inom ramen för en gemensam över­ens­kommelse. Sammanlagt hade 340 jobbspår med 3 558 deltagare startat. Det innebär att kommunerna i snitt har startat drygt 2 spår var med i snitt drygt 10 deltagare per spår (tabell 5.2).

Tabell 5.2 Utvecklingen av jobbspår, sammanställning av kommunenkät våren 2018.

	Antal
Kommuner med jobbspår	142
Jobbspår som är igång	340
Individer som påbörjat jobbspår	3 558

Källa: Dua 2018.

Flera nystartade jobbspår är pilotverksamheter

I våra fallstudier finns exempel på jobbspår som visar goda resultat där många deltagare har gått vidare till åtminstone ett tillfälligt arbete. Men det handlar då i regel om spår som har funnits sedan tidigare och inte de som har påbörjats inom ramen för Dua.

Både kommunen och Arbetsförmedlingen ser arbetet med jobbspår som en långsiktig process där de får pröva sig fram. Flera av de nya jobb­spår som kommunen och Arbetsförmedlingen har tagit fram till­sammans fungerar följaktligen som pilotverksamheter.

Ingen synbar ökning av subventionerade anställningar eller praktikplatser

Dua ska enligt sina direktiv främja att kommunerna i egenskap av ar­bets­givare använder olika typer av subventionerade anställningar och skapar praktikplatser. Men det går inte att se några spår av Duas arbete i den aggre­­gerade statistiken för unga.

Kommunerna har minskat sin användning av subventionerade anställningar

Kommunernas användning av subventionerade anställningar för unga nådde sin kul­men under 2014. Då hade fler än 2 200 individer en sådan anställ­ning i genomsnitt över hela året. Men antalet subventionerade anställ­ningar har gradvis minskat från hösten 2014 till slutet av 2017 (figur 5.1). Statistiken kan alltså inte visa om ökad samverkan har påver­kat kommunernas an­vänd­ning av subventionerade anställningar eller inte.

Figur 5.1 Antal unga (inklusive unga nyanlända) 16–24 år som kvarstår i subventionerade anställningar i kommunerna, 2010 till 2017 (årsgenomsnitt).

Källa: Arbetsförmedlingen, juni 2018.

Arbetspraktikplatserna är överlag få

I kommunens roll som arbetsgivare ligger också att de har möjlighet att erbjuda praktikplatser till unga, långtidsarbetslösa och nyanlända. Antalet praktikplatser för unga har varierat över åren. Trenden har inte heller varit tydlig under de år som Dua har funnits. En topp nåddes under 2016, men antalet platser sjönk igen under 2017. Överlag rör det sig om mycket få platser. Inte för något av de undersökta åren är det fler än 170 individer i hela landet som i slutet av året har en arbetspraktik i en kommun (figur 5.2).

Figur 5.2 Antal unga (inkl. unga nyanlända) 16–24 år som i december kvarstår i en beslutad arbetspraktik i kommunerna, 2008 till 2017.

Källa: Arbetsförmedlingen, september 2018.

Samverkan kan ge indirekta effekter

Det är svårt att mäta effekterna av en åtgärd som att stärka samverkan. Det beror delvis på att samverkan i sig främst är ett verktyg för att stär­ka ge­nom­slaget av andra åtgärder. Effekten av samverkan är indirekt och många andra faktorer kan påverka det slutliga utfallet.

Samverkan har oklara effekter på arbetslösheten

Samverkan är ett sätt att hantera komplexa problem där det behövs in­sat­ser från flera aktörer. Bättre samverkan lyfts ofta fram som svaret på olika problem i förvaltningen.^[44]

Statskontoret har tidigare konstaterat att samverkan ofta har en stor be­ty­delse för den offentliga förvaltningens förmåga att möta medbor­gar­nas be­hov. Det gäller särskilt grupper som har särskilda behov eller då regelverk är motstridiga. Men samverkan kan också skapa onödig ad­mi­nistration och bli en tidstjuv. Det gäller särskilt om kraven på sam­verkan är otydliga eller för allmänt hållna.^[45]

Det finns få regelrätta effektstudier av samverkan som en metod för att minska arbetslösheten. En slutsats från tidigare forskning är att sam­ver­kan åtminstone ibland kan vara bra för att förverkliga politiska in­ten­tioner. Men det innebär inte att mer samverkan nödvändigtvis alltid minskar arbetslösheten.^[46]

Samverkan kan bara lösa delar av problemen

Samverkan är ett sätt att kunna utnyttja olika aktörers samlade resurser på ett bättre sätt. Effekten av samverkan begränsas då av vilka resurser Arbets­förmedlingen respektive kommunerna har till sitt förfogande. Det är alltså fullt möjligt att Duas arbete och den lokala samverkan har gett goda resultat, men att det ändå inte går att se några mätbara effek­ter.

Ett resultat av vår undersökning är att det varierar mellan kommunerna vilka resurser de har och hur väl resurserna motsvarar de behov som finns. Företrädare för Arbetsförmedlingen framför att utbildnings­vä­sen­det i kom­munerna inte alltid har hängt med utvecklingen, särskilt när det gäller det stora inflödet av nyanlända. En vanligt förekom­man­de kritik från kom­munalt håll handlar om att Arbetsförmedlingens in­satser inte är anpassade till de behov som i synnerhet de nyanlända har.

Sammanfattande slutsatser

Regeringen har inrättat Dua som ett sätt att styra mot ökad lokal sam­ver­kan mellan staten och kommunerna. Syftet är att minska arbetslös­heten bland unga och nyanlända.

Statskontorets huvudsakliga slutsats är att Dua så här långt har genom­fört sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt och bidragit till att utveckla pro­ces­serna kring samverkan i enlighet med målen för verksamheten. Duas kon­struktion som fristående kommitté har fungerat bra för att ini­tiera och driva på samverkan. Men både regeringen och de samver­kan­de parterna be­höver utveckla de reguljära formerna för styrning av sam­verkan i det mer långsiktiga arbetet.

Dua har genomfört sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt

Statskontoret bedömer att Dua i huvudsak har genomfört sitt uppdrag väl. Därmed har Dua bidragit till att skapa förutsättningar för att nå målet om bättre samverkan. Duas metoder och arbetssätt har varit ett stöd för de lo­kala parterna när det gäller att utveckla samverkan. Duas tidiga vägval och tydliga prioriteringar har också gett arbetet fokus och bidragit till ett högt tempo.

Duas metoder har skapat förutsättningar för måluppfyllelse

Duas metoder och arbetssätt har skapat förutsättningar för att utveckla den lokala samverkan. Statskontoret bedömer att kombinationen av ett stra­te­giskt verktyg i form av lokala överenskommelser och handfast råd och stöd har varit framgångsrik.

Nationell uppslutning kring generell modell

Dua har lagt tonvikten vid generella verktyg och metoder för sam­ver­kan tänkta att passa alla kommuner och alla målgrupper. En styrka med detta arbetssätt har varit att kommunerna och de lokala arbetsförmed­lingarna har arbetat på samma sätt i hela landet. Duas tydliga foku­se­ring har också underlättat för det lokala arbetet att komma igång. Stats­bidragen och deras deadlines och återrapporteringskrav har inneburit ett ännu tydligare å­ta­gan­de för de lokala parterna och att tempot har hållits uppe i arbetet. Där­emot är det oklart vilka resultat Duas mer rik­tade utlysningar har fått.

Oklart behov av fortsatta främjandemedel

Dua har i dagsläget fördelat de främjandemedel de har haft till sitt för­fo­gande. Enligt Statskontoret är det osäkert vad ytterligare främjande­medel skulle bidra med i detta skede av arbetet. Överenskommelserna finns på plats och parterna har manifesterat sin vilja att samverka. De hinder för samverkan som vi har identifierat i vår utredning beror i förs­ta hand inte på brist på särskilda samverkansresurser, utan foku­se­rar mer på svårhan­terliga regelverk, bristande tillgång på relevanta in­satser och en osäkerhet om Arbetsförmedlingen kommer att prioritera samverkan även framöver.

Generella modeller har också baksidor

Dua har prioriterat att ge konkret stöd till de samverkande parterna en­ligt en generell modell. Men det har samtidigt inneburit att Dua har valt bort annat, exempelvis att utveckla ett mer behovsanpassat stöd och att bygga upp den systematiska kunskapen om sina metoder.

Generella modeller och frivillighet kan missa behoven

Baksidan av en modell som ska passa alla, är att den är svår att helt an­pas­sa till de lokala förutsättningarna. Duas modell för samverkan har inte pas­sat alla kommuner fullt ut. I vissa kommuner har den varit över­flödig eller för styrande, i andra kommuner hade parterna behövt ännu mer väg­led­ning. Det gäller särskilt för Dua nyanlända.

Duas arbete bygger på att kommunerna själva efterfrågar stöd till sam­ver­kan. Men Statskontorets erfarenheter från tidigare utvärderingar av statligt stöd till kommuner är att det inte alltid är de som har behov av stöd som söker det, utan de som har intresse och resurser. En särskild risk som Dua behöver ge akt på är därför att stödet inte ges till de kom­muner som är intresserade av samverkan, på bekostnad av de kom­mu­ner som behöver mycket stöd men som inte har samma möjligheter att eftersöka det.

Erfarenheter av samverkan kan behöva systematiseras

Dua har i uppdrag att samla och sprida kunskap och goda exempel om insatser och samverkansformer. Dua har arbetat med erfarenhetsutbyte vid konferenser och spridit goda exempel på sin webbplats. Men om Duas ar­bete ska få genomslag på lång sikt behöver lokala lärdomar sam­las ihop på ett mer systematiskt sätt.

Främjad samverkan men oklar effekt på arbetslösheten

Dua har genom sitt operativa arbete bidragit till att utveckla den lokala samverkan, enligt våra intervjuer med de inblandande parterna. Däre­mot är det ännu osäkert vilken faktisk betydelse som arbetet har haft för arbets­lösheten.

Dua har bidragit till samsyn, struktur och styrning

Duas arbete har gett stöd till en mer konkret och systematisk sam­ver­kan. Ökad dialog mellan företrädare för kommunerna och Arbetsför­med­lingen har också främjat samsyn och överenskommelserna har tjänat som ett ge­mensamt styrdokument. Men parterna håller fort­fa­rande på att bygga upp processerna för samverkan. Det gäller i synner­het Dua nyanlända, som i praktiken på flera håll fortfarande fungerar som en försöksverksamhet.

Inte möjligt att mäta effekter på arbetslösheten

Det är oklart vilken betydelse den förstärkta samverkan har haft för arbets­lösheten. Parterna bedömer själva att samverkan förkortar tiden till arbete, men de har ännu inte utvecklat metoder för att följa upp resultaten av sam­verkan. Det är också svårt att isolera effekterna av samverkan från andra fak­torer som påverkar arbetslösheten, exem­pel­vis konjunkturen.

Ett styrmedel med vissa begränsningar

Dua har fungerat som ett delvis nytt sätt för att styra samverkan. I kraft av sin roll som fristående aktör med ett tydligt mandat har Dua fun­ge­rat som en motor för samverkan. Dua har också bidragit till att omsätta lokala önskemål om samverkan till konkret handling. Men det är svårt för en tillfällig aktör som Dua att garantera att arbetet får långsiktiga effekter.

Fristående roll och politiskt mandat har bäddat för framgång

Duas konstruktion har gynnat genomslaget av flera skäl. För det första har parterna uppfattat Dua som en aktör som är fristående från Arbets­för­med­lingen och kommunerna. För det andra uppfattar de också Dua som en ak­tör som har haft ett politiskt mandat. Båda dessa aspekter har gett Dua en legitimitet som har ökat deras genomslag.

Dua har både uppfattats som en pådrivare och som en möjlighet

Den politiska uppbackningen har inneburit att det funnits tryck på både kommunerna och Arbetsförmedlingen att välkomna Dua. Men Dua har också uppfattats som en möjlighet. Dua har drivit på både kommu­ner­na och Arbetsförmedlingen från en position vid sidan av parterna, vil­ket inne­bär att parterna har upplevt samverkan som jämbördig. Det har fram­för allt varit viktigt för kommunerna.

Det har funnits en vilja att samverka

Styrningen av samverkan har samtidigt underlättats av att båda par­ter­na har varit villiga att samverka. Modellen med frivilliga överens­kom­melser hade sannolikt inte fått sådan utbredning om inte kommunerna och Arbets­förmedlingen båda hade upplevt att de behöver arbeta till­sam­mans för att lösa gemensamma problem.

En fristående part kan inte ta över parternas ansvar

Dua är en fristående aktör, vilket har varit positivt för deras möjlighe­ter att främja samverkan. Men i slutändan är det ändå parterna som an­svarar för sam­verkan. Detta förhållande innebär en utmaning som Dua bara delvis har lyckats uppfylla.

Metoden med överenskommelser syftar till att skapa förutsättningar för långsiktighet. Men överenskommelsen i sig garanterar ingenting så länge den inte följs upp, utvecklas och revideras. För att detta ska ske mås­te par­ter­na känna att det är de som ansvarar för samverkan.

Risken med en pådrivande aktör vid sidan av är att detta ägarskap inte upp­står. Flera av de intervjuade på lokal nivå tvivlar på om det arbete som de har påbörjat kommer att leva kvar när Dua försvinner. Det störs­ta frågetecknet är om huvudmännen, och då kanske i synnerhet Arbetsför­med­lingen, kommer att värna resurserna för samverkan när andra behov uppstår.

Vad behövs för långsiktigt hållbar samverkan?

Statskontoret bedömer att både regeringen och parterna kan behöva vidta åtgärder om de vill bibehålla och stärka resultaten av Duas arbete.

Regeringen behöver efterfråga samverkan

En anledning till att Dua har haft ett sådant genomslag är att frågan har varit politiskt prioriterad och tydligt förankrad i regeringen. Regering­en behöver tydliggöra att lokal samverkan även i fortsättningen ska vara ett prioriterat område i sin reguljära styrning av Arbetsförmed­lingen om de vill att området ska fortsätta att prioriteras lokalt.

Vi vet utifrån tidigare erfarenheter att styrningen behöver vara tydlig med vad samverkan syftar till och hur ansvarsfördelningen ser ut.^[47]

Ett sätt att tydliggöra att Arbetsförmedlingen ansvarar för att fortsätta ut­veckla den lokala samverkan i enlighet med Duas modell är att fråga efter samverkan i de löpande kontakterna med Arbetsförmedlingen. Det­samma gäller för regeringens kontakter med företrädare för kom­mu­nerna.

Om regeringen ytterligare vill markera att samverkan är ett prioriterat om­rå­de kan detta tydliggöras som ett utpekat ansvar i Arbetsförmed­ling­ens in­struktion.

Parterna behöver styra och organisera för samverkan

Personer på alla nivåer inom Arbetsförmedlingen och kommunerna ser värdet av en utvecklad samverkan, men ändå är de samtidigt oroliga för att Duas arbete kommer att rinna ut i sanden. Statskontoret be­dö­mer att par­ter­na behöver styra och organisera sitt arbete så att det stö­der samverkan för att samverkan ska bli en fullt ut integrerad del i verk­samheten.

Parterna måste organisera och styra samverkan

Huvudmännen behöver styra och organisera arbetet för att den lokala sam­verkan ska fungera. Det handlar främst om att tydliggöra ansvaret för sam­verkan och att följa upp arbetet.

Men det handlar också om att utveckla sätt att mäta resultaten av sam­ver­kan. Duas uppföljningssystem kan vara en del i ett sådant arbete. Men det finns också möjlighet att utifrån hur samverkan ser ut på orten komma över­ens om hur resultat ska mätas och redovisas. Det kan mot­verka att fun­gerande samverkan skalas bort eller att ineffektiv sam­ver­kan lever kvar.

Samverkan som ger resultat kräver uthållighet

Statskontoret har tidigare utvärderat samverkan kring vård och omsorg när det gäller de mest sjuka äldre. Ett resultat av utvärderingen är att det kan ta flera år innan de reella resultaten av förstärkt samverkan kan mätas. Några framgångsfaktorer för att uppnå uthållighet i samverkan är att det finns sam­syn på ledningsnivå om att samverkan ska vara prio­­riterat och att det finns budgeterade resurser för arbetet.^[48]

Samverkan mellan olika starka parter kan kräva särskilda åtgärder

En särskild fråga för både parterna, regeringen och Dua är hur kom­mu­ner­na och Arbetsförmedlingen ska kunna upprätthålla den känsla av att vara jämbördiga parter som Dua har bidragit till. Arbetsförmedlingen är en na­tionell och avsevärt mer resursstark aktör än de enskilda kom­mu­nerna. Stats­kontoret bedömer därför att det är rimligt att Arbets­för­med­lingen ska ha ett särskilt ansvar för att anpassa sig för att underlätta sam­verkan med varje enskild kommun.

Ett exempel på hur detta kan hanteras är genom utpekade kontakt­per­so­ner inom Arbetsförmedlingen med ansvar för att samverka med en eller flera kommuner. Inom Polisen finns sedan 2015 en funktion på lokal nivå (kom­munpolis) med ansvar för samverkan med kommunen. Införandet av kommunpoliser har enligt både polisen och kommunerna bidragit till att stärka samverkan och underlätta kommunernas kon­tak­ter med polisen. Kom­munpoliserna har även gett de frågor som är vik­ti­ga för kommunerna en högre prioritet i polisens arbete.^[49]

Dua behöver stärka uppföljningen och kunskapsöverföringen även i fortsättningen

Om drygt två år ska Dua avsluta sitt arbete. Under sina sista år behöver Dua fundera på vad parterna behöver för att samverkan ska fungera utan det externa tryck som Dua har utgjort. Denna utvärdering visar att ut­veck­lad uppföljning och en mer systematisk kunskapsöverföring är viktiga fak­torer för en mer långsiktigt hållbar samverkan. Statskontoret be­dömer att Dua har en viktig roll att spela för att utveckla både upp­följ­ning och kun­skapsöverföring.

Fortsätt utveckla stödet för uppföljning

Hur samverkan ska följas upp, vem som ska göra det och hur resultaten ska mätas är frågor som Dua bör prioritera under de kommande åren. Det är också frågor som kan behandlas i de nyinrättade arbets­grup­per­na med företrädare för Arbetsförmedlingen och SKL.

Säkra kunskapsöverföringen

En annan viktig fråga för de kommande åren är hur kunskapsöverfö­ring­en ska säkras. Så gott som alla Sveriges kommuner har tecknat en lokal över­enskommelse med Arbetsförmedlingen. Det innebär att det kommer att fin­nas en mängd erfarenheter av samverkan från kom­mu­ner i olika delar i landet. Dessa kommuner har många olika förutsätt­ningar för samverkan och olika utmaningar när det gäller att bekämpa arbetslöshet.

Det faktum att Dua så tidigt valde väg och verktyg gör det angeläget att också mer kritiskt granska utfallet för att se om metoderna och re­kom­men­dationerna behöver förändras. Här har Dua en möjlighet att mer syste­ma­tis­kt samla in och sammanställa kunskap på ett sätt som gör den tillgänglig även för nästa generation som funderar på hur de bäst ska lägga upp sin samverkan.

Referenser

Arbetsförmedlingen. (2017). Samverkan med kommuner – En målbild avseende Arbetsförmedlingens framtida samarbete med kommuner om ungdomar och nyanlända. (Dnr Af-2017/0061 9189).

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. (2017). Effektutvärdering av insatser för unga med aktivitetsersättning. (Dnr Af-2016/00393723 korsreferens Af-2013/379053; Fk-046166-2013).

Danermark, B. och C. Kullberg. (1999). Samverkan: Välfärdsstatens nya arbetsform. Lund: Studentlitteratur.

Delegationen för unga och nyanlända till arbete. (2017). Att utarbeta en lokal överenskommelse om unga. PM 2017-03-14. (Dnr A2014:06/2015/12).

Delegationen för unga till arbete. (2015). Information om avsikts­för­kla­ringar, lokala överenskommelser och utlysning av samverkans­medel. PM 2015-05-04. (Dnr. A2014:06/2015/12).

Delegationen för unga till arbete. (2016). Kraftsamling mot ungdoms­arbetslösheten. Rapport från Dua till regeringen den 31 mars 2016.

Engdahl, M. och A. Forslund. (2016). En förlorad generation? Om ungas etablering på arbetsmarknaden. IFAU (2016:1).

Forslund, A. och J. Wikström. (2011). Arbetsmarknadspolitikens effek­ter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt. IFAU (2011:7.)

Hilvert, C. och D. Swindell. (2013). “Collaborative service delivery: What every local government manager should know.” State and Local Govern­ment Review 45 (4): 240–254.

Hjern, B. (2007). “Samverkan – inneord eller utmaning för den svens­ka modellen?” I Axelsson, R. och S. Bihari Axelsson (reds.), Folkhälsa i samverkan, mellan professioner, organisationer och samhälls­sek­to­rer. Lund: Studentlitteratur.

Huxham, C. (1996). Creating collaborative advantage. London: Sage Publications.

Kommittédirektiv 2014:157. Större genomslag för arbetsmarknads­po­li­tiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå.

Kommittédirektiv 2015:68. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete.

Kommittédirektiv 2017:20. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete.

Kommittédirektiv 2018:39. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga och nyanlända till arbete.

Lundin, M. (2008). Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. IFAU (2008:13).

Lundin, M. (2018). Arbetsmarknadspolitik för arbetslösa mottagare av försörjningsstöd. IFAU (2018:12).

Osborne, S.P. (2006). “The New Public Governance.” Public Manage­ment Review 8 (3): 377–387.

Panican. A. och R. Ulmestig. (2017). Lokal arbetsmarknadspolitik. Vem gör vad, hur och för vem? Stockholm: Riksrevisionen.

Prop. 2014/15:1 Budgetproposition för 2015.

Prop. 2015/16:1 Budgetproposition för 2016.

Regeringen. 2018-01-11. Uppdrag till Statskontoret att utvärdera dele­ga­tio­nen för unga och nyanlända till arbete (Dua). A2018/00053/A.

Regeringen. 2018-05-17. Regeringen förlänger uppdraget till Dele­ga­tio­nen för unga och nyanlända till arbete. Pressmeddelande.

Regeringskansliet. 2014-12-15. Kommundialoger om unga i jobb. Till­gäng­lig på www.regeringen.se, hämtad 2018-08-24.

Socialstyrelsen och Arbetsförmedlingen 2015-04-15. Kartläggning av samverkansformer mellan socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Redo­visning av regeringsuppdrag.

Socialstyrelsen. (2013). Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa.

SOU 2017:19 Uppdrag: Samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal samverkan för unga arbetslösa. Stockholm: Fritzes.

SOU 2017:82 Vägledning för framtidens arbetsmarknad. Stockholm: Fritzes.

SOU 2018:10 Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regio­nal nivå. Stockholm: Fritzes.

SOU 2018:12 Uppdrag: Samverkan 2018. Många utmaningar åter­står. Stockholm: Fritzes.

Statskontoret. (2015). Sammanhållen vård och omsorg om de mest sju­ka äldre. Uppföljning av överenskommelsen mellan regeringen och SKL – slut­rapport. (2015:18).

Statskontoret. (2016). Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. (2016:13).

Statskontoret. (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen. (2016:26).

Statskontoret. (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Delrapport. (2017:15).

Statskontoret. (2018). Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Del­rap­port om förändringsarbetets genomslag. (2018:5).

Statskontoret. (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyn­dig­het. Slutrapport. (2018:18).

Sullivan, H. och C. Skelcher. (2002). Working across boundaries: Collaboration in public services. New York: Palgrave Macmillan.

Regeringsuppdraget

Metodbeskrivning

I denna bilaga redogör vi för de analysfrågor som utvärderingen har ut­gått från. Vi redovisar också närmare de undersökningsmetoder som vi har an­vänt oss av.

Analysfrågor

Hur har Dua utfört sitt uppdrag?

I enlighet med uppdraget har vi i ett första steg kartlagt hur Dua har tagit sig an sitt uppdrag. Den övergripande frågan har varit:

• Har Dua arbetat på ett ändamålsenligt sätt utifrån målet om att främja samverkan?
• För att besvara denna fråga har vi kartlagt och analyserat
• hur Dua har organiserat sig
• hur Dua har tolkat sitt uppdrag
• hur Dua har genomfört sina aktiviteter.

När vi har bedömt ändamålsenligheten i Duas arbete har vi utgått från Duas uppdrag som det uttrycks i direktiven och den kunskap vi har om vilka faktorer som främjar samverkan. Vi har undersökt om Dua har ar­betat på ett sätt som kan antas stödja en ökad samsyn, en bättre struk­tur och en bättre styrning av samverkan.

Vilka är resultaten av Duas arbete?

Enligt uppdraget ska vi utvärdera vilka resultat Duas arbete har lett till. Regeringen förväntar sig att utvärderingen ger svar på om Duas arbete har främjat samverkan samt om denna samverkan har bidragit till mins­k­ad arbetslöshet för unga och nyanlända. Vi har därför analyserat hur ­Duas arbete har påverkat den lokala samverkan mellan Arbetsför­med­lingen och kommunerna.

Samverkan är ett ganska vitt begrepp som kan inbegripa många olika före­teelser. Vi har i vår utredning utgått från att samverkan ska vara ett verk­tyg som leder till konkreta resultat för målgrupperna. Samverkan handlar därmed om att parterna arbetar tillsammans för att nå ett ge­men­samt mål.

Arbetsförmedlingen och kommunerna har i varierande grad samverkat på lokal nivå även innan Duas bildades. Vi har därför inriktat oss på att för­söka identifiera mervärdet av Duas insatser när det gäller att få till stånd en väl fungerande samverkan mellan kommuner och Arbets­för­med­lingen.

Faktorer som främjar samverkan

Med utgångspunkt i de faktorer som vi vet främjar samverkan har vi un­der­sökt om Duas arbete har lett till

• ökad samsyn mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen
• utvecklad struktur för den lokala samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen
• bättre styrning av samverkan mellan kommunerna och Arbets­för­med­lingen.

En effektutvärdering har inte varit möjlig att göra

På längre sikt syftar Duas arbete till att minska arbetslösheten bland unga och nyanlända. Men det är inte möjligt att utvärdera effekten av Duas ar­bete på arbetslösheten eftersom det inte är möjligt att isolera den eventu­ella effekten av samverkan från andra faktorer som också påverkar arbets­lösheten.

Vi har i stället använt en kvalitativ ansats. Vi har undersökt på vilket sätt Duas arbete kan ha bidragit till minskad arbetslöshet för unga och nyan­län­da.

Underlag för undersökningen

Vi har byggt vidare på befintlig kunskap och dokumentation

Vi har i vårt arbete utgått från befintlig litteratur, rapporter och statistik som berör Duas arbete och val av strategier och metoder för hur de har genomfört sitt arbete. Viktiga källor har varit Duas betänkanden och underlagsmaterial i form av delegationens uppföljningar, de överens­kommelser som kommunerna och den lokala arbetsförmedlingen har träffat och dokumentation av Duas statsbidragshantering.

Vi har också använt andra källor för att få kunskap om målgruppen och om hur samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen har fun­gerat tidigare. Det handlar till exempel om Arbetsmarknads­ut­red­ningens delbetänkande (SOU 2017:82), rapporter från Arbetsför­med­lingen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) samt forskning på området.

Befintliga enkätundersökningar har använts för att mäta samverkan

Dua, Arbetsmarknadsutredningen och Riksrevisionen har på senare tid genomfört enkätundersökningar om samverkan riktade till kommuner. Vi har valt att använda befintliga enkätdata från Dua för att mäta sam­ver­kan och kommunernas uppfattningar om Duas bidrag till samverkan för att inte belasta kommunerna i onödan och riskera en låg svars­frek­vens.

Tillgänglig statistik för att beskriva insatser och utfall för målgrupperna

Utöver kvalitativa data har vi analyserat Arbetsförmedlingens statistik över insatser på lokal nivå. Vi har också analyserat hur kommunernas an­vändning av olika typer av subventionerade anställningar har ut­veck­lats över tid.

Intervjupersoner

Duas arbete handlar i mångt och mycket om att få andra aktörer att arbeta bättre tillsammans. Därför har intervjuer med dessa aktörer om hur de upp­fattar Dua och Duas arbete varit en viktig del av vår ut­red­ning.

Vi har intervjuat följande personer:

• Duas ledamöter, som utgörs av företrädare för Arbetsförmed­ling­en, Sveriges kommuner och landsting (SKL), ESF-rådet, Delmos, Skol­verket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Kommunal, Sveriges ungdomsorganisationer och För­säkringskassan
• Duas kansli
• tjänstemän ansvariga för arbetet med Dua på SKL respektive Arbets­förmedlingen
• samtliga marknadsområdeschefer inom Arbetsförmedlingen.^[50]
• Syftet med dessa intervjuer har varit att få en bild av olika aktörers roller, ansvar och behov och hur de förhåller sig till Duas arbete.

Deltagande vid kommundialoger

Konferenser ute i landet där Dua träffar företrädare för kommuner, den lokala arbetsförmedlingen och andra relevanta aktörer är ett viktigt verk­tyg för Dua. Vi har deltagit vid två sådana så kallade kommundia­loger under våren 2018, både för att bilda oss en uppfattning om dialo­ger som metod och för att få insyn i vilken typ av råd och stöd som de lokala ak­törerna söker från Dua.

• Dialogmöte i Stockholm med deltagare från Stockholm, Nacka, Värmdö och Lidingö.
• Dialogmöte i Gävle med deltagare från Gävle, Sandviken, Hofors, Ockelbo, Hudiksvall, Bollnäs, Ovanåker, Söderhamn och Ljusdal.

Fallstudier för att fånga lokala resultat

För att studera effekterna av Duas arbete på den lokala samverkan har vi genomfört fallstudier av lokal samverkan i fyra kommuner. Fall­stu­di­erna har syftat till att skapa ett underlag för en fördjupad analys av hur Dua har påverkat samverkan, vad denna samverkan har lett till och vilka faktorer som har varit viktiga.

Vi studerar kommuner där vi antar att behoven av att utveckla samverkan kan vara stora

Dua är ett sätt att försöka styra samverkan. Statskontoret har tidigare visat att styrning av samverkan framför allt är motiverad om sam­ver­kan inte har fungerat och det är viktigt att den fungerar. ^[51] I våra fall­stu­dier har vi där­för inriktat oss på kommuner som vi antar behöver sam­ver­kan, men där samverkan hittills har varit outvecklad.

Enkätundersökningar och statistik har gett data för urvalet

För att bedöma behoven av samverkan har vi utgått från Arbets­för­med­lingens statistik över sökandesammansättningen i varje kommun. Sökan­de­­­sammansättningen är utformad som ett index som tar hänsyn till fak­to­rer som statistiskt sett påverkar sannolikheten att få ett arbete. Det hand­lar bland annat om ålder, födelseland och eventuella funk­tions­ned­sätt­ning­ar. Sökandesammansättningen är gynnsam när de sökan­de tillhör grupper som statistiskt sett har större sannolikhet att få ett arbete och ogynn­sam om de sökande tillhör grupper som har lägre sannolikhet att få ett arbete.

Vår bakomliggande hypotes är att behovet av samverkan mellan kom­mu­ner och Arbetsförmedlingen är särskilt stort i de fall det handlar om indi­vider som står långt ifrån arbetsmarknaden och som behöver in­sat­ser och kompetens från båda aktörerna. Vi har data över sökande­sam­man­sätt­ning­en per kommun för åren 2016 och 2017. Data är stabila över de två åren.

För att identifiera hur samverkan fungerade innan Dua bildades har vi ut­gått från den enkätundersökning som Dua genomförde 2015. Där skattade kommunerna sin tidigare samverkan med Arbetsförmedlingen när det gäl­ler unga. Populationen består av de kommuner som svarade att de hade ingen eller viss samverkan 2015.

Sammanlagt 27 kommuner av de som svarade att de hade ingen eller viss samverkan 2015 befann sig också i den kvartil kommuner som hade den mest ogynnsamma sökandesammansättningen såväl 2016 som 2017.

Av dessa 27 kommuner har vi valt tre kommuner med olika storlek och geo­gra­fiskt läge. I urvalet ingår både kommuner som har och som inte har ett arbetsförmedlingskontor i kommunen. Detta är faktorer som vi bedö­mer kan påverka förutsättningarna att samverka. Till dessa tre kommuner har vi lagt en storstadskommun för att inkludera stor­stä­der­nas specifika förut­sättningar. Samtliga studerade kommuner har haft överenskommelser om både unga och nyanlända.

Vi har intervjuat tjänstemän på olika nivåer för att få en bred bild

Vi har genomfört fallstudierna i form av en intervjustudie där vi har inter­vjuat företrädare för både kommunen och den lokala arbets­för­medlingen. I varje kommun har vi intervjuat

• personer på chefsnivå inom relevanta delar av kommunen res­pek­tive Arbetsförmedlingen
• personer på handläggarnivå som har en strategisk roll i arbetet med samverkan, exempelvis samordnare eller projektledare
• personer på handläggarnivå som arbetar med samverkan i linjen, exem­pelvis arbetsförmedlare, jobbcoacher och studie- och yrkes­väg­ledare.

Sammantaget har vi intervjuat 29 personer. Intervjuerna har vi delvis genom­fört i form av besöksintervjuer, delvis i form av videosamtal.

Semistrukturerade intervjuer

Intervjuerna har varit semistrukturerade där vi utifrån intervjuper­so­nens roll och arbete ställt frågor om

• behovet av samverkan mellan kommunen och Arbetsförmedlingen i det egna arbetet
• hur denna samverkan ser ut och fungerar
• betydelsen av samverkan för målgrupperna
• framgångsfaktorer och hinder för samverkan
• betydelsen av Duas arbete och den lokala överenskommelsen för sam­verkan
• framtiden för samverkan.

Fallstudierna ger möjlighet att pröva ändamålsenligheten i Duas metoder och arbetssätt

Det är inte möjligt att generalisera resultaten från våra fyra fallstudier av lokal samverkan till vad Dua betyder för samverkan i alla kom­mu­ner. Men fallstudierna ger oss ändå möjlighet att pröva om Duas meto­der och ar­bets­sätt har fungerat på det sätt som har varit avsett. Vi får också ett under­­lag för att resonera kring hur Duas metoder har fungerat i olika sammanhang genom att välja kommuner som kan ha stora be­hov av Duas arbete, men som därutöver har olika förutsättningar för sam­verkan.

För att bredda bilden har vi vägt ihop informationen från fallstudierna med annan information, exempelvis intervjuer med Arbets­för­med­ling­en och SKL samt data från Duas egna uppföljningsenkäter. Samman­ta­get be­dö­mer vi att det är osannolikt att vi har missat några viktiga pers­pek­tiv.

Fotnoter

1. Kommittédirektiv 2014:157. Större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. ↑

2. SCB. Arbetskraftsundersökningen. ↑

3. Prop. 2014/15:1 Budgetproposition för 2015. Utgiftsområde 14. Arbets­mark­nad och arbetsliv, s. 23. ↑

4. Kommittédirektiv 2014:157. Större genomslag för arbetsmarknadspolitiska in­satser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. ↑

5. Kommittédirektiv 2017:20. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete. ↑

6. Se Lundin. (2018); Lundin. (2008); SOU 2017:82; Panican och Ulmestig. (2017). ↑

7. SOU 2017:82. Vägledning för framtidens arbetsmarknad. ↑

8. Prop. 2014/15:1. Budgetproposition för 2015. Utgiftsområde 14. Arbets­mark­nad och arbetsliv, s. 37. ↑

9. SOU 2017:82. Vägledning för framtidens arbetsmarknad, s. 239 ff. ↑

10. Kommittédirektiv 2018:39. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga och ny­anlända till arbete. ↑

11. Kommittédirektiv 2014:157. Större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå. ↑

12. Kommittédirektiv 2015:68. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete. ↑

13. Kommittédirektiv 2017:20. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete. ↑

14. Kommittédirektiv 2018:39. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga och nyanlända till arbete. ↑

15. Statskontorets uppdrag redovisas i bilaga 1. ↑

16. Socialstyrelsen. (2013). Strategi för samverkan – kring barn och unga som far illa eller riskerar att fara illa; Socialstyrelsen och Arbetsförmedlingen. (2015). Kartläggning av samverkansformer mellan socialtjänsten och Arbets­förmedlingen. Redovisning av regeringsuppdrag; SOU 2017:82. Vägledning för framtidens arbetsmarknad. ↑

17. Kommittédirektiv 2014:157. Större genomslag för arbetsmarknadspolitiska insatser mot ungdomsarbetslöshet på lokal nivå; Kommittédirektiv 2015:68. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete (A 2014:06); Kommitté­direktiv 2017:20. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga till arbete (A 2016:06); Kommittédirektiv 2018:39. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga och nyanlända till arbete. ↑

18. Dua. Delegationen. Tillgängligt på www.dua.se, hämtat 2018-10-12. Den särskilda samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar var ledamot av delegationen. Efter avslutat arbete blev samordnaren direktör för Dele­ga­tio­nen mot segregation (Delmos), men behöll sin plats i delegationen. ↑

19. E-post från Susanne Zander 2018-10-11. ↑

20. Duas kansli har på förfrågan bland annat hänvisat till: Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan (2017); Forslund och Wikström (2011); Engdahl och Forslund (2016). ↑

21. Delegationen för unga till arbete. (2016). Kraftsamling mot ungdomsarbets­lösheten. Rapport från Dua till regeringen den 31 mars 2016. ↑

22. Delegationen för unga och nyanlända till arbete. (2017). Att utarbeta en lokal överenskommelse om unga. ↑

23. Delegationen för unga och nyanlända till arbete. Lokala jobbspår, stöd och exempel. Tillgänglig på www.dua.se. Hämtad 2018-10-12. ↑

24. Lundin. (2018). Arbetsmarknadspolitik för arbetslösa mottagare av för­sörj­ningsstöd. ↑

25. Statskontoret. (2018). Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Del­rap­port om förändringsarbetets genomslag. ↑

26. Arbetsförmedlingen. (2017). Samverkan med kommuner – En målbild av­seende Arbetsförmedlingens framtida samarbete med kommuner om ung­do­mar och nyanlända. ↑

27. Ibid. ↑

28. E-post från Margareta Mörtsell 2018-10-04. ↑

29. Kommittédirektiv 2018:39. Tilläggsdirektiv till Delegationen för unga och nyanlända till arbete. ↑

30. E-post från Susanne Zander 2018-09-24. ↑

31. Förordning (2015:502) om viss samverkan om unga och nyanlända. ↑

32. Delegationen för unga till arbete. (2015). Information om avsikts­för­kla­ring­ar, lokala överenskommelser och utlysning av samverkansmedel. ↑

33. Statskontoret. (2017). Utvärdering av regeringens strategi för unga som var­ken arbetar eller studerar. Delrapport. ↑

34. SOU 2018:12. Uppdrag: Samverkan 2018. ↑

35. Regeringskansliet 2014-12-15. Kommundialoger om unga i jobb. Till­gäng­lig på www.regeringen.se. Hämtad 2018-08-24. ↑

36. Statskontoret. (2016). Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. ↑

37. SOU 2017:19. Uppdrag: samverkan. Steg på vägen mot fördjupad lokal sam­­verkan för unga arbetslösa, s. 85. ↑

38. Öppet arbetslösa och deltagare i program, uppgifter från Arbets­för­med­ling­en; Statistiska centralbyråns statistikdatabas, Arbetskraftsundersökningen. ↑

39. Arbetsförmedlingen, direktlevererad statistik, september 2018. ↑

40. SOU 2018:12. Uppdrag samverkan 2018, s. 66ff. ↑

41. Ibid. ↑

42. Duas kommungrupper skiljer sig åt även på andra sätt än i graden av sam­verkan, bland annat när det gäller storlek. De kommuner som redan tidigare har haft stark samverkan hade en genomsnittlig befolkningsstorlek 2016 på ungefär 73 000 personer, kommunerna med växande samverkan 53 000 per­soner och kommunerna med mindre samverkan 19 000 personer. En större kommun har en större administrativ kapacitet för att hantera samverkan och olika typer av anställningar. ↑

43. Statistiska centralbyråns statistikdatabas, Registerdata för integration. ↑

44. SOU 2018: 10; Danemark och Kullberg. (1999); Hjern. (2007); Hilvert och Swindell. (2013); Osborne. (2006); Sullivan och Skelcher. (2002); Huxham. (1996). ↑

45. Statskontoret. (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i för­valtningen, s. 49. ↑

46. Lundin. (2008). Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken. ↑

47. Statskontoret. (2016). Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen, s. 50. ↑

48. Statskontoret. (2015). Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Uppföljning av överenskommelsen mellan regeringen och SKL – slut­rapport, s. 105. ↑

49. Statskontoret. (2018). Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport, s. 52. ↑

50. Den särskilda samordnaren för unga som varken arbetar eller studerar var ledamot av Dua. Efter avslutat arbete blev samordnaren direktör för Delega­tionen mot segregation (Delmos), men behöll sin plats i Dua. ↑

51. Statskontoret. Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvalt­ningen. ↑