Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Sammanfattning

Sedan den 1 januari 2018 gäller ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etable­rings­uppdrag. Det regelverk som gällde innan dess hade enligt regeringen blivit för stelbent och ineffektivt. Syftet med det nya regelverket är därför att ge Arbetsför­medlingen bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringen av nyanlända invandrare.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket i verksamheten och att följa upp om regelverket hittills har fått de förväntade effekterna för myndigheten.

Regelverket är förhållandevis väl genomfört trots utmaningar

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket förhållandevis väl, trots flera utmaningar. Arbetsförmedlingen har gått igenom de steg i genomförandet som vi bedömer är nödvändiga för att regeländringarna ska få genomslag i verksamheten. Myndigheten har till exempel analyserat vad regeländ­ringarna innebär för verksamheten, tagit fram stöd till arbetsförmedlarna för hur de ska tillämpa regelverket och kommunicerat detta till relevanta delar av orga­nisa­tio­nen.

Svårigheter att tolka och tillämpa utbildningsplikten

En del av det nya regelverket är en utbildningsplikt för nyanlända med kort utbild­ning. Arbetsförmedlingen har haft ett stort utrymme att tolka vad utbildnings­plik­ten innebär, vilket har varit en utmaning i genomförandet. Arbetsförmedlingen har gradvis förtydligat att alla typer av arbeten går före utbildning. Med den tolkningen finns en risk för att utbildningsplikten inte kommer att innebära någon större ut­bild­ningssatsning. Vi bedömer därför att regeringen behöver förtydliga syftet med utbildningsplikten.

Arbetsförmedlingen har inte heller i tillräcklig utsträckning tydliggjort för arbets­förmedlarna hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Endast 40 procent av arbets­förmedlarna anser att de förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. En betydligt högre andel, 70 procent, förstår hur de ska tillämpa övriga regeländringar. Arbets­förmedlingskontoren har också i vissa fall gjort egna tolkningar av hur de ska til­lämpa utbildningsplikten. Det kan bland annat leda till att de nyanlända inte får lik­värdigt stöd av myndigheten. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver säker­ställa att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir enhetlig.

Svag effekt på möjligheten att arbeta flexibelt och effektivt

Regeländringarna har hittills haft svag effekt på Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. En orsak till det är att arbetsförmedlarna inte upplever att deras möjligheter att anpassa insatserna har förbättrats. Mycket tyder också på att insatserna ibland inte är tillräckligt anpassade efter de nyan­län­das behov och ungefär 20 procent av deltagarna har inte fått beslut om någon insats alls. Vi anser att Arbetsförmedlingen bör följa upp vad det beror på.

En annan orsak är att det ibland är svårt för Arbetsförmedlingen att använda de ut­ökade sanktionsmöjligheterna i praktiken för att få de nyanlända att delta i etab­le­ringsinsatser. Det beror i sin tur på att Arbetsförmedlingen har fått sämre överblick över de nyanländas deltagande i insatser och generella brister i myndighetens kont­roll av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.

En tredje orsak är att arbetsförmedlarnas administrativa börda totalt sett inte har mins­kat, främst på grund av att regeländringarna har implementerats i Arbets­för­medlingens befintliga it-system. Vi bedömer att arbetsförmedlarnas administrativa börda kan komma att minska på ett par års sikt om Arbetsförmedlingens utveck­lings­arbete på it-området fortsätter som planerat.

Det nya regelverket har fått den förväntade effekten att de arbetssökande ska be­hand­las mer lika oavsett vilken målgrupp de tillhör. Att i princip samma regler nu gäller för nyanlända som för andra arbetssökande underlättar övergången till andra arbetsmarknadspolitiska program efter etableringsprogrammet. Samtidigt gäller ut­bildningsplikten endast för nyanlända. Det är en särreglering som går emot rege­ring­ens intention om att öka likabehandlingen av de arbetssökande.

Utbildningsplikten har haft liten effekt på de nyanländas deltagande i utbildning

Vi bedömer att utbildningsplikten hittills inte har haft någon större effekt på de ny­anländas deltagande i utbildning. Endast 4 procent av de nyanlända med utbild­nings­plikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 procent på gymnasial nivå. Det skiljer sig inte nämnvärt från övriga deltagare i etab­leringsprogrammet.

Utbildningspliktens svaga effekt kan bero på att kommunerna inte har hunnit an­pas­sa sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar. Arbets­förmedlingen anvisar nyanlända till kommunal vuxenutbildning för att påverka ut­bildningsutbudet. Statskontoret bedömer att det är tveksamt om det kommer att få förväntad effekt, bland annat på grund av lärarbrist och bristande ekonomiska re­sur­ser i kommunerna. Vi bedömer därför att regeringen bör följa upp om ett ökat antal anvisningar leder till att kommunerna i högre grad anpassar sitt utbildnings­utbud.

Regeländringarna kan göra att individer hamnar i kläm

Det nya regelverket medför flera risker för att individer hamnar i kläm. En risk är att det kan vara svårt för den nyanlände att förstå informationen om vad som gäller och att sanktioner därför inte bidrar till att de nyanlända närmar sig arbets­mark­na­den. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga Arbetsförmedlingens roll i att stödja den nyanlände i etableringsprocessen.

En annan risk är att Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbild­ning medför problem för den enskilde eftersom många kommuner inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud till vad målgruppen behöver. Det kan göra att enskil­da individer bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen.

Vi bedömer slutligen att etableringsuppdragets mål om etablering i samhällslivet riskerar att bli underordnat målet om etablering i arbetslivet, eftersom fokus i det nya regelverket ligger på arbetsförmedling. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga hur Arbetsförmedlingen ska verka för att den nyanlände etablerar sig i samhällslivet.

Statskontorets förslag

För att regelverket på sikt ska kunna få de förväntade effekterna är det viktigt att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt generella förändringsarbete, framför allt sats­ning­en på it-systemet, och stärker sitt generella kontrollarbete.

Utöver detta föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

• säkerställer att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir till­räck­ligt enhetlig
• följer upp de programdeltagare som inte har beslut om någon aktivitet och undersöker orsakerna till att det saknas ett sådant beslut.

För att underlätta Arbetsförmedlingens arbete och klargöra förväntningarna på myn­digheten föreslår Statskontoret att regeringen

• tydliggör syftet med utbildningsplikten och vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha i genomförandet av den
• följer upp vilka effekter Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vux­en­utbildning har på det kommunala utbildningsutbudet och de nyanländas del­tagande i utbildning
• förtydligar vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha när det gäller att stödja de ny­anlända i etableringsprocessen och klargöra hur Arbetsförmedlingen ska ver­ka för de nyanländas etablering i samhällslivet.

Arbetsförmedlingens förändrade etableringsuppdrag

Arbetsförmedlingen har sedan 2010 haft ansvar för att samordna nyanlända invand­rares etablering. Innan dess hade kommunerna ansvaret för att erbjuda vissa nyan­län­da ett introduktionsprogram med fokus på framför allt språkundervisning.^[1] Arbets­förmedlingens etableringsuppdrag innebär att myndigheten ansvarar för att olika parter erbjuder nyanlända invandrare insatser som ska underlätta och på­skyn­da deras etablering i arbets- och samhällslivet, så kallade etableringsinsatser. Arbets­förmedlingen ska samordna insatserna liksom ge stöd till och driva på de andra parterna, bland andra kommunerna.^[2]

Den 1 januari 2018 började ett nytt regelverk gälla för Arbetsförmedlingens etable­ringsuppdrag. Statskontoret har regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsför­med­lingen har genomfört det nya regelverket i sin verksamhet och om regelverket har fått förväntade effekter för myndigheten.^[3] I det här kapitlet beskriver vi vad det nya regelverket innebär och hur vi har tolkat och genomfört uppdraget.

Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget

I april 2017 framförde regeringen i en proposition till riksdagen att regelverket för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag hade blivit alltför stelbent och ineffektivt. Det övergripande problemet var att regelverket avvek från de regler som styr Arbets­förmedlingens övriga verksamhet. Därför föreslog regeringen ett nytt regel­verk som innebär att reglerna blir mer harmoniserade, så att i princip samma regler gäller för nyanlända som för andra arbetssökande.^[4]

Tabell 1.1 ger en översikt av regeländringarnas syfte och förväntade effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet.

Tabell 1.1 Översikt av hur regeländringarna förväntas leda till ökad effektivitet i Arbetsförmedlingens arbete med etableringsuppdraget.

Regeländring	Syfte	Förväntad effekt för Arbetsförmedlingen	Mål
Etableringsuppdraget styrs mindre genom lag och mer genom förordning.	Att underlätta för regeringen att göra regel- ändringar.	Inga direkta konsekvenser för Arbetsförmedlingen.	Att förbättra etableringen av nyanlända.
Ett nytt arbetsmarknads­ politiskt program, etable­ ringsprogrammet, införs.	Att harmonisera det regelverk som gäller för nyan­ lända med det som gäller för övriga arbets­ sökande.	Minskade barriärer i verk­ sam­heten och en mer effektiv resursfördelning.
		Större likabehandling av de arbetssökande.
		Arbetsförmedlarna får bättre möjligheter att planera insatser flexibelt och långsiktigt.
Etableringsplaner ersätts med individuella handlingsplaner.		Arbetsförmedlarna får lägga mindre tid på onödig administration och mer tid på kärnverksamheten.
Försäkringskassan övertar hela hanteringen av etableringsersättningen.
Samma sanktionsregler som gäller för övriga arbetssökande införs för nyanlända.		Arbetsförmedlarna får bättre möjligheter att ställa krav på de nyanlända att delta i insatser.
Utbildningsplikt för nyan­ lända införs.	Att fler nyanlända ska delta i utbildning.	Arbetsförmedlarna anvisar fler nyanlända till kommunal vuxenutbildning.
		Arbetsförmedlingen sam­ verkar med kommunerna och andra berörda parter för att säkerställa nyan­ ländas tillgång till reguljär utbildning.
		Arbetsförmedlarna får bättre möjligheter att ställa krav på deltagande i utbildning.

Etableringsuppdraget styrs i mindre grad genom lag

Etableringsuppdraget styrs nu i mindre grad genom lag än tidigare. Tidigare skilde sig reglerna för etableringsuppdraget från de regler som styr övriga arbetsmark­nads­politiska insatser, eftersom de i huvudsak styrs genom förordning. Ansvarsför­delningen mellan Arbetsförmedlingen, andra myndigheter och länsstyrelserna reg­leras sedan den 1 januari 2018 i en ny lag.^[5] Närmare bestämmelser om etable­rings­insatser för vissa nyanlända invandrare regleras från samma datum i en ny förord­ning.^[6] Regeringens önskar på detta sätt göra det lättare att ändra i reglerna när för­ut­sättningarna förändras.^[7]

Nyanlända anvisas nu till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program

Det nya regelverket innebär att Arbetsförmedlingen ska anvisa den nyanlände till ett arbetsmarknadspolitiskt program, det nya etableringsprogrammet, precis som övriga arbetssökande. Arbetsförmedlingen ska också upprätta en individuell hand­lingsplan för den nyanlände. Om personen är förhindrad att delta i insatserna i etab­leringsprogrammet på heltid, på grund av till exempel längre tids sjukdom, föräld­ra­ledighet eller arbete, så skrivs hen ut från programmet. Den nyanlände har möj­lig­het att skrivas in i programmet igen vid ett senare tillfälle.^[8]

Det tidigare regelverket gjorde det svårt för Arbetsförmedlingen att ge de nyanlän­da insatser utifrån deras individuella behov. Tidigare hade de nyanlända en lag­stad­gad rätt till en så kallad etableringsplan med vissa etableringsinsatser. Kravet på etable­rings­plan gjorde det svårt för arbetsförmedlarna att planera etablerings­in­sat­ser på längre sikt än två år. En etableringsplan fick i regel pågå i maximalt 24 må­na­der eftersom längden på den nyanländes uppehållstillstånd styrde längden på planen. Detta innebar att det var svårt att planera insatser långsiktigt för de nyan­lända som behövde fortsatta insatser efter tiden i etableringsuppdraget. Arbets­för­medlingens hantering av etableringsplanerna bidrog också till onödig administ­ra­tion som tog tid från kärnverksamheten.^[9]

Nyanlända omfattas nu av samma regler för ersättning och sanktioner

Sedan den 1 januari 2018 gäller den nya förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.^[10] Den innebär att samma regler för ersättning och sanktioner gäller för nyanlända i etablerings­uppdraget som för övriga arbetssök­an­de. Det betyder att etableringsersättningen kan dras in om den nyanlände inte upp­fyller villkoren för ersättning som gäller för arbetssökande. Det kan exempelvis handla om att personen inte har sökt en anvisad utbildning eller inte har lämnat en aktivitetsrapport i tid. En annan förändring är att Försäkringskassan har tagit över ansvaret från Arbetsförmedlingen att besluta om den nyanlände har rätt till etable­ringsersättning.

Regeringen ansåg att det tidigare regelverket ställde otydliga krav på de nyanlända. Arbetsförmedlingen kunde inte dra in etableringsersättningen, eller varna om att så kunde bli fallet, förutom när den nyanlände utan godtagbart skäl tackade nej till ett erbjudande om lämpligt arbete. När det gäller övriga arbetssökande hade Arbets­för­medlingen bättre möjligheter att varna berörda personer om att ersättningen skul­le komma att dras in om de inte förändrade sitt beteende. De tidigare reglerna innebar även att arbetsförmedlarna fick lägga mycket tid på att administrera etab­le­ringsersättningen.^[11]

De nya reglerna innebär en utbildningsplikt för nyanlända

Sedan den 1 januari 2018 gäller en så kallad utbildningsplikt för nyanlända.^[12] Be­stämmelsen grundar sig i den migrationsöverenskommelse som slöts över de poli­tiska blockgränserna 2015. Utbildningsplikten regleras i samma förordning som övriga regeländringar och är därför en del av det nya regelverket. Men Arbetsför­medlingen fick information om utbildningsplikten betydligt senare än övriga be­stämmelser. Utbildningsplikten nämns inte heller i den proposition som låg till grund för övriga regeländringar.

Syftet med utbildningsplikten är att fler nyanlända ska delta i utbildning för att stär­ka sina chanser att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen tänker sig att utbildningsplikten ska tydliggöra kraven på den nyanlände att utbilda sig för att göra sig anställningsbar.^[13] Det är Arbetsförmedlingen som bedömer vem som ska omfattas av utbildningsplikt. Myndigheten ska aktivt samverka med kommunerna och andra relevanta aktörer för att säkerställa implementeringen av utbildnings­plik­ten och för att möta de nyanländas utbildningsbehov.^[14] Regeländringarna innebär även att Arbetsförmedlingen ska utfärda sanktioner mot arbetssökande som inte del­tar i de utbildningar som de har blivit anvisade till.^[15]

Målet är effektivare etablering genom att Arbetsförmedlingen får bättre förutsättningar i sitt arbete

Regeringens mål med det nya regelverket är att de nyanländas etablering ska gå snab­bare och bli mer effektiv. Målet ska uppnås genom att Arbetsförmedlingen får bättre förutsättningar att arbeta flexibelt och effektivt. Arbetsförmedlingen ska få bättre förutsättningar att ge de nyanlända rätt insatser utifrån vad de behöver och större möjligheter att ställa krav på de nyanlända att delta i etableringsinsatserna. En del av detta är att fler nyanlända ska delta i utbildning. Regeringen förväntar sig också att harmoniseringen av regelverken ska bidra till att de arbetssökande be­hand­las mer lika, oavsett vilken målgrupp de tillhör.

Ett annat syfte med regeländringarna är att minska arbetsförmedlarnas administra­tiva börda. Genom att regelverken harmoniseras förväntar sig regeringen att onö­di­ga barriärer inom Arbetsförmedlingen minskar och därigenom ökar effektiviteten i myndighetens verksamhet och resursfördelning (tabell 1.1).^[16]

Parallella regelverk under en övergångsperiod

De nya reglerna gäller för nyanlända som har skrivits in i etableringsuppdraget efter den 1 januari 2018. Men de nyanlända som redan hade pågående etable­rings­planer den 1 januari 2018 omfattas av bestämmelserna enligt det gamla regelverket till dess att etableringsplanerna löper ut. Det innebär till exempel att de omfattas av de gamla reglerna för etableringsersättning och att de inte omfattas av utbildnings­plikt. För Arbetsförmedlingen innebär detta att myndigheten ska hantera två paral­lella regelverk för i princip samma målgrupp fram till som längst december 2019.

26 000 deltar i det nya etableringsprogrammet

Alla nyanlända omfattas inte av etableringsuppdraget och erbjuds därför inte etab­le­rings­insatser. Personerna som omfattas ska ha kommit till Sverige som flyktingar, skyddsbehövande eller som deras anhöriga. De ska också ha fyllt 20 men inte 65 år och ha ett uppehållstillstånd som ligger till grund för folkbokföring.

I oktober 2018 omfattades drygt 57 000 personer av etableringsuppdraget (tabell 1.2). Drygt hälften av dem omfattades av det gamla regelverket. Knappt hälften, eller cirka 26 000, omfattades av det nya regelverket och deltog därmed i etable­ringsprogrammet (ETP) eller den kartläggningsfas som föregår programmet. Köns­fördelningen bland de nyanlända i etableringsuppdraget var relativt jämn.

Tabell 1.2 Nyanlända som omfattades av etableringsuppdraget i oktober 2018 enligt det gamla respektive nya regelverket fördelat på kön.

	Gamla regelverket	Nya regelverket (ETP, kartläggning)	Nya regelverket (ETP)		Totalt
Kvinnor	15 063	887	12 713		28 663
	48 %	57 %	52 %		50 %
Män	16 001	668	11 906		28 575
	52 %	43 %	48 %		50 %
Totalt	31 064	1 555	24 619		57 238

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

Mer än hälften av de nyanlända som i oktober 2018 deltog i etableringsprogrammet hade förgymnasial utbildning. Ungefär 12 procent av personerna var mellan 50 och 64 år men de flesta, ungefär en tredjedel, var mellan 30 och 39 år.

Arbetsförmedlingen konstaterar att risken för att hamna i långvarig arbetslöshet är större för utomeuropeiskt födda jämfört med inrikes födda personer och personer som har invandrat från Europa. Även personer som inte har högre än förgymnasial utbildning löper större risk att hamna i långvarig arbetslöshet jämfört med personer med längre utbildning.^[17] Det innebär att förhållandevis många av deltagarna i eta­ble­ringsprogrammet riskerar att bli arbetslösa under en längre period. Samtidigt är många av deltagarna i etablerings­programmet en förhållandevis ung grupp med många år kvar i arbetslivet.

Regeringens uppdrag till Statskontoret

Statskontoret har regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen har ge­nomfört det nya regelverket för etableringsuppdraget. Vi ska också analysera om syf­tet med regeländringarna har uppnåtts, det vill säga att skapa ett mer effektivt och flexibelt regelverk för etableringsuppdraget. Vid behov ska vi föreslå ytter­li­gare åtgärder som Arbetsförmedlingen eller regeringen kan behöva vidta för att upp­nå syftet med det nya regelverket.

Regeringsuppdraget finns i bilaga 1.

Vår tolkning av uppdraget

Vi beskriver i detta avsnitt vilka avgränsningar uppdraget innebär. Vi beskriver ock­­så hur vi har tolkat uppdraget genom att ange ett antal bedömnings­grunder och vilka delfrågor vi behöver besvara för att kunna ge svar på uppdragets övergri­pan­de frågor. Dessa övergripande frågor är:

• Hur har Arbetsförmedlingen genomfört det nya regelverket i verksamheten?
• Har det nya regelverket fått förväntade effekter för Arbetsförmedlingen?

Avgränsningar som ges av uppdraget

Regeringsuppdraget fokuserar tydligt på att undersöka hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket för etableringsuppdraget och effekterna för myndig­hetens verksamhet, det vill säga att förbättra möjligheterna att arbeta mer flexibelt och effektivt. Det ingår alltså inte i uppdraget att undersöka hur regelverket har påverkat andra berörda aktörer. Därför har vi till exempel inte undersökt hur den nya ansvarsfördelningen för att hantera etableringsersättning har påverkat Försäk­rings­­kassan. Vi har heller inte undersökt hur andra statliga myndigheter eller kom­munerna har hanterat utbildningsplikten eller hur den har påverkat dem.

Det ingår inte heller i uppdraget att undersöka och bedöma vilka effekter det nya regel­verket har fått för de nyanländas etablering. Vi undersöker därför inte om regel­ändringarna har lett till att enskilda individer har fått insatser och stöd som är mer individanpassade. Däremot tolkar vi att det ingår i uppdraget att bedöma om arbetsförmedlarna sammantaget har fått bättre förutsättningar att anpassa etab­le­rings­insatserna efter individernas behov.

Våra bedömningsgrunder

Vi bedömer att Arbetsförmedlingen har behövt gå igenom ett antal steg när föränd­ringarna skulle genomföras i organisationen för att det nya regelverket ska få de effekter för verksamheten som regeringen önskar. Genomförandet måste ske på ett sådant sätt att det blir tydligt för medarbetarna på arbetsförmedlingskontoren vad det nya regelverket innebär och hur det ska tillämpas. Vi bedömer att Arbetsför­med­lingen har behövt gå igenom följande steg i genomförandet:

• Tolka och analysera regelförändringarna

Arbetsförmedlingen har behövt analysera vad regeländringarna innebär för myn­dig­hetens verksamhet och hur det nya regelverket ska tillämpas. För att tillämp­ning­en ska bli tillräckligt enhetlig i landet behöver tolkningen av regelverket till största delen ske centralt på Arbetsförmedlingens huvudkontor. Cheferna på de lokala arbetsförmedlingskontoren har ett handlingsutrymme när det gäller hur regel­ändringarna ska genomföras, till exempel hur organisationen på kontoret ska ut­formas. Men huvudkontoret behöver tolka regelverket för att tydliggöra ramarna för hur regelverket ska genomföras på lokal nivå.

• Kommunicera förändringarna

Arbetsförmedlingen har behövt kommunicera vad regeländringarna innebär och hur de ska tillämpas till alla relevanta delar av organisationen.

• Ta fram stöd för handläggningen

Arbetsförmedlingen har behövt ta fram handläggarstöd och it-stöd som hjälper ar­betsförmedlarna att tillämpa regelverket både rätt och effektivt.

• Planera för samverkan med kommunerna

Arbetsförmedlingen har det övergripande ansvaret för etableringsinsatserna, men är beroende av att kommunerna tillhandahåller utbildningsplatser för att klara upp­dra­get att erbjuda nyanlända utbildningsinsatser. Det ställer krav på att Arbetsförmed­lingen och kommunerna samverkar på lokal nivå. Arbetsförmedlingen har därför på huvudkontoret behövt ta fram en plan för hur denna samverkan om utbildnings­plik­ten ska gå till.

• Följa upp genomförandet

Arbetsförmedlingens huvudkontor har behövt följa upp genomförandet på lokal ni­vå. På så sätt kan de få en bild av hur regelverket har genomförts och om det finns något som behöver förtydligas eller åtgärdas i stödet till arbetsförmedlarna.

För att bedöma om det nya regelverket har fått förväntade effekter för Arbetsför­med­lingen har vi utgått ifrån de problem som det tidigare regelverket medförde, det vill säga onödig administration, otydliga krav på de nyanlända, svårigheter med att anpassa insatserna efter de nyanländas behov och ett för lågt deltagande i utbild­ning. Vår utgångspunkt har varit att regeländringarna har fått de förväntade effek­terna för Arbetsförmedlingen om de har löst dessa problem.

Frågor som har varit vägledande för vår analys

Följande frågor och delfrågor har varit vägledande för vår analys och för att kunna besvara de övergripande frågorna i uppdraget. Fråga 1 utgår från våra bedömnings­grunder för genomförandet (se avsnitt 1.4.2). Fråga 2 utgår från regeringens mål med det nya regelverket (avsnitt 1.1.1).

1. Hur har Arbetsförmedlingen genomfört det nya regelverket i verksamheten?

• Har Arbetsförmedlingen gått igenom de nödvändiga stegen i genomförandet?
• Är det tydligt för medarbetarna på arbetsförmedlingskontoren vad det nya regelverket innebär och hur det ska tillämpas?

2. Har det nya regelverket fått förväntade effekter för Arbetsförmedlingen?

• Lägger arbetsförmedlarna mindre tid på onödig administration?
• Har arbetsförmedlarna fått bättre möjligheter att ställa krav på de nyanlända att delta i etableringsinsatser?
• Har arbetssättet inom etableringsuppdraget förändrats så att nyanlända och öv­riga arbetssökande behandlas mera lika?
• Har arbetsförmedlarna fått bättre möjligheter att anpassa etableringsinsatserna efter de nyanländas behov?

Genomförande av uppdraget

Vi har använt oss av flera metoder för att svara på frågorna i uppdraget. Vi har ana­lyserat Arbetsförmedlingens interna styrdokument, genomfört intervjuer, gjort två en­kät­undersökningar, analyserat verksamhetsstatistik och granskat ett urval av hand­lingsplaner.

Analys av Arbetsförmedlingens interna styrdokument

Vi har undersökt om och på vilket sätt Arbetsförmedlingen har gått igenom de nöd­vändiga stegen i genomförandet genom att analysera relevanta interna styr- och led­ningsdokument. Det handlar till exempel om projekt- och införandeplaner, myn­dighetsinterna promemorior och stöddokument till medarbetarna.

Intervjuer med Arbetsförmedlingen och andra relevanta aktörer

Vi har intervjuat medarbetare på Arbetsförmedlingens huvudkontor, samt lokala che­fer och arbetsförmedlare som arbetar med etableringsuppdraget. Vi har vid 18 intervjutillfällen samtalat med totalt drygt 50 personer. Därutöver har vi intervjuat några företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Försäkringskassan och Skolverket för att få en helhetsbild av hur regelverket har genomförts och vad det har inneburit.

För att få en bild av om och hur Arbetsförmedlingen har gått igenom de olika ste­gen i genomförandet har vi intervjuat projektledare och projektmedarbetare på Ar­betsförmedlingens huvudkontor som har arbetat med att införa det nya regelverket i verksamheten.

För att besvara frågan om det på lokal nivå är tydligt vad det nya regelverket inne­bär och hur det ska tillämpas har vi intervjuat enhetschefer, sektionschefer och ar­betsförmedlare. Intervjuerna har även hjälpt oss att besvara frågorna om Arbetsför­medlingen har fått bättre möjligheter att arbeta mer flexibelt och effektivt med etab­­leringsuppdraget. Totalt sett har Arbetsförmedlingen 280 arbetsförmed­lings­kon­tor runtom i landet.^[18] Vi genomförde våra intervjuer på fyra orter där Arbetsför­medlingen har kontor: Östersund, Göteborg, Uppsala och Malmö. På varje ort in­ter­vjuade vi sex till åtta arbetsförmedlare som alla arbetar med etablerings­prog­rammet. Vi valde dessa orter för att få en geografisk spridning i landet. På så vis har vi kunnat fånga skillnader i till exempel den lokala arbetsmarknaden, antalet nyanlända som deltar i etableringsuppdraget och hur myndigheten lokalt har valt att genomföra regelverket.

Vi har också ställt kompletterande frågor till ledningen på marknadsområdesnivå på de fyra orter som vi har besökt. Dessa frågor har gett oss en bild av vilken roll som ledningen har haft i genomförandet av det nya regelverket på lokal nivå.

Två enkätundersökningar till arbetsförmedlare

Vi har vid två tidpunkter genomfört en enkätundersökning bland arbetsförmedlare som arbetar med etableringsuppdraget: hösten 2017 och hösten 2018. Vi har jäm­fört resultatet från de två enkäterna för att få en bild av om arbetsförmedlarna har fått bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringsuppdraget. Enkätresultatet har även hjälpt oss att besvara frågan om det är tydligt för arbets­förmedlarna vad det nya regelverket innebär och hur de ska tillämpa reglerna.

Den första enkäten genomförde vi under november–december 2017. Syftet var att få en bild av hur arbetsförmedlarna upplevde sitt arbete innan det nya regelverket började gälla. Enkäten besvarades av 544 personer, vilket motsvarar en svarsfrek­vens på 45 procent. Den andra enkäten genomförde vi under november–december 2018. Den riktade vi till ett urval arbetsförmedlare som arbetar med etablerings­upp­draget enligt det nya regelverket. Enkäten besvarades av 529 personer, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 62 procent. I bilaga 2 beskriver vi mer utförligt hur vi har genomfört enkätundersökningarna. Där finns också en bortfallsanalys för undersökningarna.

Analys av verksamhetsstatistik

Vi har analyserat Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik över vilka insatser de nyanlända inom etableringsprogrammet deltar i. Analysen har hjälpt oss att besvara frågan om de nyanlända får mer behovsanpassade insatser än tidigare. Detta gäller exempelvis frågan om nyanlända med utbildningsplikt deltar i utbildning i högre utsträckning än övriga programdeltagare.

Granskning av ett urval av handlingsplaner

Vi har granskat 98 individuella handlingsplaner för att få en bild av hur arbetsför­medlarna tillämpar utbildningsplikten. Granskningen har varit en del av vår analys av om det är tydligt på lokal nivå vad utbildningsplikten innebär och hur den ska tillämpas.

Vi har granskat 70 handlingsplaner för nyanlända med utbildningsplikt och 28 hand­lingsplaner för nyanlända som är undantagna från utbildningsplikt. Detta innebär en totalundersökning av de nyanlända som under perioden hade fått beslut om undantag från utbildningsplikten. De som ingår i granskningen fick beslut om utbildningsplikt respektive undantag från den mellan den 1 januari och 31 mars 2018. Ingen av personerna i urvalet hade haft en etableringsplan före den 1 januari 2018.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Uppdraget har genomförts av projektgrupp som har bestått av utredarna Stina Petersson (projektledare), Sara Berglund och Andreas Hagström.

Rapporten har kvalitetssäkrats enligt Statskontorets rutiner. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet för att lämna synpunkter på metodval, analys och slut­satser. Arbetsförmedlingen har faktagranskat utkast till kapitel 1–6.

Rapportens disposition

I kapitel 2 analyserar vi om och hur Arbetsförmedlingen har gått igenom de nöd­vändiga stegen i genomförandet. I kapitel 3 undersöker vi om det är tydligt för medarbetarna på arbetsförmedlingskontoren hur det nya regelverket ska tillämpas.

I kapitel 4 till 7 analyserar vi hur det nya regelverket har påverkat arbetsför­medlar­nas möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringsuppdraget. I kapitel 4 analyserar vi hur det nya regelverket har påverkat arbetsförmedlarnas möjligheter att anpassa etableringsinsatserna efter de nyanländas behov. I kapitel 5 analyserar vi hur regeländringarna har påverkat arbetsförmedlarnas möjligheter att ställa krav på att de nyanlända deltar i etableringsinsatser. I kapitel 6 redogör vi för hur det nya regelverket har påverkat arbetsförmedlarnas administrativa börda.

Kapitel 1–6 inleds med våra sammanfattande iakttagelser. I kapitel 7 redogör vi för våra slutsatser. Vi föreslår också ett antal åtgärder som Arbetsförmedlingen respek­tive regeringen kan behöva vidta för att Arbetsförmedlingen ska kunna arbeta mer flexibelt och effektivt med etableringsuppdraget.

Arbetsförmedlingens genomförande av det nya regelverket

I det här kapitlet analyserar vi hur Arbetsförmedlingen har gått till väga för att ge­nomföra det nya regelverket. Det är viktigt att myndigheten genomför regelverket på ett sådant sätt att det blir tydligt för medarbetarna på lokal nivå vad det nya re­gelverket innebär och hur de ska tillämpa det (se avsnitt 1.3.2). Därför behöver Arbets­förmedlingens huvudkontor analysera regeländringarna, kommunicera vad regeländringarna innebär och hur de ska tillämpas, ta fram stöd till arbetsförmed­larna, ta fram en plan för hur myndigheten lokalt ska samverka med kommunerna samt följa upp hur genomförandet fungerar lokalt.

Sammanfattande iakttagelser

Arbetsförmedlingen har i huvudsak gått igenom de nödvändiga stegen i genom­föran­det. Arbetsförmedlingens huvudkontor har exempelvis analyserat regeländ­ringarna och tagit fram och kommunicerat stödmaterial till verksamheten innan reglerna började gälla. Men myndigheten har efter införandet preciserat tolkningen av hur utbildningsplikten ska tillämpas och förtydligat stödmaterialet.

Arbetsförmedlingen hade kort om tid för att förbereda hur det nya regelverket skul­le genomföras i verksamheten. Det innebar bland annat att myndigheten behövde göra en stor del av tolkningen av regelverket parallellt med att de tog fram stöd­material och it-stöd. Arbetsförmedlingen hade särskilt kort om tid för att genom­föra utbildningsplikten eftersom den tillkom sent. En ytterligare utmaning var att tolkningsutrymmet för hur plikten skulle tillämpas var stort. Att genomförandet ändå till stor del kunde ske inom tidsramarna förklaras bland annat av att myndig­heten tillsatte ett särskilt projekt för genomförandet som inkluderade it-utveckling.

Flera interna förutsättningar påverkar genomförandet

Arbetsförmedlingen är en stor myndighet med många ledningsnivåer. Myndigheten arbetar sedan 2014 även med ett omfattande förändringsarbete som pågår till 2021. I detta avsnitt beskriver vi Arbetsförmedlingens interna förutsättningar för att ge­nom­föra det nya regelverket i verksamheten.

Det nya regelverket ska genomföras via fem ledningsnivåer

På Arbetsförmedlingen arbetade i september 2017 drygt 14 000 personer. Av dessa arbetade drygt 10 600 personer i kärnverksamheten och ungefär 2 700 i olika stöd­funktioner. Drygt 900 arbetade i olika ledningsfunktioner.^[19]

Arbetsförmedlingen leds av en styrelse och har därutöver fem interna lednings­ni­vå­er (figur 2.1). Det är genom dessa ledningsnivåer som det nya regelverket för etab­le­ringsuppdraget ska genomföras.

Arbetsförmedlingens generaldirektör är myndighetschef. Arbetsförmedlingens hu­vudkontor består av åtta avdelningar som ansvarar för olika verksamhetsområden eller sakfrågor. Den operativa verksamheten är indelad i de tre regionerna nord, syd och mitt. Varje region leds av en regiondirektör. De tre regionerna består i sin tur av sammantaget elva marknadsområden som leds av marknadsområdeschefer. Ar­bets­förmedlingen har 280 arbetsförmedlingskontor. På kontoren är sektionschefen arbetsförmedlarens närmaste chef. Sektionscheferna rapporterar till en enhetschef.

Figur 2.1 Översikt av Arbetsförmedlingens ledningsnivåer.

Ansvaret för ”vad” och ”hur” på olika nivåer i organisationen

Arbetsförmedlingens ledningsfilosofi innebär att avdelningarna på myndighetens huvudkontor ansvarar för vad som ska åstadkommas i verksamheten. Ansvaret för hur myndigheten ska arbeta för att nå verksamhetsmålen ligger på regional nivå och på arbetsförmedlingskontoren. Det innebär att Arbetsförmedlingens huvud­kon­tor ansvarar för att tolka innebörden och fastställa målen med det nya regelverket för etableringsuppdraget. Huvudkontoret ska skapa förutsättningar för rättssäkerhet och enhetlig tillämpning av regelverket, genom att ta fram styrande och vägledande dokument och säkerställa att chefer och medarbetare får det stöd de behöver. De lokala cheferna på arbetsförmedlingskontoren ska avgöra hur de ska nå målen med regeländringarna utifrån sina lokala förutsättningar.^[20]

Det pågår ett förändringsarbete på Arbetsförmedlingen

Det nya regelverket är inte den enda förändringen som Arbetsförmedlingen genom­för. Myndigheten bedriver sedan 2014 ett genomgripande förändringsarbete som foku­serar på intern ledning, styrning och uppföljning. Det påverkar Arbetsför­med­lingens förutsättningar för att genomföra det nya regelverket för etableringsupp­dra­get.

Förändringsarbetet handlar i delar om att förändra myndighetens organisation och ar­betssätt. Den arbetssökande ska i mindre utsträckning vara beroende av en per­sonlig arbetsförmedlare. Personen ska i stället i större utsträckning själv driva sin process framåt och kunna få olika ärenden hanterade av olika arbetsförmedlare. Arbetsförmedlarna ska i sin tur gå från att vara generalister till att specialisera sig på särskilda moment i den arbetssökandes process och inte på en specifik mål­grupp.

I förändringsarbetet ingår också digital utveckling. Denna utveckling innebär att de arbetssökande i större utsträckning ska kunna använda sig av digitala tjänster och att arbetsförmedlarna ska få ett bättre it-stöd som hjälper dem att göra rätt. Sam­ti­digt ska de som behöver kunna få en personlig arbetsförmedlare och därigenom få ett mer coachande stöd.^[21]

Statskontoret har ett separat uppdrag att följa upp Arbetsförmedlingens interna led­ning och styrning där förändringsarbetet är en viktig komponent.^[22]

Genomförandet organiserades i projektform

Arbetsförmedlingen tillsatte ett särskilt projekt för att genomföra det nya regel­ver­ket. Projektet använde sig av nya arbetssätt för att skynda på processen.

Genomförandeprojektet använde nya arbetssätt

Arbetsförmedlingen valde att genomföra det nya regelverket i projektform. For­mer­na för detta tog sin slutgiltiga form under våren 2017 och bestod av ett över­gripande projekt (genomförandeprojektet) med fyra delprojekt inom etablering, ersättning, it och införande.^[23]

Arbetsförmedlingen hade kort tid för att genomföra det nya regelverket (se avsnitt 2.4.1). Det ledde till att myndigheten delvis använde nya arbetssätt för att förankra förändringarna i organisationen. Genomförandeprojektet behövde fatta beslut kon­ti­nuerligt och därför snabbt få veta vad olika saker skulle innebära för verksam­he­ten. Därför skapade Arbetsförmedlingen en extra kanal för att stämma av med verk­samheten, som bestod av personer från varje marknadsområde som arbetar strategiskt eller operativt med etablering. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen upplevde representanterna från marknadsområdena att arbetssättet gav delaktighet, förståelse och tillgång till information.

Mål på lägstanivå sattes upp

Projektet definierade under hösten 2017 mål på en lägstanivå för att tillgodose be­ho­ven i verksamheten. Det behövdes eftersom tiden för att genomföra regel­änd­ring­arna var kort. Målen var att:

• tillhandahålla en grundfunktionalitet genom systemstöd/infrastruktur (göra det möjligt att ta beslut om anvisning till etableringsprogrammet, sanktioner, sjuk­anmälan, utbildningsplikt)
• konkretisera förordningarna (exempelvis genom handläggarstöd och interna in­struk­tioner)
• stödja chefer och arbetsförmedlare (utbildningar, information, dialog)
• ge kunderna förutsättningar för att förstå förändringarna (exempelvis infor­ma­tion på webbplatsen)
• informera omvärlden och samverkanspartners om förändringarna^[24]

Regeländringarnas innebörd har analyserats

Arbetsförmedlingen har tolkat och analyserat vad regeländringarna innebär för myn­dighetens verksamhet och hur de ska tillämpas. Men inledningsvis fanns det en del oklarheter. När det gäller utbildningsplikten har Arbetsförmedlingen preciserat tolkningen efter att regelverket började gälla.

Tidig start av analysarbetet men kort om tid i slutet

Arbetsförmedlingen påbörjade arbetet med att analysera hur det nya regelverket skul­le genomföras redan under hösten 2016, i samband med att regeringen avi­se­rade de kommande förändringarna.^[25] Arbetsförmedlingen utgick från att förord­ningarna skulle vara beslutade i slutet av mars 2017, men regeringens beredning drog ut på tiden. Den nya lagstiftningen beslutades i slutet av juni 2017, men da­tumet för när ändringarna skulle börja gälla var fortfarande 1 januari 2018. För­se­ningen innebar att Arbetsförmedlingen fick kortare tid än de hade förväntat sig för att förbereda genomförandet.

Utbildningsplikten nämns varken i den departementspromemoria eller proposition som föregick regeländringarna. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen fick myn­digheten information från Arbetsmarknadsdepartementet om utbild­nings­plik­ten under våren 2017. Först senare under hösten blev det tydligt för Arbetsför­med­lingen hur stor förändringen var. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen var det också länge oklart att myndigheten skulle behöva tillämpa parallella regelverk un­der en övergångsperiod.

Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen arbetade myndigheten med regeltolkning och analys i princip under hela hösten 2017 fram till dess att regelverket började gäl­la. Det innebär att analys och tolkning av det nya regelverket skedde parallellt med arbetet att ta fram handläggarstöd, it-stöd, utbildning och informa­tionsma­te­rial.

Allt tydligare att arbete går före utbildning

Arbetsförmedlingen har preciserat sin tolkning av utbildningsplikten efter att den började gälla. Arbetsförmedlingen bedömde inför att utbildningsplikten infördes att de flesta nyanlända i etableringsprogrammet med kort utbildning bör omfattas av ut­bildningsplikten. Skälet till detta var att utbildning ofta är en avgörande faktor för en persons möjlighet att etablera sig långsiktigt på arbetsmarknaden.^[26]

Arbetsförmedlingen ändrade gradvis den bedömningen efter att regelverket började gälla och myndigheten blev allt tydligare i sin interna styrning med att alla typer av arbete ska gå före utbildning. Bakgrunden är enligt de vi har intervjuat på Arbetsförmedlingens huvudkontor den dialog som fördes mellan myndigheten och Arbetsmarknadsdepartementet våren 2018 om hur utbildningsplikten ska tolkas.

Sedan början av hösten 2018 tydliggör ett nytt handläggarstöd att arbetsförmed­la­ren ska bedöma om personen kan matchas mot arbete genom att ta del av Arbets­för­medlingens egna insatser under etableringsprogrammets två år. Då räknas både arbete med eller utan stöd och/eller subvention. Om personen inte kan matchas mot arbete, och detta bedöms bero på den korta utbildningen, ska personen omfattas av utbildningsplikt. Det innebär att personen i huvudsak ska delta i utbildning inom ramen för etableringsprogrammet. Arbetsförmedlaren kan dock ändra bedöm­ning­en i ett senare skede.^[27]

Stöd till arbetsförmedlarna har tagits fram och kommunicerats

Arbetsförmedlingen har tagit fram och informerat om handläggarstöd för det nya regelverket. Arbetsförmedlingen har även tagit fram it-stöd som togs i drift i sam­band med att det nya regelverket började gälla.

Stödmaterialet kommunicerades innan regelverket började gälla

Som vi nämnde ovan blev tiden för genomförandet kortare än Arbetsförmedlingen hade förväntat sig på grund av att förordningarna beslutades först i slutet av juni 2017. Arbetet med att ta fram handläggarstöd och interna rutiner gjordes därför hu­vudsakligen under hösten 2017. Handläggarstöd och kompetensutvecklingsmaterial kommunicerades till relevanta delar av verksamheten någon månad innan det nya re­gelverket trädde i kraft.^[28]

Stödmaterialet förtydligades efter att regelverket började gälla

Arbetsförmedlingen publicerade vissa förtydliganden om tillämpningen av ut­bild­ningsplikten under våren 2018 och ett särskilt stödmaterial (processbeskrivning) fanns tillgängligt från och med april 2018.^[29] Men vissa oklarheter kring hur arbets­förmedlaren skulle bedöma den nyanländes möjligheter att matchas mot arbete kvarstod. En uppdaterad processbeskrivning som förtydligade detta blev färdig i slutet av augusti 2018.^[30]

It-stöd togs fram i samverkan med andra delprojekt

Arbetsförmedlingen identifierade tidigt risken för att it-stödet inte skulle bli ända­måls­enligt utformat på grund av den korta tiden från beslutet om regeländringarna till att de började gälla. I slutändan blev tiden för att utveckla it-stödet ännu kortare eftersom regeringens arbete med den nya lagstiftningen drog ut på tiden.^[31] Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen beslutade myndigheten tidigt att sköta utveck­ling­en internt. Medarbetare från andra delprojekt deltog aktivt i utvecklingen av it-stödet för att säkerställa att sakfrågorna beaktades.

Implementering i ett stort antal gamla it-system

Arbetsförmedlingens it-problem är välkända och myndigheten arbetar med att ut­veck­la en ny it-plattform som en del i sitt förändringsarbete. Den nya lösningen ska bland annat innehålla en ”regelmotor” som guidar arbetsförmedlarna att göra rätt. Tan­ken är enligt företrädare för Arbetsförmedlingen att det ska vara lätt att göra rätt och att det ska främja enhetlighet och rättssäkerhet. Den nya lösningen kommer en­ligt Arbetsförmedlingen även att förbättra möjligheterna att följa upp deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Befintliga data kommer däremot inte att föras över till det nya systemet.

I väntan på det nya it-systemet har regeländringarna för etableringsuppdraget hu­vud­sakligen förts in i gamla system. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen be­hövde de ändra i 23 befintliga system och ta fram en ny it-lösning. Speciellt utbild­ningsplikten hanteras i en mycket gammal it-lösning.

Plan för att samverkan med kommunerna om utbildningsplikten

Arbetsförmedlingens huvudkontor har i samarbete med några andra myndigheter ta­git fram en plan för hur myndigheten ska samverka med kommunerna om utbild­ningsplikten. Planen ska fungera som ett stöd för arbetsförmedlingskontoren.

Arbetsförmedlingen har det övergripande ansvaret

Arbetsförmedlingen har det övergripande ansvaret för etableringsinsatserna. Det gäl­ler även om det är nödvändigt att andra aktörer medverkar. Arbetsförmedlingen ska också samordna etableringsinsatser och stödja respektive driva på berörda par­ter, exempelvis anordnare av utbildning.^[32]

När det gäller utbildningsplikten är det i första hand kommunerna som anordnar vuxenutbildning för de nyanlända. Personerna kan även delta i motsvarande studier inom folkhögskolan. Arbetsförmedlingen ska samverka aktivt med kommunerna och andra relevanta aktörer om utbildningsplikten. Det handlar exempelvis om att Arbetsförmedlingen behöver bidra till bättre lokala planeringsförutsättningar och öka sin kunskap om det lokala och regionala utbudet av utbildning.^[33]

Riktlinjer för samverkan med kommunerna har tagits fram

Arbetsförmedlingen har tillsammans med Försäkringskassan, länsstyrelserna, Migra­tionsverket och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tagit fram ge­mensamma utgångspunkter för hur de ska samverka om nyanländas etablering. De innehåller riktlinjer för samverkan mellan arbetsförmedlingskontor och kom­mu­ner­na om genomförandet av utbildningsplikten. Parterna bör exempelvis säkerställa att de har god kännedom om det lokala och regionala utbildningsutbudet samt om be­hovet av utbildning hos nyanlända i etableringsprogrammet. Parterna behöver ock­så förstå varandras uppdrag och förutsättningar för att utbildningsplikten ska fun­gera. De behöver även upprätta rutiner för samarbetet i den operativa verksam­he­ten.^[34]

Företrädare för Arbetsförmedlingen betonar samtidigt att Arbetsförmedlingens an­svar framför allt handlar om att anvisa nyanlända som omfattas av utbildningsplikt till att söka reguljär utbildning inom kommunal vuxenutbildning. Det är kommu­ner­nas ansvar att bedöma till exempel på vilken nivå den enskilde bör studera eller vilken inriktning studierna bör ha. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingens hu­vud­kontor behöver de lokala cheferna skapa en gemensam bild med kommunen om hur de tillsammans ska genomföra utbildningsplikten.

Uppföljningen av genomförandet har påbörjats

Arbetsförmedlingen har följt upp genomförandeprojektet och redovisat resultaten i en slutrapport. De planerade uppföljningarna av det nya regelverkets effekter har hit­till­s delvis genomförts.

Genomförandeprojektet har följts upp

Arbetsförmedlingen har följt upp genomförandeprojektets arbete med att införa det nya regelverket. Myndigheten har genom uppföljningen identifierat ett antal fram­gångs­faktorer och hinder för ett effektivt genomförande som de kan lära av inför framtiden.^[35]

Uppföljning av det lokala genomförandet och regeländringarnas effekter har påbörjats

Strax innan det nya regelverket började gälla genomförde Arbetsförmedlingen så kal­lade pulsmätningar. De innebar att frågor skickades ut till chefer och medar­be­ta­re i alla marknadsområden. Syftet var att undersöka om de hade förstått det nya regel­verket och få information om vad de behöver för att kunna arbeta i enlighet med det. Ytterligare mätningar genomfördes under 2018. Enligt företrädare för Arbets­förmedlingens huvudkontor så visar mätningarna att verksamheten generellt sett har vad den behöver för att kunna arbeta enligt det nya regelverket.

I våra intervjuer med chefer på arbetsförmedlingskontoren uppger några att de har svarat på enkäter från huvudkontoret eller marknadsområdet om hur implemen­te­ringen av regelverket har fungerat. En chef uppger att det inte har skett någon sys­tematisk uppföljning av det lokala genomförandet. Däremot har de kommunicerat med representanter från marknadsområdet.

Arbetsförmedlingen planerade två uppföljningar av effektmålen för det nya regel­ver­ket under tredje kvartalet 2018. Den ena uppföljningen handlar om att följa upp ersättning- och sanktionsärenden som handläggs enligt det nya regelverket. Den pub­licerades i början av januari 2019.^[36] Den andra handlar om att följa upp prog­ram­ärenden som handläggs enligt det nya regelverket för etableringsuppdraget.^[37] Vår undersökning visar att denna uppföljning ännu inte har genomförts.

Den praktiska tillämpningen av det nya regelverket

I det här kapitlet besvarar vi frågan om det är tydligt för medarbetarna på arbetsför­medlingskontoren vad det nya regelverket innebär och hur de ska tillämpa det i prak­tiken. Vår undersökning visar att det har funnits större utmaningar med att tilläm­pa utbildningsplikten jämfört med övriga regeländringar. I kapitlet fokuserar vi därför på tillämpningen av utbildningsplikten.

Sammanfattande iakttagelser

Införandet av det nya regelverket har inte skett på ett sådant sätt att det i alla delar har blivit tydligt för medarbetarna på arbetsförmedlingskontoren vad regelverket innebär. Olika kontor har gjort egna tolkningar av hur utbildningsplikten ska tilläm­pas när de har upplevt det som otydligt vad som gäller. Endast ungefär 40 pro­cent av arbetsförmedlarna förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. En betydligt större andel av arbetsförmedlarna, ungefär 70 procent, förstår hur övriga regeländ­ringar ska tillämpas.

Ungefär hälften av arbetsförmedlarna anvisar de nyanlända till kommunal vuxen­utbildning snarast efter att de har bedömt att personerna ska omfattas av utbild­nings­­­plikt. Det innebär att många inte arbetar i linje med myndighetens direktiv. Sam­tidigt visar vår undersökning att det kan medföra problem för de nyanlända om de anvisas till utbildningar som inte existerar eller som arbetsförmedlaren bedömer att personen inte har förutsättningar att klara av.

Kommunerna står inför flera utmaningar när det gäller att kunna erbjuda vuxen­ut­bildning till nyanlända. Samtidigt har Arbetsförmedlingen begränsade möjligheter att påverka kommunernas utbildningsutbud. Vår undersökning tyder på att det vari­erar i vilken grad den lokala samverkan har lett till att kommunerna har anpassat sitt utbildningsutbud för att bättre motsvara behoven hos nyanlända med utbild­nings­plikt.

Det lokala genomförandet av det nya regelverket

Vi har undersökt hur det nya regelverket har genomförts på arbets­förmedlings­kon­tor på fyra orter i landet. Arbetsförmedlarna har haft en drivande roll i genom­föran­det medan ledningen på marknadsområdesnivå har svarat på frågor och identifierat oklarheter kring det nya regelverket. Vår undersökning visar att det har gjorts loka­la tolkningar av hur utbildningsplikten ska tillämpas.

Marknadsledningarna har informerat och svarat på frågor

På de fyra orter som vi har besökt har ledningen för marknadsområdet haft en på­drivande och stödjande roll i att genomföra det nya regelverket på lokal nivå. De har framför allt stöttat arbetsförmedlingskontoren i införandet av utbild­nings­plik­ten.

Marknadsområdesledningen på de olika orterna har till exempel anordnat diskus­sions­träffar med sektionschefer för att kunna svara på frågor om skillnaderna mel­lan det gamla och det nya regelverket. De har också utbildat cheferna med hjälp av ett centralt framtaget utbildningsmaterial. De har även identifierat oklarheter och frågor kring det nya regelverket som de har fört upp till högre ledningsnivåer.

Arbetsförmedlarna har varit med och drivit igenom förändringarna

På alla fyra kontor som vi har besökt har arbetsförmedlarna haft en drivande roll i genomförandet. Flera kontor har utbildat ett antal arbetsförmedlare och i sin tur lå­tit dem utbilda sina kollegor. Ett av kontoren har tillsatt en utbildningssamordnare för att driva införandet och till exempel svara på frågor från arbetsförmedlarna. Vis­sa av de intervjuade lokala cheferna anser att medarbetardrivet förändrings­ar­be­te är viktigt eftersom det är arbetsförmedlarna som i slutändan ska tillämpa de nya reglerna. Flera chefer och arbetsförmedlare lyfter i våra intervjuer fram detta som ett bra sätt att arbeta på. Men samtidigt anser en del av de arbetsförmedlare som har varit med och drivit införandet av regelverket att de har fått dra ett för stort lass. Det har krävt mycket tid att till exempel reda ut olika frågor med den nationella råd­givningsfunktionen för att få svar på vad som gäller och att samtidigt arbeta som arbetsförmedlare.

Olika lokala tolkningar av utbildningspliktens tillämpning

De lokala cheferna och arbetsförmedlarna uppfattar att den övergripande tolkning­en av utbildningspliktens innebörd och tillämpning var tydlig när den började gälla. Men i detaljerna uppfattades den som mer otydlig. Det har lett till Arbetsförmed­ling­en har gjort lokala tolkningar av hur utbildningsplikten ska tillämpas i prak­ti­ken.

På ett av de arbetsförmedlingskontor som vi har besökt har det upplevts som otyd­ligt om arbetsförmedlaren ska bedöma personens utbildningsnivå utifrån formell doku­men­tation eller vad personen själv uppger. Där bestämde man sig för att per­so­nens egna uppgifter ska utgöra grunden för bedömningen.

På ett annat kontor skiljer de på extratjänster och andra typer av subventionerade an­ställningar. En extratjänst är en subventionerad anställning där arbetsgivare inom välfärden, den offentliga, kulturella eller ideella sektorn får ett bidrag för att an­ställa till exempel nyanlända. På detta kontor tolkade de att en person som kan matchas mot en extratjänst inte bör undantas från utbildningsplikten. De andra tre arbetsförmedlingskontoren som vi har besökt har inte gjort något särskilt undantag för extratjänster. Denna tolkning kan få stor betydelse för hur många personer som kan komma att omfattas av utbildningsplikten.

Det har även förekommit olika tolkningar av vilka insatser nyanlända med utbild­ningsplikt ska delta i. Ett av de arbetsförmedlingskontor som vi har besökt tolkade initialt som att det räckte om personerna deltar i svenska för invandrare för att upp­fylla syftet med utbildningsplikten.

Arbetsförmedlingen har under 2018 gjort flera förtydliganden av hur utbildnings­plikten ska tolkas. Myndigheten förtydligade exempelvis att arbetsförmedlaren ska gå på den utbildningsnivå som den nyanlände själv uppger och att alla typer av sub­ventionerade anställningar ska ingå i bedömningen av personens matchnings­barhet.^[38] Arbetsförmedlingen kommunicerade också att det inte är tillräckligt att en nyanländ med utbildningsplikt deltar i svenska för invandrare, utan att det krävs att reguljär utbildning kombineras med svenskundervisning och samhällsorientering.^[39]

Tolkningen av utbildningsplikten uppfattas ha förändrats

På de arbetsförmedlingskontor som vi har besökt uppfattar både de lokala cheferna och framför allt arbetsförmedlarna att huvudkontorets tolkning av utbildnings­plik­ten har förändrats sedan den började gälla. De uppfattar att tolkningen gick från att i princip alla med kort utbildning ska omfattas, till att endast de som inte kan få nå­gon typ av arbete ska omfattas. Utbildningsplikten har alltså enligt de lokala med­ar­be­tarnas uppfattning fått ett allt större fokus på arbete, snarare än på utbild­ning.

Flera sektionschefer uppfattar att den förändrade tolkningen har gjort det svårare att genomföra utbildningsplikten eftersom arbetsförmedlarna behöver lära in något nytt när de redan har börjat arbeta på ett visst sätt. Vissa sektionschefer uppger också att det hade varit lättare att samverka med kommunen om det från början hade varit tydligt hur utbildningsplikten skulle tolkas.

Olika uppfattningar om hur stödet fungerar

Det finns en viss risk för att arbetsförmedlarna inte får tillräckligt stöd i arbetet med det nya regelverket. Generellt sett har arbetsförmedlarna olika uppfattningar om hur stödet fungerar. Många är särskilt missnöjda med stödet i arbetet med utbildningsplikten och förstår inte hur den ska tillämpas i praktiken. Arbets­för­medlarna får dessutom varierande stöd från den närmaste chefen.

Få förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas

För att kunna arbeta enligt det nya regelverket behöver arbetsförmedlarna stöd i arbetet, till exempel information om vad reglerna innebär och hur de ska tillämpas. Drygt 60 procent av de arbetsförmedlare som har besvarat vår enkät uppger att de har fått information om vad de förändrade reglerna innebär för det dagliga arbetet (figur 3.1). En betydligt mindre andel uppger att de har fått information om vad ut­bildningsplikten innebär. Arbetsförmedlarna på ett kontor som vi har besökt anser också att det saknas ett mer samlat informationsmaterial till de nyanlända. Därför har kontoret själva tagit fram ett sådant.

En förhållandevis liten andel av arbetsförmedlarna förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. Av de arbetsförmedlare som har besvarat vår enkät uppger drygt 40 procent att de förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas i det dagliga arbetet. Det är en betydligt mindre andel än de drygt 70 procent som förstår hur de ska tillämpa övriga regeländringar.

Figur 3.1 Andelen (procent) arbetsförmedlare som anser att de har fått information om respektive förstår hur de ska tillämpa det nya regelverket.

Kommentar: Arbetsförmedlarna fick i enkäten uppge i vilken grad de instämmer i respektive påstående på en skala 1–5. Staplarna anger andelen arbetsförmedlare som uppger 4–5, där 5 motsvarar ”instämmer helt”.

Fler är missnöjda med stödet i arbetet med utbildningsplikten

Arbetsförmedlarna behöver stöd för att kunna tillämpa det nya regelverket på ett sätt som är i linje med regeringens intentioner. Vår enkätundersökning visar att ar­betsförmedlarna har olika uppfattningar om stödet i arbetet är tillräckligt. Generellt är de nöjdare med det skriftliga stödet än med både systemstödet och stödet från sin närmsta chef (figur 3.2).

Arbetsförmedlarna är genomgående mer missnöjda med stödet i arbetet med utbild­nings­plikten, jämfört med stödet i arbetet med övriga regeländringar. Minst nöjda är arbetsförmedlarna med systemstödet för utbildningsplikten, som knappt 40 pro­cent av de svarande är mycket eller ganska nöjda med.

Figur 3.2 Andelen (procent) arbetsförmedlare som är mycket eller ganska nöjda med stödet i arbetet med det nya regelverket.

Knappt hälften av de svarande arbetsförmedlarna är mycket eller ganska nöjda med stödet från den närmaste chefen i tillämpningen av det nya regelverket. I våra inter­vjuer framgår att det varierar vilken roll sektionscheferna har. På de kontor som vi har besökt arbetar vissa chefer mer operativt och har på så sätt större möjligheter att stödja medarbetarna i den praktiska tillämpningen. Andra sektionschefer arbetar på mer strategisk nivå.

Vissa av de intervjuade sektionscheferna anser att de inte kan vara experter på re­gel­verket och att det inte heller är deras uppgift att vara det. I de fall chefen inte kan svara på frågor hänvisar de arbetsförmedlarna exempelvis till den nationella rådgivningsfunktionen eller till kollegor.

Olika bedömningar av vilka som omfattas av utbildningsplikt

Majoriteten av programdeltagarna med förgymnasial utbildning har utbild­nings­plikt. En förhållandevis stor andel av arbetsförmedlarna arbetar inte i enlighet med Arbetsförmedlingens direktiv om att alla typer av arbeten går före utbildning. Ar­bets­förmedlarna motiverar inte heller alltid undantag från utbildningsplikt på ett tydligt sätt.

Drygt hälften av de nyanlända har förgymnasial utbildning

I oktober 2018 deltog 26 174 personer i etableringsprogrammet. Av dessa hade 57 pro­cent förgymnasial utbildning (figur 3.3). Andelen med förgymnasial utbildning är i princip lika hög bland kvinnorna som bland männen.

Figur 3.3 Andelen (procent) nyanlända som deltog i etableringsprogrammet i oktober 2018, uppdelade på kön och utbildningsnivå.

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

Men inom gruppen med förgymnasial utbildning så finns det skillnader i utbild­nings­nivå mellan kvinnorna och männen. Det är en högre andel av kvinnorna som helt saknar grundläggande utbildning. Av kvinnorna saknar 16 procent grundläg­gan­de utbildning, medan motsvarande andel bland männen är 9 procent.

Flera faktorer påverkar om den nyanlände omfattas av utbildningsplikt

Arbetsförmedlarna ska bedöma om en nyanländ med kort utbildning ska om­fat­tas av utbildningsplikt. Vi har undersökt hur arbetsförmedlarna gör dessa be­döm­ningar. Majoriteten av de nyanlända med förgymnasial utbildning, ungefär 75 procent, har fått beslut om utbildningsplikt. Det gäller både kvinnorna och männen (figur 3.4).

Figur 3.4 Andelen (procent) nyanlända i etableringsprogrammet med förgymnasial utbildning som i oktober 2018 hade fått beslut om utbildningsplikt, undantag från utbildningsplikt samt övriga.^[40]

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

De arbetsförmedlare som vi har intervjuat uppger att de gör en helhetsbedömning av personens förutsättningar och arbetsmarknadsläget när de bedömer om den ny­anlände ska omfattas av utbildningsplikt. De anser att det är svårt att peka ut en­skilda faktorer som generellt sett spelar större roll än andra.

Vår analys av Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik pekar på några faktorer som verkar påverka om en nyanländ blir undantagen från utbildningsplikt (se även bilaga 4). Vi ser att männen betydligt oftare är undantagna från utbildningsplikten än kvinnorna. Arbetsförmedlingen har tidigare konstaterat att män i etablerings­upp­draget bedöms som matchningsbara i högre grad än kvinnorna.^[41] Vi ser också att nyanlända med 9 till 10 års utbildning oftare är undantagna från utbildningsplikten jämfört med de som helt saknar grundläggande utbildning.

Även den nyanländes arbetslivserfarenhet verkar påverka sannolikheten att bli un­dantagen från utbildningsplikt. Vår granskning av individuella handlingsplaner vi­sar att de nyanlända som är undantagna från utbildningsplikt ofta har längre arbets­livserfarenhet än de som omfattas av utbildningsplikt. Det beror sannolikt på att ar­bets­förmedlaren upplever det som lättare att matcha en person med längre arbets­livs­erfarenhet mot arbete.

Vi ser inga generella skillnader i hur de olika marknadsområdena fattar beslut om ut­bildningsplikt. Men vi ser att ett par marknadsområden står för en avsevärt högre andel beslut om undantag från utbildningsplikt, jämfört med övriga marknads­om­rå­den. Det kan tyda på att direktiven om hur arbetsförmedlarna ska bedöma den ny­an­ländes matchningsbarhet i viss mån skiljer sig mellan marknadsområdena. Det kan höra ihop med att det delvis har gjorts lokala tolkningar av utbildningsplikten (se avsnitt 3.2.3).

Chansen att få ett arbete som bäddar för långsiktig etablering påverkar bedömningen

Arbetsförmedlaren ska bedöma om en nyanländ med förgymnasial utbildning kan matchas mot ett arbete. Arbetsförmedlingens direktiv är att alla typer av arbeten ska gå före utbildning (se avsnitt 2.4.2). Det innebär att arbetsförmedlaren ska un­dan­ta den nyanlände från utbildningsplikten om personen kan matchas mot någon typ av arbete.

Men endast var fjärde arbetsförmedlare som har besvarat vår enkät arbetar i en­lig­het med direktivet (figur 3.5). Drygt 40 procent bedömer istället att personen kan undantas från utbildningsplikten om hen kan matchas mot ett arbete som bäddar för en långsiktig etablering på arbetsmarknaden. Arbetsförmedlarna bedömer alltså de nyanländas matchningsbarhet på olika sätt. Det medför en risk för att personer som är inskrivna i olika delar av landet inte får likvärdigt stöd eller likvärdig service från Arbetsförmedlingen.

Figur 3.5 Andelen (procent) arbetsförmedlare som uppger att den nyanlände kan undantas från utbildningsplikten om hen under tiden i etableringsprogrammet bedöms vara matchningsbar mot olika typer av arbeten.

Kommentar: Arbetsförmedlarna fick ange endast ett av svarsalternativen.

Arbetsförmedlarna betonar även i våra intervjuer vikten av att arbeta för den nyan­län­des långsiktiga etablering. De anser att det är viktigt för såväl individen som för samhällsekonomin och välfärden. På en ort är de intervjuade arbetsförmedlarna öve­rens om att målet med utbildningsplikten är att de nyanlända med kort utbild­ning ska uppnå gymnasieutbildning. Vissa arbetsförmedlare anser att cheferna styr alltför mycket mot första bästa arbete eftersom det syns i verksamhetens resultat­redo­visning.

Undantag från utbildningsplikt är inte alltid tydligt motiverat

Vi har granskat knappt 100 individuella handlingsplaner för att få en bild av hur arbetsförmedlarna motiverar undantag från utbildningsplikten. Handlingsplanerna rör personer som fick beslut om utbildningsplikt, eller undantag från utbildnings­plikt, mellan den 1 januari och 31 mars 2018. Av de 100 handlingsplanerna innebar 28 beslut om undantag från utbildningsplikten Vår granskning visar att arbetsför­med­larna relativt ofta hade motiverat sitt beslut om undantag på ett otydligt sätt. Moti­veringarna var alltför generellt formulerade eller saknade viktiga kompo­nen­ter.

Det handläggarstöd som arbetsförmedlarna hade tillgång till från och med den 1 janu­ari 2018 anger att arbetsförmedlarna tydligt ska motivera varför en nyanländ med kort utbildning ska undantas från utbildningsplikt. Motiveringen ska kopplas till den så kallade arbetsmarknadspolitiska bedömningen.^[42] Denna bedömning inne­håller tre komponenter: den arbetssökandes förutsättningar, arbetsmarknadens krav och behov samt Arbetsförmedlingens uppdrag.^[43] Vi har därför granskat motivering­arna till undantagen med utgångspunkt i dessa komponenter.

Vi bedömer att handlingsplanerna i 10 fall av 28 hade en tydlig motivering till un­dan­tag från utbildningsplikten medan 16 inte hade det. Två av personerna hade fel­aktigt hamnat i vårt urval. Dessa personer hade gymnasieutbildning från hemlandet och bedömdes inte omfattas av utbildningsplikt.

I de 10 fall där det fanns en tydlig motivering hade arbetsförmedlaren exempelvis an­gett att

• den nyanlände har yrkeserfarenhet inom ett visst yrke och beskrivit arbets­marknadens efterfrågan på arbetskraft inom yrket i fråga
• den nyanlände har yrkeserfarenhet inom ett visst yrke, att personen vill fort­sät­ta arbeta inom yrket i fråga och att personen bör ha förutsättningar att kunna göra det efter att ha deltagit i specifikt angivna insatser.

I de 16 fall där det inte fanns en tydlig motivering hade arbetsförmedlaren exem­pel­vis

• kopierat in beskrivningen från handläggarstödet om motivering till undantag från utbildningsplikten
• endast tagit hänsyn till den nyanländes bristande motivation att studera
• angett att den nyanlände är matchningsbar rent generellt, utan att ange på vilka grunder bedömningen har gjorts
• angett att den nyanlände har yrkeserfarenhet, men inte angett inom vilket yrke eller vilken bransch, eller hur arbetsmarknadens efterfrågan och krav ser ut i yr­ket i fråga.

Arbetsförmedlingen har själva granskat de individuella handlingsplanerna och be­dömt att motiveringarna till undantag från utbildningsplikt oftast är tydliga.^[44] Men myndigheten beskriver inte närmare vad som är en tydlig motivering.

Arbetsförmedlarnas arbete med anvisningar till kommunal vuxenutbildning

Arbetsförmedlingen skulle enligt sitt regleringsbrev för 2018 öka antalet nyanlända som anvisas till utbildning. Enligt Arbetsförmedlingen måste kommunernas kapa­ci­tet och förmåga att erbjuda vuxenutbildning för nyanlända prövas genom att an­vis­ningarna ökar.^[45] Därför säger myndighetens interna direktiv att arbets­för­med­lar­na så fort som möjligt ska anvisa de nyanlända med utbildningsplikt till att söka re­guljär utbildning, även om arbetsförmedlaren bedömer att kommunen inte kan er­bju­da dessa studier.^[46] Men endast ungefär hälften av arbetsförmedlarna uppger att de anvisar till kommunal vuxenutbildning så fort som möjligt.

Ungefär hälften av arbetsförmedlarna anvisar så fort som möjligt

Det går inte att genom Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik följa upp antalet an­visningar till kommunal vuxenutbildning. Men genom vår enkätundersökning och våra intervjuer har vi fått en bild av hur arbetsförmedlarna arbetar med anvis­ning­arna.

I vår enkätundersökning uppger ungefär hälften av arbetsförmedlarna att de anvisar den nyanlände till kommunal vuxenutbildning så fort de har bedömt att den nyan­län­de omfattas av utbildningsplikt (figur 3.6). Drygt 20 procent av arbets­förmed­lar­na uppger att de inte gör det. Det tyder på att en relativt hög andel av arbetsför­med­larna inte anvisar personerna så snabbt som de interna direktiven säger.

Figur 3.6 Arbetsförmedlarnas uppfattning om i vilken utsträckning de anvisar nyanlända med utbildningsplikt till kommunal vuxenutbildning så fort som möjligt (procent).

Kommentar: Påståendet lyder ”Jag anvisar den nyanlände till kommunal vuxenutbildning så fort jag har bedömt att personen omfattas av utbildningsplikt.”

Den nyanlände bollas ibland mellan Arbetsförmedlingen och kommunen

Det finns enligt vår undersökning en tendens till att de nyanlända med ut­bild­nings­plikt bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. På ett av de kontor som vi har besökt har arbetsförmedlarna börjat anvisa nyanlända med utbildningsplikt till kommunal vuxenutbildning för att direktivet anger att de ska göra det. Men arbets­förmedlarna har ofta själva bedömt att personerna inte kommer att antas till utbild­ningen eftersom kommunen ställer krav på vissa kunskaper i svenska. Formellt sett är det kommunernas ansvar att bedöma om personen har förutsättningar att till­godo­göra sig utbildningen. Det innebär att arbetsförmedlarna i dessa fall måste an­visa personerna för att sedan invänta kommunens bedömning. Flera arbets­för­med­lare anser att det leder till att de nyanlända får ”gå med lappar” mellan Arbetsför­med­lingen och kommunen, samtidigt som deras effektiva tid i etablerings­prog­ram­met minskar. Problemet kan förstärkas om Arbetsförmedlingens anvisningar ökar samtidigt som kommunernas möjligheter att erbjuda nyanlända kommunal vu­xen­utbildning inte ökar i motsvarande omfattning.

Den lokala samverkan om utbildningsplikten

Arbetsförmedlingen ska aktivt samverka med kommunerna och andra relevanta ak­törer för att säkerställa att utbildningsplikten implementeras och att de nyanlända får den utbildning de behöver. Arbetsförmedlingen behöver exempelvis ha kunskap om det lokala och regionala utbudet av utbildning. Samtidigt står kommunerna in­för flera utmaningar när det gäller implementeringen av utbildningsplikten. Dess­utom har Arbetsförmedlingen begränsade möjligheter att påverka kommunernas ut­bildningsutbud.

Kommunerna står inför utmaningar i genomförandet av utbildningsplikten

SKL framför i våra intervjuer att utbildningsplikten är en stor förändring som inne­bär helt nya arbetssätt för kommunerna. Samtidigt fick de berörda parterna, till ex­em­pel SKL och kommunerna, ingen möjlighet att lämna synpunkter på förslaget eftersom det inte fanns med i propositionen om att förändra regelverket för etab­le­ringsuppdraget. SKL anser att regeringen borde ha fört en dialog med kommunerna om deras möjligheter att hantera en utbildningsplikt, vid vilken tidpunkt det skulle vara rimligt att införa den och hur den skulle finansieras.

Kommunerna hade alltså behövt mer tid för att kunna genomföra utbildnings­plik­ten på ett bra sätt, till exempel att hinna anpassa sitt utbildningsutbud till en ny mål­grupp. De hade även behövt få information från Arbetsförmedlingen om hur mån­ga som kommer att omfattas av utbildningsplikten för att kunna planera sin verksamhet. Men eftersom Arbetsförmedlingen fortfarande arbetade med att tolka utbildningsplikten när den infördes kunde myndigheten inte rimligen ge kommu­ner­na sådana prognoser inför våren 2018.

Kommunerna har också svårt att erbjuda reguljär utbildning parallellt med svensk­undervisning till nyanlända som ännu inte har goda kunskaper i svenska. Skol­ver­ket har identifierat ett antal hinder för personer med bristande kunskaper i svenska för att kunna delta i kommunal vuxenutbildning. Några av hindren är lärarbrist, kom­munens mer eller mindre formella krav på svenskkunskaper, kommunernas otill­räckliga ekonomiska resurser och små möjligheter att individanpassa ut­bild­ningarna.^[47]

Små möjligheter för Arbetsförmedlingen att påverka utbildningsutbudet

Arbetsförmedlingen har i samverkan med bland andra SKL tagit fram utgångs­punk­ter för hur de lokalt ska samverka om utbildningsplikten (se avsnitt 2.6.2). Våra intervjuer på lokala arbetsförmedlingskontor tyder på att det varierar mellan orterna i vilken mån denna samverkan har lett till att kommunerna har tagit fram utbildningar anpassade till den grupp som omfattas av utbildningsplikten. En syn­punkt som kommer fram i många intervjuer är att förutsättningarna i kommunerna ser väldigt olika ut, framför allt beroende på kommunens storlek.

Arbetsförmedlingen har också relativt små möjligheter att påverka kommunernas utbildningsutbud. Personerna som vi har intervjuat på huvudkontoret framför att de har fått frågor från en del chefer på arbetsförmedlingskontoren om hur långt deras ansvar för utbildningsplikten sträcker sig. Frågorna gäller bland annat om de ska pressa de kommuner som inte klarar av att erbjuda utbildningsplatser.

Utbildningsplikten kan påverka samverkan negativt

Som vi beskrev i avsnitt 2.4.2 tolkar Arbetsförmedlingen utbildningsplikten som att alla typer av arbeten går före utbildning. Det innebär också att en person som har på­börjat en utbildning i kommunen ska avbryta den när hen bedöms kunna matchas mot ett arbete. Vi ser en risk för att det kan försämra myndighetens samverkan med kommunerna.

SKL framhåller i intervjun med oss att det redan innan utbildningsplikten infördes fanns en tendens till att nyanlända får lämna de påbörjade utbildningarna när de får erbjudande om ett arbete. Det innebär att kommunerna har satsat resurser på ut­bild­ningarna i onödan. Om utbildningsplikten leder till att fler nyanlända deltar i regul­jär utbildning finns en risk för att kommunerna ser denna ryckighet som ett allt stör­re problem. Det kan på sikt minska deras villighet att samarbeta med Arbets­för­medlingen. Det kan även ytterligare försvåra kommunernas möjligheter att planera för och tillhandahålla utbildningsplatser.

Arbetsförmedlarnas möjligheter att anpassa insatser efter behov

Det nya regelverket för etableringsuppdraget syftar till att ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter att ge nyanlända individanpassat stöd och insatser. I detta kapitel redo­gör vi för vilka insatser de nyanlända deltar i inom ramen för det nya etable­rings­­programmet. Vi redogör också för hur regeländringarna har påverkat arbets­för­medlarnas möjligheter att anpassa etableringsinsatserna efter de nyanländas behov.

Sammanfattande iakttagelser

Arbetsförmedlarna bedömer inte att det nya regelverket har påverkat hur de an­pas­sar etableringsinsatserna i någon större utsträckning. De ser fortfarande etab­le­rings­programmets maxlängd på 24 månader som en bortre tidsgräns när de planerar in­satserna. De anser också att det finns för få insatser som är anpassade efter de ny­an­ländas behov.

Svenska för invandrare (sfi), studie- och arbetsförberedande insats och förbere­dan­de utbildning är de tre klart vanligaste insatserna inom etableringsprogrammet. He­la 20 procent av personerna i programmet har inte något beslut om någon aktivi­tet alls. De nyanlända deltar i ungefär samma insatser under den första tiden i etab­le­ringsprogrammet, oavsett utbildningsbakgrund eller beslut om utbildningsplikt. Det tyder på att etableringsinsatserna inte alltid är tillräckligt individanpassade efter vad de nyanlända behöver.

Endast knappt 4 procent av de nyanlända med utbildningsplikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 procent på gymnasial nivå. Det tyder på att deltagandet inte har ökat nämnvärt under de senaste åren eller som en följd av att utbildningsplikten infördes.

Insatser för nyanlända i etableringsprogrammet

Ett fåtal insatser dominerar inom etableringsprogrammet. Svenskundervisning och olika typer av förberedande utbildningar är vanligast. Men i många insatser är del­tagandet lågt och många nyanlända har inte fått ett beslut om någon insats alls. Ar­bets­förmedlarna anser inte att det nya regelverket har förbättrat deras möjligheter att ge nyanlända anpassat stöd och insatser i någon större utsträckning.

Ett fåtal insatser dominerar inom etableringsprogrammet

I oktober 2018 deltog 24 619 nyanlända i det nya etableringsprogrammet, exklu­sive de 1 555 nyanlända som samtidigt deltog i den kartläggning som föregår prog­rammet. Av dessa var 11 906 kvinnor och 12 713 män.

Vår analys visar att personerna framför allt deltar i tre insatser inom ramen för prog­rammet. Svenska för invandrare (sfi) är den vanligaste insatsen, som ungefär 41 procent av kvinnorna och 38 procent av männen deltar i, följt av studie- och ar­betsförberedande aktivitet och förberedande utbildning (tabell 4.1). Studie- och ar­betsförberedande aktivitet förbereder en person för studier, arbete eller andra akti­viteter i etableringsprogrammet. Även insatsen förberedande utbildning syftar till att förbereda den nyanlände inför en arbetsmarknadsutbildning, studier eller arbete. Det är ett samlingsnamn för en rad olika förberedande utbildningar som enligt Ar­bets­förmedlingen kan vara lämpliga för alla deltagare i etableringsprogrammet.^[48]

Deltagandet i övriga insatser är lågt. Det är också värt att notera att drygt 20 pro­cent av deltagarna i programmet inte har fått något beslut om någon insats.^[49] An­delen är lika hög bland kvinnorna som bland männen.

Nyanlända kvinnor deltar i olika utbildningsinsatser i högre grad än nyanlända män. Männen deltar i större utsträckning i olika arbetsinriktade insatser.^[50] Även Ar­betsförmedlingen har konstaterat att nyanlända män får mer arbetsnära insatser. En av orsakerna är att arbetsförmedlarna bedömer att männen är matchningsbara mot arbete i större utsträckning. Andra orsaker är att männen får fler tidiga möten och att de oftare får träffa samma arbetsförmedlare. Även när hänsyn tas till bakom­lig­gande faktorer som ålder, utbildning och arbetslivserfarenhet kvarstår skillnader i vilka insatser nyanlända kvinnor respektive män tar del av.^[51]

Tabell 4.1 Andelen (procent) nyanlända i etableringsprogrammet som i oktober 2018 deltog i olika insatser, uppdelat på kvinnor och män.

	Kvinnor	Män	Totalt
Utbildningsinsatser
Svenska för invandrare (sfi)	41,3	37,8	39,6
Studie- och arbetsförberedande aktivitet	31,2	29,9	30,6
Förberedande utbildning	21,4	19,3	20,4
Språkutveckling	5,0	4,0	4,5
Samhällsorientering	4,4	3,6	4,0
Kommunal vuxenutbildning (grundläggande nivå)	4,3	3,9	4,1
Kommunal vuxenutbildning (gymnasial nivå)	1,9	2,1	2,0
Yrkessvenska (kompletterande aktör)	0,2	1,2	0,7
Arbetsinriktade insatser
Jobbsökaraktivitet	3,9	5,6	4,7
Arbetspraktik	1,9	3,1	2,5
Arbetsträning[52]	2,7	2,3	2,5
Stöd och matchning (kompletterande aktör)	1,7	3,3	2,4
Arbetsmarknadsutbildning	0,6	3,4	2,0
Nystartsjobb	0,4	1,7	1,0
Introduktionsjobb	0,4	1,1	0,7
Övrigt
Ingen registrerad aktivitet	21,0	21,3	21,1
Projekt	2,4	1,6	2,0
Totalt antal personer	12 713	11 906	24 619

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

Kommentar: I tabell 4.1 redovisar vi hur stor andel av kvinnorna respektive männen som deltog i olika insatser. Samma person kan delta i flera insatser samtidigt. Det går därför inte att summera andelarna.

Det finns för få insatser att kunna anpassa

En förhållandevis stor andel av arbetsförmedlarna anser att det finns för få insatser som motsvarar de nyanländas behov. Endast drygt 20 procent av arbetsförmedlarna uppger att utbudet av insatser är tillräckligt (figur 4.1). Det kan vara en förklaring till att hela 20 procent av deltagarna i etableringsprogrammet inte har något beslut om någon insats. Samtidigt indikerar enkätresultatet att arbetsförmedlarna har blivit något mer positiva till utbudet av insatser sedan regeländringarna började gälla.

Figur 4.1 Arbetsförmedlarnas uppfattning om i vilken utsträckning Arbetsförmedlingens utbud av insatser motsvarar de nyanländas behov (procent).

Kommentar: Påståendet lyder ”Arbetsförmedlingens utbud av insatser motsvarar väl de nyanländas behov”.

I våra intervjuer nämner arbetsförmedlarna att de nyanlända i praktiken inte har till­gång till vissa insatser. Det beror delvis på att Arbetsförmedlingens upphandlade insatser ofta överklagas. Det innebär att insatsen inte är tillgänglig förrän ett nytt avtal är på plats, vilket kan ta lång tid. Leverantörerna av insatserna ställer dessu­tom ofta krav på svenskkunskaper, vilket kan hindra de nyanlända från att delta. Arbetsförmedlarna nämner även att bristen på reguljär utbildning är ett problem i sammanhanget.

Regeländringarna upplevs ha gjort liten skillnad för möjligheten att anpassa insatserna

Vår undersökning visar att arbetsförmedlarna inte anser att det nya regelverket har förbättrat deras möjligheter att ge nyanlända anpassat stöd och insatser i någon stör­re utsträckning. Ungefär 30 procent av arbetsförmedlarna, som i enkäten upp­gav att de arbetade enligt det gamla regelverket innan den 1 januari 2018, anser att regeländringarna inte har förbättrat deras möjligheter att ge nyanlända anpassat stöd och insatser (figur 4.2).

Figur 4.2 Arbetsförmedlarnas uppfattning om i vilken utsträckning de har fått större möjligheter att ge nyanlända anpassat stöd och insatser (procent).

Kommentar: Påståendet lyder ”I mitt arbete med det nya etableringsprogrammet har jag större möjlighet att ge nyanlända anpassat stöd och insatser.”

Ett av regeringens mål med det nya regelverket var att ge arbetsförmedlarna möj­lig­het att planera insatserna mer långsiktigt. Men det finns enligt de intervjuade vid Arbetsförmedlingens huvudkontor inte juridiskt stöd för arbetsförmedlarna att fatta beslut om etableringsinsatser som pågår längre än tiden för uppehållstillståndet. Men de uppger samtidigt att arbetsförmedlarna bör planera insatserna som om den nyanländes uppehållstillstånd vore permanent.

Våra intervjuer med arbetsförmedlarna visar att arbetsförmedlarna planerar etab­le­ringsinsatserna på ungefär samma sätt som tidigare. De ser etablerings­programmets maxlängd på 24 månader som en bortre tidsgräns vid planeringen. Arbets­förmed­lar­na lyfter till exempel fram problemet med att reglerna för studier inom Jobb- och utvecklingsgarantin är mindre generösa än inom etableringsprogrammet, vilket gör det svårt att planera längre utbildningsinsatser. Däremot bedömer flera av de inter­v­juade arbetsförmedlarna att övergången från etableringsuppdraget till Jobb- och utvecklingsgarantin har blivit lättare för de nyanlända. Det beror på att de nyan­län­da då redan är vana vid de regler som gäller för arbetssökande som deltar i arbets­mark­nadspolitiska program.

Risk för att utskrivning från programmet missgynnar kvinnorna

Vår undersökning indikerar att det nya regelverket kan drabba nyanlända kvinnor negativt. Tidigare var de nyanländas etableringsplaner vilande när personerna inte kunde delta i etableringsinsatserna. Men det nya regelverket innebär att personerna i stället skrivs ut ur programmet när de inte kan delta, på grund av till exempel för­äldraledighet, och sedan behöver skrivas in i programmet igen.

Arbetsförmedlingen har påtalat risken för att myndigheten tappar kontakten med kvinnorna när de skrivs ut ur programmet. Myndigheten har därför vidtagit åt­gär­der för att öka möjligheterna att kunna delta i etableringsprogrammet på deltid, även om normen är heltid. Det handlar till exempel om åtgärder för att göra det lättare att dela föräldraledigheten mellan föräldrarna.^[53] Men flera av de intervjuade arbetsförmedlarna och lokala cheferna påtalar ändå risken för att nyanlända kvin­nor inte kommer tillbaka till Arbetsförmedlingen efter att de har skrivits ut ur prog­rammet.

Förändringsarbete för att arbeta mer behovsanpassat

De arbetsförmedlingskontor som vi har besökt har planerat eller genomfört vissa om­organiseringar för att arbetsförmedlarna ska arbeta mer utifrån de arbets­sök­an­des behov. En ort planerar att slå ihop ett kontor som enbart arbetar med etable­rings­uppdraget med övriga kontor på orten. En annan ort har organiserat perso­na­len på ett nytt sätt så att arbetsförmedlarna arbetar mer specialiserat med olika steg i etableringsprocessen, snarare än vilken målgrupp personen tillhör. Där arbetar exem­pelvis en grupp arbetsförmedlare med att rusta personerna med olika insatser, medan andra matchar de nyanlända mot arbete.

Men motiven bakom dessa organiseringsförändringar är snarare Arbets­förmed­ling­ens generella förändringsarbete, den så kallade förnyelseresan, än det nya regel­ver­ket för etableringsuppdraget. Ett syfte med förändringarna är att arbetsförmedlarna ska arbeta mer specialiserat utifrån den arbetssökandes behov eller typ av ärende, snarare än utifrån den målgrupp personen tillhör (se avsnitt 2.2.3).

Flera av de lokala chefer som vi har intervjuat tror att det nya arbetssättet kommer att leda till att resurserna i högre grad styrs till de delar av verksamheten där de gör störst nytta. De anser att det nya regelverket för etableringsuppdraget stödjer denna nya verksamhetslogik.

Insatser för nyanlända med utbildningsplikt

Regeringens mål med utbildningsplikten är att fler nyanlända ska delta i utbildning. Arbetsförmedlingen tolkar detta som att en nyanländ med utbildningsplikt ska delta i svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering i kombination med reguljär utbildning motsvarande minst 50 procent av deras tid i etableringsprogrammet.^[54] Men vår undersökning tyder på att det nya regelverket och utbildningsplikten har haft svag effekt på hur mycket de nyanlända deltar i utbildning.

Utbildningsplikten har haft svag effekt på nyanländas deltagande i utbildning

Vår undersökning tyder på att införandet av en utbildningsplikt inte har ökat del­ta­gandet i kommunal vuxenutbildning bland nyanlända med kort utbildning. I okto­ber 2018 deltog 13 903 nyanlända med förgymnasial utbildning i etable­ringsprog­rammet, exklusive nyanlända i kartläggningsfasen. Av dessa omfattas cirka 75 pro­cent av utbildningsplikt, eller 10 481 personer.

Nyanlända med förgymnasial utbildning deltar generellt sett sällan i kommunal vux­enutbildning inom ramen för etableringsprogrammet. Endast knappt 4 procent av de nyanlända med utbildningsplikt deltog i kommunal vuxenutbildning på grund­läggande nivå i oktober 2018 (tabell 4.2). Ungefär 1 procent av personerna deltog i kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå. Motsvarande andelar bland samtliga deltagare i etableringsprogrammet är något högre (tabell 4.1).

Arbetsförmedlingen har konstaterat att nyanlända med kort utbildning deltar i vuxen­utbildning i mindre utsträckning än de med längre utbildning. Detta trots att deltagandet har ökat under de senaste åren, framför allt bland nyanlända med för­gymnasial utbildning.^[55]

Nyanlända med utbildningsplikt deltar i ungefär samma insatser som övriga programdeltagare

Vår analys visar att svenska för invandrare (sfi), studie- och arbetsförberedande ak­ti­vitet och förberedande utbildning är de klart vanligaste insatserna bland nyan­län­da med utbildningsplikt (tabell 4.2). Men dessa insatser är vanligast även bland ny­anlända som är undantagna från utbildningsplikten och, som vi nämnde tidigare, bland deltagare i etableringsprogrammet generellt.

Analysen tyder vidare på att nyanlända med utbildningsplikt deltar i olika utbild­nings­insatser i något högre utsträckning än nyanlända som är undantagna från ut­bildningsplikten. Resultatet bör dock tolkas försiktigt, eftersom de nyanlända med utbildningsplikt är avsevärt fler till antalet. Arbetsförmedlingen har konstaterat att myndigheten har en utmaning i att utveckla lämpliga studieförberedande insatser för nyanlända med utbildningsplikt som inte får delta i reguljär utbildning. Det gäl­ler också för de nyanlända som väntar på att påbörja utbildningen.^[56] Det kan vara en förklaring till att deras deltagande i insatser inte skiljer sig mer från övriga prog­ramdeltagares.

Tabell 4.2 Andelen (procent) nyanlända i etableringsprogrammet med förgymnasial utbildning som i oktober 2018 deltog i olika insatser.

Beslut		Utbild­nings- plikt	Ej utbild­ ningsplikt		Övriga		Totalt
Utbildningsinsatser
Svenska för invandrare (sfi)		44,7	41,2		29,1		41,7
Studie- och arbetsförberedande aktivitet		32,4	29,2		28,9		31,6
Förberedande utbildning		22,9	17,4		21,2		22,2
Språkutveckling		5,1	3,8		4,2		4,9
Samhällsorientering		4,4	5,3		2,3		4,1
Kommunal vuxenutbildning (grundläggande nivå)		3,7	2,0		1,4		3,2
Kommunal vuxenutbildning (gymnasial nivå)		1,1	1,8		0,7		1,1
Yrkessvenska (kompletterande aktör)		0,4	1,7		0,7		0,5
Sfi (yrkesinriktad)		0,2	0,2		0,2		0,2
Arbetsinriktade insatser
Jobbsökaraktivitet		3,8	5,7		5,8		4,3
Arbetsträning[57]		2,6	6,9		3,0		3,0
Arbetspraktik		1,8	5,1		2,9		2,3
Stöd och matchning (kompletterande aktör)	1,9		3,9	2,6		2,2
Arbetsmarknadsutbildning		0,9	3,8		1,9		1,2
Introduktionsjobb		0,7	1,8		0,7		0,8
Nystartsjobb		0,5	3,3		0,8		0,8
Övrigt
Ingen registrerad aktivitet		19,4	17,5		28,9		20,9
Projekt		2,4	2,3		2,7		2,4
Vägledning		0,8	1,5		1,0		0,9
Totalt antal personer		10 481	993		2 429		13 903

Källa: Arbetsförmedlingens datalager.

Kommentar: I tabell 4.2 redovisar vi hur stor andel av de nyanlända i etableringsprogrammet med förgymnasial utbildning som deltog i olika insatser, beroende på om de hade fått beslut om utbildningsplikt, undantag från utbildningsplikt samt övriga. En person kan delta i flera insatser samtidigt, varför det inte är möjligt att summera andelarna.

Utbildningsplikten kan minska flexibiliteten i arbetet

Vår undersökning indikerar att utbildningsplikten riskerar att minska flexibiliteten i arbetsförmedlarnas arbete. Vissa av de arbetsförmedlare som vi har intervjuat anser att utbildningsplikten ibland styr de nyanlända till långa och teoretiska klassrums­ut­bildningar som de inte alltid har förutsättningar att klara av. Det gäller inte minst de som aldrig har gått i skolan. Ibland bedömer arbetsförmedlarna att andra insatser skulle vara lämpligare för dessa personer. De upplever att deras professionella be­döm­ning blir underordnad eftersom utbildningsplikten styr vilka insatser en person ska delta i.

Men som vi tidigare har konstaterat är Arbetsförmedlingens tolkning samtidigt att arbete alltid går före utbildning, vilket innebär att den nyanlände ska avbryta den påbörjade utbildningen när hen bedöms kunna matchas mot något arbete. Det gör att den nyanländes utbildningsinsatser kan komma att sakna ett långsiktigt perspek­tiv.

Arbetsförmedlarnas möjligheter att ställa krav på nyanlända

En viktig förändring med det nya regelverket var att arbetsförmedlarna fick samma möjligheter att ställa krav på nyanlända i etableringsprogrammet som på andra ar­betssökande. Mer konkret handlar det om sanktioner där ersättningen dras in steg­vis om de nyanlända inte uppfyller sina skyldigheter inom programmet. I det här kapit­let analyserar vi hur det har fungerat att tillämpa de nya sanktionsreglerna.

Sammanfattande iakttagelser

Vår undersökning visar att arbetsförmedlarna upplever att de har fått bättre möjlig­heter att ställa krav på nyanlända. Samtidigt har arbetsförmedlarna fått sämre möj­lig­heter att kontrollera om de nyanlända deltar i de planerade aktiviteterna.

Det finns en risk för att sanktionerna inte får den förväntade effekten att stödja de nyanlända i processen att närma sig arbetsmarknaden. Ibland utfärdas sanktioner för att de nyanlända inte har förstått hur de ska göra. I de fallen kan sanktionerna bli kontraproduktiva.

Både det nya regelverket och det förändringsarbete som pågår inom Arbetsför­med­lingen innebär att varje individ får ta ett större ansvar för att föra sin process fram­åt. Det kan vara svårt för de nyanlända att ta det ökade egenansvaret om de inte för­s­tår informationen vad som gäller.

Möjligheterna att vidta åtgärder har ökat

Regelverket för ersättning till nyanlända inom etableringsprogrammet har harmo­ni­serats med de regler som gäller för övriga arbetssökande. Det innebär att arbets­för­medlarna har fått utökade möjligheter att vidta åtgärder när deltagare i etablerings­uppdraget inte uppfyller villkoren för att få ersättning. Vår undersökning visar att arbetsförmedlarna upplever att deras möjligheter att ställa krav på deltagarna också har ökat.

Regeländringar ger bättre förutsättningar att ställa krav

Regeländringarna innebär att etableringsersättningen kan stängas av om den nyan­lände inte uppfyller kraven för ersättning. Det kan exempelvis handla om att en del­tagare inte har deltagit i en aktivitet eller inte sökt anvisat arbete eller ut­bild­ning.^[58] Det nya regelverket ger Arbetsförmedlingen fler möjligheter än tidigare att varna deltagare i etableringsprogrammet som inte följer sin plan och att stegvis dra in etableringsersättningen.

Sedan den 1 januari 2018 är det Försäkringskassan som beslutar om och betalar ut etableringsersättning. Men det är Arbetsförmedlingens enhet för ersätt­nings­pröv­ning som utreder och beslutar i ärenden om sanktioner. Enheten informerar Försäk­ringskassan om myndighetens beslut medför att personens rätt till etablerings­er­sätt­ning ska stängas av.^[59]

Arbetsförmedlarna anser att deras möjligheter att ställa krav har ökat

Våra enkätresultat visar tydligt att arbetsförmedlarna anser att deras möjligheter att vidta åtgärder har ökat. Drygt 60 procent av de arbetsförmedlare som arbetar med det nya regelverket anser att de har möjlighet att vidta lämpliga åtgärder när den nyanlände inte följer sin individuella handlingsplan. Motsvarande andel i vår tidi­gare enkät var knappt 40 procent (figur 5.1).

Figur 5.1 Arbetsförmedlarnas uppfattning om sina möjligheter att vidta lämpliga åtgärder när den nyanlände inte följer sin individuella handlingsplan (procent).

Kommentar: Påståendet lyder ”Jag har möjlighet att vidta lämpliga åtgärder när den nyanlände inte följer sin etableringsplan/individuella handlingsplan”.

Enkäten från 2018 visar också att närmare 75 procent av de arbetsförmedlare som ar­betat med etablering före regeländringen instämmer i påståendet att de nu har stör­re möjligheter att vidta åtgärder när den nyanlände inte följer sin handlingsplan.

Problem med att följa upp om personer deltar i aktiviteter

Arbetsförmedlingen har fått bättre möjligheter att ställa krav på deltagarna i etab­le­ringen. Men generellt har Arbetsförmedlingen utmaningar i sin uppföljning och kont­roll av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Det gäller även kontrollen av deltagare i etableringsprogrammet, till exempel om de deltar i de beslutade akti­vi­teterna.

Arbetsförmedlarna har fått sämre överblick över deltagarna

I våra intervjuer uppger många av arbetsförmedlarna att de nu har fått sämre över­blick över vad deltagarna i etableringsuppdraget gör. Tidigare var det lättare för arbetsförmedlarna att hjälpa de nyanlända att göra rätt, exempelvis att hjälpa de som av något skäl hade varit frånvarande från aktiviteter.

Anledningen till den försämrade överblicken är att de nyanländas rapportering till Ar­betsförmedlingen har minskat. De nyanlända var enligt det gamla regelverket ålagda att lämna en detaljerad månadsredovisning med uppgifter om all frånvaro från aktiviteter. I det nya regelverket lämnar deltagarna en enklare aktivitetsrapport och anmäler sjukfrånvaro till Arbetsförmedlingen på samma sätt som deltagare i andra arbetsmarknadspolitiska program. Nu ska deltagarna lämna sin ansökan om etableringsersättning till Försäkringskassan. I ansökan ska de också ange frånvaro och i vissa fall ange om den är godkänd av Arbetsförmedlingen. IAF har också pe­kat på att det finns risker i Arbetsförmedlingens granskning av aktivitets­rap­por­ter. IAF:s bedömning baseras på att arbetsförmedlarna har uppgett att de inte hinner med arbetsuppgiften.^[60] Arbetsförmedlingens uppföljning av ersättnings- och sank­tions­ärenden i etableringsprogrammet visar tvärt om att andelen aktivitetsrapporter som granskas inom 14 dagar konstant har varit högre för etableringsprogrammet än för övriga program under 2018. För etableringsprogrammet låg nivån på runt 90 pro­cent.^[61]

Brister i Arbetsförmedlingens sätt att kontrollera

Genom att de enskilda arbetsförmedlarna har fått sämre överblick över den nyan­län­des deltagande i etableringsinsatser har myndigheten som helhet fått sämre möj­ligheter att kontrollera om personerna uppfyller kraven för att få etablerings­ersätt­ning. Underlagen för Arbetsförmedlingens kontroller är bland annat deltagarens aktivitetsrapport, uppgifter från den arbetssökande, eller från så kallade komplet­terande aktörer. En sådan aktör kan vara en upphandlad anordnare av utbildning.

Arbetsförmedlingen kontrollerar på ett automatiserat sätt exempelvis om den ar­bets­sökande har lämnat sin aktivitetsrapport i tid. Arbetsförmedlingen genomför även kontroller som innebär ett visst mått av utredning. Kontrollerna sker reaktivt, till exempel om det kommer en avvikelserapport från en anordnare av en aktivitet i programmet.^[62]

Deltagarna ska också anmäla frånvaro från etableringsinsatserna till Arbetsförmed­lingen. Men enligt en rapport från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har arbetsförmedlare uppgett att deltagarna sällan gör det. IAF anser att det medför en risk för att Arbetsförmedlingen inte får kännedom om olovlig frånvaro. Det kan bero på att det inte finns något krav på kommunerna, som ansvarar för utbildnings­insatser, att rapportera om deltagarnas frånvaro till Arbetsförmedlingen.^[63]

Företrädare för Försäkringskassan uppger i intervjuer med oss att de nyligen har star­­­tat med stickprovskontroller i region nord och syd, och att de ska genomföra lik­­nande kontroller i alla fyra regioner inom kort. I stickprovskontrollerna stämmer Försäkringskassan av de sökandes egenrapportering av närvaro med den tid som de begär ersättning för och kontrollerar att de har anmält den första sjukdagen.

IAF har granskat hur Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassan har infört regeländringarna inom etableringsersättningen och kommer att gå vidare med att granska handläggningen av sanktioner inom etableringsersättningen.^[64] IAF har även pekat på generella brister i Arbetsförmedlingens kontroller i arbetslös­hets­för­säkringen och av de arbetssökande i arbetsmarknadspolitiska program. Bristerna kan enligt IAF leda till att arbetssökande går miste om stödinsatser eller att sank­tioner uteblir. Det kan i förlängningen leda till att förtroendet för välfärdssystemen urholkas.^[65]

Sanktionerna träffar inte alltid rätt

Syftet med sanktionerna är att stödja de arbetssökande i processen att etablera sig på arbetsmarknaden. Vår undersökning tyder på att sanktionerna riskerar att inte nå detta syfte eftersom de kontroller som görs ofta gäller formaliteter, som att de ar­bets­sökande har lämnat in rapporter och ansökningar korrekt och i tid. De nyan­län­da kan ha svårt att förstå informationen om hur de ska göra och kan därför drabbas av ekonomiska sanktioner enbart för att de har gjort misstag.

Det kan däremot vara svårt för Arbetsförmedlingen att besluta om sanktioner om del­tagare är frånvarande från aktiviteter utan godtagbara skäl. Det beror på att det i många fall är svårt för Arbetsförmedlingen att följa upp, eftersom myndigheten ofta inte har tillgång till information om deltagarnas närvaro. Det gör också att arbets­förmedlarna inte kan gå in och stötta individer som av olika anledningar inte deltar i aktiviteterna.

Kontraproduktiva konsekvenser för deltagare som begår misstag

I våra intervjuer uppger arbetsförmedlarna att de nya sanktionsmöjligheterna till viss del missar målet att stimulera den arbetssökande att komma vidare. Arbets­förmedlarna anser att det händer att sanktioner med ekonomiska konsekvenser beror på att nyanlända helt enkelt inte har förstått hur de ska göra och att sank­tio­nerna då blir kontraproduktiva. Problemen uppstår i och med att nyanlända behöver förstå informationen om hur de exempelvis ska fylla i aktivitetsrapporten korrekt och ansöka om etableringsersättning hos Försäkringskassan.

Några arbetsförmedlare säger också att nyanlända kan få automatgenererade med­delanden från Försäkringskassan om de inte har lämnat in sin aktivitetsrapport i tid. En arbetsförmedlare berättar att dessa meddelanden kan vara fyra sidors svårtill­gäng­lig text med svåra begrepp som ”sanktionstrappa”. De nyanlända kan bli oro­liga när inte förstår vad informationen innebär. IAF påpekar också i sin rapport att det kan vara svårt för deltagarna att veta vilken myndighet de ska vända sig till vid frågor som rör etableringsprogrammet, eftersom det är två aktörer inblandade. Där­för är det viktigt att Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan samarbetar och utbyter information med varandra.^[66]

De parallella regelverken försvårar kommunikationen med nyanlända

Arbetsförmedlarna uppger både till oss och till IAF att arbetet med parallella regel­verk inte är speciellt problematiskt för dem, utan att svårigheterna framför allt drab­bar deltagarna. En försvårande omständighet är att en del nyanlända kan få felaktig information från exempelvis familj och vänner som känner till eller om­fattas av det gamla regelverket.

Arbetsförmedlarnas bild är att många nyanlända upplever att det är oklart vad som gäller, trots informationsinsatser från Arbetsförmedlingens sida. Det förekommer till exempel att nyanlända i etableringsprogrammet skickar en månadsredovisning till Arbetsförmedlingen i stället för en ansökan om ersättning till Försäkrings­kassan. Det har till och med förekommit att nyanlända rapporterar enligt båda regel­verken för att vara säkra på att få sin ersättning. De som blir utan ersättning på grund av den här typen av misstag kan hamna i en svår ekonomisk situation som kan försämra deras möjlighet att fokusera på jobbsökandet.

Resultatet av vår enkätundersökning stärker bilden av att kommunikationen och informa­tionsutbytet med de nyanlända har försvårats av att två uppsättningar regler gäller samtidigt. I enkäten 2018 instämmer 67 procent av arbetsförmedlarna i på­ståendet att de parallella regelverken försvårar kommunikationen med de nyan­län­da. Problemet borde avta i takt med att det gamla regelverket fasas ut.

Ökade krav på individen att själv föra sin process framåt

Arbetsförmedlingen har gått mot en mer renodlad arbetsförmedlingsverksamhet inom etableringen av nyanlända. Varje individ har också fått större ansvar för processen att närma sig arbetsmarknaden. Vår undersökning visar att det finns delade meningar inom Arbetsförmedlingen om hur långt myndighetens ansvar för individen sträcker sig. En del chefer önskar att Arbetsförmedlingen definierar myn­dighetens ansvar när det gäller ersättningsfrågor relativt snävt till en viss informa­tions­plikt. Arbetsförmedlarna uttrycker i sin tur en frustration över att inte ha möj­lighet att hjälpa individerna till rätta på samma sätt som förut.

Övergång till renodlad arbetsförmedlingsverksamhet

De nyanlända har inte längre rätt till en etableringsplan utan ska i stället delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Denna förändring förtydligar att Arbetsförmed­lingen ska fokusera mer renodlat på arbetsförmedling. Det faller sig också naturligt eftersom det numera är Försäkringskassan som beslutar om och betalar ut etable­rings­ersättningen.

Våra intervjuer visar att Arbetsförmedlingen i det gamla regelverket tog ett stort ansvar för de nyanlända och gjorde också en hel del som inte är arbetsförmedlings­verksamhet. Av våra intervjuer framgår att Arbetsförmedlingen nu har tagit ett steg tillbaka när det gäller helhetsansvaret för den nyanlände, delvis på grund av det nya regelverket men även på grund av neddragningar i personal inom etablerings­upp­draget. Arbetsförmedlingens pågående förändringsarbete innebär också att indivi­den ska ta ett större ansvar och att digitala lösningar ska användas i större utsträck­ning av både arbetssökande och arbetsförmedlare.

I våra intervjuer uppger några lokala chefer att det är viktigt att arbetsförmedlarna håller sig till det som är arbetsförmedlingsverksamhet. De ska inte lägga tid på att ge de nyanlända service med annat, som de har gjort tidigare. De lokala cheferna anser att Arbetsförmedlingen har varit för frikostig med service till deltagarna i etableringsuppdraget. Det kan tidigare ha handlat om att hjälpa de nyanlända med praktiska frågor, som att till exempel öppna ett bankkonto.

Deltagare i etableringsprogrammet omfattas nu av samma rapporteringskrav och sanktioner som gäller inom övriga program. Arbetsförmedlarna ser en fördel med att de nyanlända därmed får en enklare övergång till andra arbetsmarknadspolitiska program. De harmoniserade sanktionsreglerna har även underlättat arbetsför­med­lar­nas kommunikation med de nyanlända.

Oklart hur långt Arbetsförmedlingens ansvar sträcker sig

Arbetsförmedlarna behöver inte längre hantera etableringsersättningen, eftersom den numera både beslutas och betalas ut av Försäkringskassan. Vissa lokala chefer uppger i våra intervjuer att Arbetsförmedlingen tydligare behöver definiera hur långt myndighetens ansvar sträcker sig när det gäller att informera de nyanlända om vad som gäller för ansökan och rapportering om etableringsersättningen. Tan­ken är att fastställa vilken nivå av information som är tillräcklig och därefter släppa ansvaret.

Arbetsförmedlarna uttrycker en frustration över att inte kunna hjälpa individer så­som de gjorde förut. De framför exempelvis att det är svårt att hantera nyanlända som kommer till Arbetsförmedlingen med frågor om varför de har fått avslag på sin ansökan om etableringsersättning av Försäkringskassan. Arbetsförmedlingen har det samordnande ansvaret för etableringsuppdraget, men ansvaret ligger enligt några av de intervjuade cheferna på en mer strategisk nivå.

Arbetsförmedlarnas administrativa börda

Ett syfte med det nya regelverket är att minska arbetsförmedlarnas administrativa börda. Regeringens mål är att harmoniseringen av regelverket för etablerings­upp­draget med regelverket för övriga arbetssökande ska undanröja onödig administra­tion och frigöra mer tid till kärnverksamheten. I det här kapitlet analyserar vi hur det nya regelverket har påverkat arbetsförmedlarnas administrativa börda.

Sammanfattande iakttagelser

Arbetsförmedlarna upplever att den administrativa bördan än så länge inte har min­s­kat sedan det nya regelverket infördes, utan att den snarare totalt sett har ökat. Trots det visar vår undersökning att arbetsförmedlarna upplever att de har mer tid än tidigare till att bedöma vilken typ av stöd och insatser den nyanlände behöver och till att ge individuellt anpassat stöd och insatser.

Den främsta orsaken till att administrationen inte upplevs ha minskat är att regel­ändringarna har implementerats i befintliga datasystem som i vissa fall är mycket gamla. Dessa system hänger inte ihop och passar inte med hur beslut fattas i eta­bleringsprogrammet. Dessa problem kan komma att minska på sikt om Arbets­för­medlingen inför en ny dataplattform inom ett par år som planerat. En annan bidra­gande orsak till att administrationen inte upplevs ha minskat är att två regelverk ska tillämpas parallellt under en övergångsperiod.

Arbetsförmedlarna anser att de numera har mer tid till kärnverksamheten, trots att de upplever att de lägger mer tid på administration. En tänkbar förklaring till det är att arbetsförmedlarna nu ägnar mindre tid åt arbetsuppgifter som inte är förmed­lings­verksamhet, exempelvis att hjälpa deltagarna med praktiska frågor.

Den administrativa bördan har inte minskat

Det nya regelverket verkar totalt sett inte ha bidragit till att minska arbetsför­med­larnas administrativa börda, trots att det var ett av målen med regelverket. Regel­ändringarna har implementerats i myndighetens befintliga och ofta gamla it-sys­tem. Det innebär att arbetsförmedlarna får lägga in samma information manuellt i flera olika system som inte är kopplade till varandra. Men vi ser tecken på att admi­nist­rationen har minskat till följd av att arbetsförmedlarna inte längre hanterar månads­redovisningar.

Det nya regelverket ska minska den administrativa bördan

Ett av skälen till att ändra lagstiftningen på etableringsområdet var att minska den administrativa bördan för Arbetsförmedlingen. Rättighetslagstiftningen gjorde det svårt för arbetsförmedlaren att ändra i eller avsluta etableringsplanen om den ny­anlände inte kunde delta i etableringsinsatserna, till exempel på grund av sjukdom eller föräldraledighet. En konsekvens av det kunde vara att arbets­för­medlaren i stället fick administrera etableringsplaner som saknade egentliga insatser.^[67]

Reglerna för ersättning bidrog även till tidskrävande administration för Arbets­för­medlingen.^[68] Arbetsförmedlarna fick lägga mycket tid på att hantera de nyanländas etableringsersättning och på att administrera så kallade frånvarorapporter. De nyan­lända lämnade varje månad in en rapport över sin frånvaro från etablerings­insat­ser­na och en aktivitetsrapport var sjätte månad. Som vi beskrev i avsnitt 5.2.1 innebär det nya regelverket att de nyanlända i stället ansöker om etableringsersättning hos Försäkringskassan och att de i likhet med andra arbetssökande lämnar in en aktivi­tets­rapport till Arbetsförmedlingen varje månad.

Arbetsförmedlarna upplever inte att den administrativa bördan har minskat

Vår utredning visar att arbetsförmedlarna inte upplever att regeländringarna har bi­dra­git till minskad administration. De upplever visserligen att viss administration har minskat, men totalt sett upplever arbetsförmedlarna snarare att administrationen har ökat.

Enkätresultaten visar att den administrativa bördan fortfarande upplevs som minst lika hög i arbetet med etableringsprogrammet som med det gamla regelverket (figur 6.1). Av de arbetsförmedlare som arbetade med etableringsuppdraget före 1 januari 2018 anser endast knappt 20 procent att administrationen är mindre tids­krävande i arbetet med det nya etableringsprogrammet. Drygt 60 procent anser inte det. De upplever alltså att administrationen är lika eller mer tidskrävande under det nya regelverket.

Figur 6.1 Arbetsförmedlarnas uppfattning om i vilken omfattning administrationen har minskat (procent).

Kommentar: Påståendet lyder ”Administrationen i arbetet med det nya etableringsprogrammet är mindre tidskrävande jämfört med arbetet enligt det tidigare regelverket”.

Våra intervjuer med arbetsförmedlare bekräftar bilden av att de inte upplever att administrationen har minskat. Arbetsförmedlarna är tvärtom i stort sett samstäm­miga om att arbetet med etableringsuppdraget i det nya regelverket innebär mer administration än tidigare. Många arbetsförmedlare på de kontor vi har besökt uppger att de lägger mycket tid på att lägga in samma information på flera ställen i it-systemet, vilket de upplever som onödigt och tidskrävande. Men Arbetsförmed­larna anger också några förändringar som har minskat administrationen, exempel­vis att de nyanlända numera lämnar in likadana månatliga aktivitetsrapporter som övriga arbetssökande. Tidigare lämnade de nyanlända in aktivitetsrapporter varje halvår och dessutom detaljerade uppgifter om sin frånvaro i månadsredovisningar som arbetsförmedlarna behövde gå igenom.

Några arbetsförmedlare uppger att det underlättar att Försäkringskassan numera administrerar och beslutar om etableringsersättningen. Vi har inte haft i uppdrag att undersöka om förändringen har medfört att administrationen i stället har ökat inom Försäkringskassan. Vår intervju med företrädare för myndigheten ger bilden av att det inte har inneburit någon större ökning av Försäkringskassans administration. Enligt IAF uppger däremot vissa handläggare på Försäkringskassan att den admi­nist­rativa bördan har ökat på grund av regeländringen.^[69]

De gamla it-systemen bidrar till onödig administration

Arbetsförmedlingen har implementerat regeländringarna i gamla it-system. Det är den främsta orsaken till att arbetsförmedlarna upplever att de får lägga tid på onö­dig administration. De behöver bland annat lägga in samma information i flera olika system eftersom systemen inte är sammankopplade, särskilt information om utbildningsplikten (se avsnitt 2.5.4). Den manuella hanteringen medför också att kvaliteten på uppföljningsinformationen blir mer osäker.

Det är inte unikt för etableringsprogrammet att it-systemen ger upphov till extra administration för arbetsförmedlarna, utan det är ett känt problem inom Arbets­förmedlingen.^[70] De arbetsförmedlare som arbetade med etableringsuppdraget under det gamla regelverket uppger i våra intervjuer att de tidigare hade all information samlad i den nyanländes etableringsplan, vilket innebär att de bara behövde lägga in informationen en gång. Det kan vara en förklaring till att de nu upplever att administrationen har ökat.

Färre arbetsförmedlare är nöjda med systemstödet för utbildningsplikten än för övriga delar av det nya regelverket (se avsnitt 3.3.2). Det bekräftar bilden av att systemstödet för utbildningsplikten är det som fungerar sämst.

Parallella regelverk bidrar till ökad administration

Arbetsförmedlarnas administrativa börda verkar i viss mån ha ökat på grund av att etableringsuppdraget ska hanteras inom två parallella regelverk under en över­gångs­period. Här skiljer sig bilden mellan enkäten och intervjuerna åt något. I en­käten uppger drygt 70 procent av arbetsförmedlarna att arbetet med parallella regel­verk leder till att administrationen totalt sett är mer tidskrävande. I intervju­er­na framför några arbetsförmedlare att de upplever att arbetet med parallella regel­verk bidrar till den ökade administrationen. Men generellt sett lyfter inte arbetsför­medlarna fram detta som en av de viktigaste faktorerna.

Enkäten visar också att lite mer än hälften av arbetsförmedlarna upplever det som krångligt att arbeta utifrån två olika regelverk. Men i intervjuerna säger de flesta arbetsförmedlare att det inte är något större problem för dem att arbeta med två regelverk, eftersom de i regel redan kan det gamla regelverket. Däremot kan det vara svårare för nyanställda som ska lära sig två regelverk.

Mer tid till bedömning och stöd än tidigare

Våra enkätresultat visar att arbetsförmedlarna upplever att de har mer tid till kärn­verksamheten, åtminstone tidigt i processen. I enkäten från 2018 instämmer en större andel av arbetsförmedlarna i påståendet att de har tid att bedöma vilken typ av stöd och insatser de nyanlända behöver, jämfört med i enkäten från 2017. Resul­ta­ten tyder även på att arbetsförmedlarna upplever att de nu har mer tid att ge nyan­lända individuellt anpassat stöd och insatser. Däremot ser vi ingen skillnad när det gäller i vilken utsträckning arbetsförmedlarna upplever att de har tid att matcha ny­anlända mot arbete.

Figur 6.2 Andelen (procent) arbetsförmedlare som uppfattar att de har tid att bedöma de nyanländas behov, ge nyanlända individuellt anpassat stöd och insatser respektive matcha nyanlända mot arbete.

Kommentar: Arbetsförmedlarna fick uppge i vilken grad de instämmer i respektive påstående på en skala 1–5. Staplarna anger andelen arbetsförmedlare som uppgav 4–5, där 5 motsvarar ”instämmer helt”.

Våra resultat visar alltså att arbetsförmedlarna upplever att de lägger mer tid på admi­nistration, men att de ändå har mer tid till kärnverksamheten. Det tyder på att arbetsförmedlarna lägger mindre tid på någonting annat. Som vi tidigare beskrev utförde arbetsförmedlarna tidigare en del arbetsuppgifter som inte är kärnverk­sam­het, exempelvis att hjälpa deltagarna med praktiska frågor. En tänkbar förklaring till resultaten är därför att arbetsförmedlarna ägnar mindre tid åt den typen av arbets­uppgifter.

Statskontorets slutsatser och förslag

Sedan den 1 januari 2018 gäller ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens arbete med etableringsuppdraget. Regeringens mål med det nya regelverket är att ge Arbets­förmedlingen bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringen av nyanlända. Statskontoret har följt upp regeländringarna utifrån följande frågor:

• Hur har Arbetsförmedlingen genomfört det nya regelverket i verksamheten?
• Har det nya regelverket fått förväntade effekter för Arbetsförmedlingen?

Statskontoret bedömer sammantaget att Arbetsförmedlingen har genomfört regel­ändringarna förhållandevis väl. Men det nya regelverket har än så länge, ungefär ett år efter att det började gälla, haft liten effekt på Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt.

Vi bedömer också att den införda utbildningsplikten för nyanlända har haft en liten effekt på deras deltagande i utbildning. Enskilda individer riskerar också att hamna i kläm till följd av vissa av de nya reglerna eller Arbetsförmedlingens sätt att tilläm­­pa dem.

Regelverket är förhållandevis väl genomfört

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket för etableringsuppdraget förhållandevis väl, särskilt med tanke på att myndigheten hade kort tid på sig. Men utbildningsplikten har inneburit en särskild utmaning för Arbetsförmedlingen. Myndigheten har inte lyckats genomföra utbildningsplikten på ett sådant sätt att det är tillräckligt tydligt för arbetsförmedlarna hur de ska tillämpa den.

Det viktigaste fanns på plats i tid trots kort förberedelse

Arbetsförmedlingen hade kort om tid för att genomföra det nya regelverket. Det var dessutom i ett sent skede fortfarande oklart vad viktiga delar av regeländ­ring­arna skulle innebära för myndighetens verksamhet. Oklarheterna handlade till ex­empel om bestämmelsen om utbildningsplikt för nyanlända och frågan om myn­dig­heten skulle behöva tillämpa parallella regelverk under en övergångsperiod eller inte.

Arbetsförmedlingen har trots detta gått igenom de steg i genomförandet som vi be­dömer är nödvändiga för att regeländringarna ska få genomslag i myndigheten. Myn­digheten analyserade exempelvis vad regeländringarna skulle innebära och tog fram och kommunicerade stödmaterial till verksamheten någon månad innan reg­lerna började gälla.

Vi bedömer att en framgångsfaktor i genomförandet är att huvudkontoret kontinu­erligt förankrade sitt arbete med den operativa verksamheten. Huvudkontoret kun­de på så vis snabbt få reda på hur deras förslag på tolkning och tillämpning av regel­verket skulle fungera i praktiken. En annan framgångsfaktor är att it-avdel­ning­en tog en central roll i att genomföra förändringarna.

En utmaning för Arbetsförmedlingen att tolka utbildningsplikten

Regeringens tanke med utbildningsplikten är att få fler nyanlända med kort utbild­ning att delta i utbildning. Men Arbetsförmedlingen har i övrigt haft ett stort utrym­me att tolka vad utbildningsplikten innebär, vilket har inneburit en utmaning i ge­nomförandet. Bestämmelsen om utbildningsplikt tillkom sent i arbetet med det nya regelverket. Det innebar att Arbetsförmedlingen inte hade några förarbeten att stöd­ja sig på. Det innebar också att myndigheten inledningsvis hade kort tid på sig att tolka utbildningsplikten och att de senare har behövt precisera sin tolkning.

Arbetsförmedlingens initiala tolkning var att i princip alla nyanlända med kort ut­bildning skulle omfattas av utbildningsplikt. Men myndigheten förtydligade efter att utbildningsplikten började gälla att alla typer av arbete går före utbildning. Det innebär att en nyanländ med kort utbildning inte ska omfattas av utbildningsplikt om hen kan matchas mot någon typ av arbete under tiden i etableringsprogrammet. Arbetsförmedlingens tolkning av utbildningsplikten innebär alltså att tyngdpunkten snarare ligger på arbete än på utbildning, även för nyanlända med kort utbildning. Det finns därför en risk för att utbildningsplikten, i sin nuvarande tolkning, inte kommer att innebära någon större utbildningssatsning. Vi bedömer därför att re­ge­ringen behöver förtydliga syftet med utbildningsplikten.

Många arbetsförmedlare förstår inte hur de ska tillämpa utbildningsplikten

Arbetsförmedlingens tolkning av utbildningsplikten har inte gjort det tillräckligt tydligt för arbetsförmedlarna hur de ska tillämpa den. Endast ungefär 40 procent av arbetsförmedlarna förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. Det är en betydligt större andel, ungefär 70 procent, som förstår hur de ska tillämpa övriga regel­änd­ringar. Arbetsförmedlarna uppfattar också att tolkningen av utbildningsplikten har förändrats sedan den började gälla.

Huvudkontorets tolkning av utbildningsplikten har heller inte varit tillräckligt tyd­lig för att skapa en enhetlig tillämpning i myndigheten. Arbetsförmedlingskontoren har i vissa fall gjort egna tolkningar, exempelvis tolkningen av om en nyanländ ska omfattas av utbildningsplikten om personen kan få en extratjänst. Detta kan få stor betydelse för hur många som kommer att omfattas av utbildningsplikten. Det kan också leda till att de nyanlända inte får likvärdigt stöd av Arbetsförmedlingen. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver säkerställa att myndighetens til­lämpning av utbildningsplikten blir tillräckligt enhetlig.

Hittills svag effekt på arbetsförmedlarnas möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt

Statskontoret bedömer att det nya regelverket hittills har haft liten påverkan på ar­bets­förmedlarnas möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. Flera av de problem som det nya regelverket syftade till att lösa finns fortfarande kvar, helt eller delvis. Det hade visserligen gått relativt kort tid sedan det nya regelverket började gälla, men vi bedömer att problemen inte enbart kommer att lösa sig med tiden.

Likabehandlingen av de arbetssökande har ökat

Regeländringarna syftar till att öka likabehandlingen av de arbetssökande, oavsett vilken målgrupp de tillhör. Likabehandlingen har ökat på så sätt att samma regler gäller för nyanlända i etableringsprogrammet som för andra arbetssökande. Det underlättar de nyanländas övergång till andra arbetsmarknadspolitiska program. Sam­tidigt gäller utbildningsplikten endast för nyanlända och går på så sätt emot regeringens intention om att öka likabehandlingen av de arbetssökande.

Arbetsförmedlingen har börjat tillämpa nya arbetssätt som innebär att arbets­för­med­larna arbetar mer specialiserat utifrån de arbetssökandes typ av ärende snarare än utifrån vilken målgrupp de tillhör. Men dessa förändringar följer snarare av myndighetens generella förändringsarbete än av det nya regelverket för etable­rings­uppdraget. Vi bedömer att likabehandlingen av de arbetssökande bör kunna öka ytterligare framöver i takt med att förändringsarbetet fortsätter.

Ungefär samma möjligheter att anpassa insatserna som tidigare

Arbetsförmedlarna skulle med regeländringarna ges bättre möjligheter att anpassa etableringsinsatserna efter de nyanländas individuella behov. Men arbetsförmed­larna anser sig ha ungefär samma möjligheter som tidigare att anpassa insatserna efter de nyanländas behov, till exempel att kunna planera insatserna långsiktigt. Arbetsförmedlarna bedömer dessutom att det finns för få lämpliga insatser att välja bland för att kunna erbjuda en individuell anpassning.

Arbetsförmedlarna anser att utbildningsplikten ibland försämrar deras möjligheter att anpassa insatserna efter de nyanländas behov. De bedömer att nyanlända med utbildningsplikt styrs till vissa insatser som de inte alltid har förutsättningar att klara av. Ibland bedömer de att andra insatser skulle vara mer lämpliga. På så sätt an­ser arbetsförmedlarna att deras professionella bedömning blir underordnad utbildningsplikten.

Mycket tyder på att etableringsinsatserna ibland inte är tillräckligt anpassade efter de nyanländas behov och att de därför kan behöva ytterligare insatser för att för­bättra sina chanser att etablera sig på arbetsmarknaden. Svenskundervisning, stu­die- och arbetsförberedande aktivitet och Arbetsförmedlingens förberedande ut­bild­ning är för närvarande de klart vanligaste insatserna inom etablerings­prog­ram­met. De nyanlända deltar i ungefär samma insatser, oavsett utbildningsbakgrund och om de omfattas av utbildningsplikt eller inte. Hela 20 procent av programdel­tagarna har inte fått något beslut om någon insats alls. Vi anser att Arbetsförmed­lingen bör följa upp vad detta beror på.

Bättre möjligheter att ställa krav på deltagande men sämre överblick av vad personerna gör

Regeländringarna syftar till att tydliggöra kraven på de nyanlända att delta i etab­leringsinsatser. Ändringarna ska också ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter att vidta åtgärder om de nyanlända inte uppfyller sina skyldigheter inom etable­rings­uppdraget.

De utökade sanktionsmöjligheterna har gett arbetsförmedlarna bättre möjligheter att ställa krav. Men vi ser samtidigt att regeländringarna har medfört att arbets­för­medlarna numera har sämre överblick av vilka insatser de nyanlända faktiskt deltar i. Det beror på att personerna inte längre lämnar in månadsredovisningar. Det inne­bär att arbetsförmedlarna i praktiken ibland kan ha svårt att använda sanktionerna som ett påtryckningsmedel för att få de nyanlända att delta i etableringsinsatserna. Det gör det också svårt för arbetsförmedlarna att stötta de nyanlända som av något skäl är frånvarande från etableringsinsatserna.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har identifierat att generella brister i Arbetsförmedlingens kontroll av de arbetssökande i arbetsmarknadspolitiska prog­ram gör att sanktioner ibland uteblir. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver höja den generella kvaliteten i sitt kontrollarbete för att myndigheten ska få bättre möjligheter att ställa krav på de nyanlända att delta i etableringsinsatser.

Den administrativa bördan har ännu inte minskat

Det nya regelverket syftar till att minska arbetsförmedlarnas administrativa börda. Men arbetsförmedlarna anser inte att den administrativa bördan har minskat. Vi ser snarare tecken på att den totalt sett har ökat. Den främsta orsaken är att regeländ­ring­arna har implementerats i Arbetsförmedlingens befintliga it-system, som ofta är gamla. Det gör att arbetsförmedlarna måste föra in samma information manuellt i flera system som inte är synkroniserade.

Samtidigt uppger arbetsförmedlarna att administrationen har minskat något genom att Försäkringskassan har tagit över hanteringen av etableringsersättningen. Arbets­förmedlarna uppger också att administrationen har minskat något eftersom de inte längre behöver administrera månadsredovisningar över vilka insatser de nyanlända har deltagit i för att närma sig arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingen arbetar inom ramen för sitt generella förändringsarbete med att ta fram en ny it-lösning för myndigheten. Vi bedömer att arbetsförmedlarnas admi­n­ist­rativa börda kan komma att minska på ett par års sikt om utvecklingsarbetet fortsätter som planerat.

Utbildningsplikten har haft liten effekt på de nyanländas deltagande i utbildning

Regeringens syfte med utbildningsplikten är att fler nyanlända ska delta i utbild­ning för att stärka sina chanser att etablera sig på arbetsmarknaden. Vi bedömer att utbildningsplikten hittills inte har haft någon större effekt på hur många nyanlända som deltar i utbildning. Endast knappt 4 procent av de nyanlända med utbild­nings­plikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 pro­cent på gymnasial nivå. Det är ungefär lika stora andelar som för deltagarna i etab­le­ringsprogrammet totalt sett.

En möjlig orsak till att deltagandet i utbildning inte har ökat är att kommunerna ännu inte har hunnit anpassa utbildningsutbudet efter målgruppens behov och för­ut­sättningar. Arbetsförmedlingen har också små möjligheter att påverka kommu­ner­nas utbildningsutbud. Arbetsförmedlingen anvisar nyanlända med utbild­nings­plikt till kommunal vuxenutbildning så fort som möjligt för att sätta press på kom­munerna. Men det finns flera hinder för kommunerna att kunna erbjuda vuxen­ut­bildning för målgruppen, exempelvis kommunernas lärarbrist och bristande eko­nomiska resurser. Vi bedömer därför att regeringen bör följa upp om ett ökat antal anvisningar verkligen leder till att kommunerna i högre grad anpassar sitt utbild­nings­utbud.

Risk för att enskilda individer hamnar i kläm

Det nya regelverket har bidragit till att öka likabehandlingen av de arbetssökande oavsett vilken målgrupp de tillhör. Samtidigt ser vi flera risker för att enskilda ny­anlända hamnar i kläm på grund av regeländringarna eller Arbetsförmedlingens sätt att tillämpa dem. Den nyanländes ökade egenansvar för sin etableringsprocess kan vara svårt att hantera om hen inte förstår informationen om vad som gäller. Vi ser även en risk för att Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenut­bild­ning kan få negativa konsekvenser för individen. En annan risk är att målet om samhälletablering blir underordnat målet om etablering på arbetsmarknaden.

Ökat eget ansvar kan vara svårt att hantera

Det nya regelverket för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag har medfört ett star­kare fokus på arbetsförmedling. Regeländringarna och Arbetsförmedlingens generella förändringsarbete innebär också att individen själv ska ta ett större ansvar för sin process att närma sig arbetsmarknaden.

Vi ser en risk för att det kan vara svårt för åtminstone en del av individerna att han­te­ra det ökade egenansvaret för etableringsprocessen och att de kan behöva guid­ning. Vi har tagit del av exempel på när sanktioner utfärdas för att de nyanlända inte har förstått informationen om vad som gäller. Sanktionerna riskerar i dessa fall att inte få den förväntade effekten att stödja de nyanlända i processen att närma sig arbetsmarknaden. Sanktionerna kan tvärtemot störa individens etableringsprocess eftersom det kan leda till oro och ett minskat förtroende för Arbetsförmedlingen. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga vilken roll Arbetsförmedlingen bör ha när de gäller att stödja den nyanlände i etableringsprocessen.

Anvisning till kommunal vuxenutbildning kan få negativa konsekvenser för individen

Arbetsförmedlingen använder anvisningar till kommunal vuxenutbildning som ett påtryckningsmedel för att få kommunerna att ta fram fler anpassade utbildnings­platser. Men vi ser att anvisningarna kan medföra problem för den enskilde i och med att många kommuner inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud till mål­gruppens behov. Om kommunernas mottagningskapacitet inte ökar i motsvarande omfattning som anvisningarna kan enskilda individer komma att bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen. Det minskar i sin tur deras effektiva tid i etableringsprogrammet.

Risk för att målet om samhällsetablering blir underordnat

Målet för etableringsuppdraget är att nyanlända ska etablera sig i både arbetslivet och samhällslivet. Men det nya regelverket fokuserar mer renodlat på arbetsför­med­ling. Den nyanlände har inte heller längre rätt till en etableringsplan, utan arbetsförmedlarna ska anvisa de nyanlända till etableringsprogrammet om de bedömer att det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Vi bedömer att detta kan riskera att prioritera ned målet om etablering i samhällslivet eftersom regeringen inte har varit lika tydlig med hur Arbetsförmedlingen ska verka för de nyanländas etablering i samhällslivet som i arbetslivet. Det medför en risk för att nyanlända som framför allt behöver insatser för samhällsetablering inte blir lika prioriterade som personer som står närmare arbetsmarknaden. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga hur Arbetsförmedlingen ska verka för att den nyanlände etablerar sig i samhällslivet.

Statskontorets förslag

Det nya regelverket för etableringsuppdraget har hittills haft svag effekt på Arbets­förmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. För att regel­ver­ket på sikt ska kunna få de förväntade effekterna är det viktigt att Arbetsförmed­ling­en fortsätter sitt generella förändringsarbete, framför allt satsningen på it-sys­temet, och stärker sitt generella kontrollarbete.

Utöver detta föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

• säkerställer att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir tillräckligt enhetlig
• följer upp de programdeltagare som inte har beslut om någon aktivitet och un­der­söker orsakerna till att det saknas ett sådant beslut.

För att underlätta Arbetsförmedlingens arbete och klargöra förväntningarna på myn­digheten föreslår Statskontoret att regeringen

• tydliggör syftet med utbildningsplikten och vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha i genomförandet av den
• följer upp vilka effekter Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vux­en­­utbildning har på det kommunala utbildningsutbudet och de nyanländas del­tagande i utbildning
• förtydligar vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha när det gäller att stödja de ny­anlända i etableringsprocessen och klargöra hur Arbetsförmedlingen ska verka för de nyanländas etablering i samhällslivet.

Referenser

Arbetsförmedlingen (2017) Arbetsförmedlingens verksamhetslogik – viktiga vägval och strategiska förflyttningar.

Arbetsförmedlingen (2017) Utbildningsplikt inom etableringsprogrammet – Två promemorior om införandet av en utbildningsplikt oktober 2017.

Arbetsförmedlingen (2017) Projektdirektiv – Införandet av nytt program för nyan­län­da; Projektdirektiv – Ny förordning om ersättning till deltagare i arbetsmark­nads­politiska program.

Arbetsförmedlingens handläggarstöd (2017), Etableringsprogrammet, Af-2017/0053 2703.

Arbetsförmedlingen (2018), Arbetsmarknadsrapport 2018.

Arbetsförmedlingen (2018) Generaldirektörens arbetsordning för Arbets­förmedlingen.

Arbetsförmedlingen (2018), Slutrapport – Projekt – Projekt Etablering 2.0.

Arbetsförmedlingens handläggarstöd (2018), Beslutsunderlag för tillämpningen av utbildningsplikten, Af-2018/0006 5978.

Arbetsförmedlingen (2018) Processbeskrivning för utbildningsplikten, 2018-08-28.

Arbetsförmedlingen (2018) Utgångspunkter för samverkan om nyanländas etable­ring – Framtagen i samarbete mellan Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, länsstyrelserna, Migrationsverket samt Sveriges Kommuner och Landsting.

Arbetsförmedlingens intranät, Tema 7: Arbetsmarknadspolitisk bedömning, fast­ställa erbjudande och tjänst, upprätta planering – lokal introduktion för arbets­förmedlare (webbplats senast uppdaterad 2018-11-06).

Arbetsförmedlingen (2018), Utbildningsplikt för deltagare med kort utbildning i etableringsprogrammet, Återrapport, Af-2018/0006 5978.

Arbetsförmedlingens handläggarstöd (2018), Arbetsförmedlingens överväganden i tillämpningen av utbildningsplikten, Af-2018/0006 5978.

Arbetsförmedlingen (2018), Guide för val av aktiviteter i etableringsprogrammet.

Arbetsförmedlingen (2018), Förbättra genomförandet av etableringsuppdraget.

Arbetsmarknadsdepartementet (2017) Regleringsbrev för budgetåret 2018 avse­ende Arbetsförmedlingen.

Arbetsmarknadsdepartementet (2017), Uppdrag avseende ledning, styrning och uppföljning inom Arbetsförmedlingen, A2017/01236/A (delvis), 2017-06-08.

Cheung, Maria (2018), Hur skapar vi en mer jämställd arbetsmarknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jäm­ställdhetsperspektiv, Arbetsförmedlingen, Working paper 2018:2.

Ds 2016:35, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska in­satser.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:8) Implementering av regel­ändringarna inom etableringsersättningen.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:15) Arbetsförmedlingens kontroll­arbete.

Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Proposition 1997/1998:16 Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrar­politik till integrationspolitik.

Proposition 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet.

Regeringens webbplats ”Utbildningsplikt för nyanlända”, pressmeddelande 2017-06-27.

Regeringens webbplats, ”Frågor och svar om utbildningsplikt” (webbplats senast uppdaterad 2017-06-30).

Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kunskaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning, dnr U2017/05022/S (delvis), U2018/00760/S.

Statskontoret (2018:5) Arbetsförmedlingens ledning och styrning – Delrapport om förändringsarbetets genomslag.

Underlag från Arbetsgivarverket (e-post 2017-12-21).

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Bilaga 2: Enkätbilaga och bortfallsanalys

Enkät och enkätresultat

Inom ramen för rapporten har Statskontoret låtit genomföra två enkätunder­sök­ning­ar riktade till arbetsförmedlare. Syftet har varit att inhämta ett underlag för att bland annat analysera arbetsförmedlarnas uppfattning om det nya regelverket, in­klu­sive utbildningsplikten, och de förändringar som det medfört.

Teknisk beskrivning

Enkätundersökningarna har utformats av Statskontoret och skickats ut i form av webb­enkäter. Arbetsförmedlingens enhet för undersökningar genomförde den första undersökningen för Statskontorets räkning under november och december 2017. Enheten hade inte möjlighet att genomföra den andra undersökningen, varför Statskontoret genomförde den andra undersökningen i egen regi under oktober 2018.

Arbetsförmedlingen har ansvarat för att ta fram urvalet för båda undersökningarna. För 2017 års undersökning visade resultatet på uppenbara brister i urvalet – ett för­hållandevis stort antal av de som fick enkäten svarade att de inte arbetar med etab­leringsuppdraget. På Statskontorets begäran tog Arbetsförmedlingen fram urvalet för 2018 års undersökning genom en annan metod. Detta medförde en betydligt högre svarsfrekvens men påverkade i viss mån jämförbarheten.

Underlaget till den första enkäten visar att ett stort antal svarande genomgående svarat ”vet ej”. Mot bakgrund av att urvalet var bristfälligt har vi dragit slutsatsen att detta svarsalternativ använts som ”utväg” för vissa svarande som inte borde att mottagit enkäten. I jämförelserna mellan de två undersökningarnas resultat som vi redovisar i rapporten har vi därför valt att exkludera kategorin ”vet ej/osäker” och beräknat fördelningen utifrån de svarande som har kunnat ta ställning till frågorna. Redovisningen i denna bilaga omfattar dock även svarsalternativet ”vet ej/osäker”.

De svarande i 2017 års enkätundersökning

Enkäten skickades till 1 207 arbetsförmedlare som enligt Arbetsförmedlingens upp­gifter arbetade med etableringsuppdraget. Enkäten besvarades av 544 personer, motsvarande en svarsfrekvens på 45 procent. Svarsfrekvensen är förhållandevis låg, men de svarande avspeglar i grova drag hela urvalet sett till könsfördelning och genomsnittlig ålder (se tabell).

Tabell 1 Medelålder och kön jämfört med personerna i urvalet.

2017	Svarande (n=544)	Urvalet (n=1 207)
Medelålder (år)	44,3	43,1
Kvinnor (%)	62,1	65,4
Män (%)	37,9	34,6

De svarande i 2018 års enkätundersökning

Enkäten skickades till 845 arbetsförmedlare som enligt Arbetsförmedlingens upp­gifter ansvarar eller har ansvarat för ärenden inom etableringsprogrammet. Jämfört med 2017 års undersökning innebar valet av urvalsmetod en bättre träffsäkerhet. Antalet svar uppgick till 529, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 63 procent. Till skillnad från 2017 var alla frågor obligatoriska 2018, vilket har bidragit till ett myck­et litet partiellt bortfall. I likhet med 2017 motsvarar de svarandes könsför­delning och genomsnittliga ålder i stort sett urvalet (se tabell).

Tabell 2 Medelålder och kön jämfört med personerna i urvalet.

2018	Svarande (n=529)	Urvalet (n=845)
Medelålder (år)	44,3	43,2
Kvinnor (%)	65,0	65,7
Män (%)	35,0	34,3

Redovisning av enkätsvar – 2017 års undersökning

I de fall då andelarna i tabellerna inte summerar till 100 beror det på avrundning. Arbetsförmedlingen förkortas AF.

Fråga 1 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om ditt arbete med etableringsuppdraget? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=534/533/533/536)	1	2	3	4	5	x
Det är tydligt för mig vilka regler som gäller för nyanlända inom etableringsuppdraget	5	8	17	34	30	5
Det är tydligt för mig vilka av AF:s insatser o. program som nyanlända inom etableringsuppdraget kan delta i	3	8	19	30	35	5
AF:s utbud av insatser och program svarar väl mot de nyanländas behov	12	28	32	14	5	8
Jag har möjlighet att vidta lämpliga åtgärder när den nyanlände inte följer sin etableringsplan	16	21	19	18	16	10

Fråga 2 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om dina möjligheter att ge nyanlända inom etableringsuppdraget individuellt anpassat stöd och insatser? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=521/522/514/523)	1	2	3	4	5	x
Jag har kunskap att bedöma vilken typ av stöd o. insatser de nyanlända behöver	4	5	19	40	27	5
Jag har handlingsutrymme att använda min kompetens o. erfarenhet för att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	6	11	25	36	15	6
AF:s handläggarstöd hjälper mig att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	5	11	32	30	12	8
AF:s IT-stöd hjälper mig att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	12	25	29	16	7	11

Fråga 3 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om din arbetstid? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=514/507/505/509/503/510)	1	2	3	4	5	x
Jag har tid att bedöma vilken typ av stöd o. insatser de nyanlända behöver	12	23	28	22	6	8
Jag har tid att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	15	26	30	17	5	8
Jag har tid att matcha nyanlända mot arbete	16	27	26	18	7	7
Administrationen jag utför i mitt arbete med etableringsuppdraget tar tid från viktigare arbetsuppgifter	4	5	10	22	50	9
Administrationen av etableringsplaner tar tid från viktigare arbetsuppgifter	6	5	15	24	40	9
Administrationen av etableringsersättning tar tid från viktigare arbetsuppgifter	4	5	9	20	52	10

Fråga 4 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om det nya regelverket för etableringsuppdraget? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=510/510/510)	1	2	3	4	5	x
Jag känner till att ett nytt regelverk för etableringsuppdraget träder i kraft i januari 2018	2	2	4	9	81	2
Jag har fått information om vilka förändringar det nya regelverket kommer att innebära för mig i mitt dagliga arbete	8	10	24	26	27	5
Jag förstår vilka förändringar det nya regelverket kommer att innebära för mig i mitt dagliga arbete	9	14	26	26	19	7

Redovisning av enkätsvar – 2018 års undersökning

I de fall då andelarna i tabellerna inte summerar till 100 beror det på avrundning. Arbetsförmedlingen förkortas AF.

Fråga 1 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om det nya regelverket för etableringsuppdraget? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Det är tydligt för mig vilka regler som gäller för nyanlända inom etableringsprogrammet	4	8	19	39	29	1
Jag har fått information om vilka förändringar det nya regelverket innebär för mig i mitt dagliga arbete	5	10	21	32	31	1
Jag förstår hur jag ska tillämpa det nya regelverket i mitt dagliga arbete	4	7	17	37	34	1

Fråga 2 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om utbildningsplikten? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Det är tydligt för mig vilka regler som gäller för utbildningsplikten	13	20	23	23	18	2
Jag har fått information om vilka förändringar utbildningsplikten innebär för mig i mitt dagliga arbete	12	18	27	23	18	2
Jag förstår hur jag ska tillämpa utbildningsplikten i mitt dagliga arbete	14	21	22	24	18	2

Fråga 3 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om ditt arbete med etableringsprogrammet? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Det är tydligt för mig vilka av AF:s insatser o. program som nyanlända i etableringsprogrammet kan delta i	4	8	13	33	41	1
AF:s utbud av insatser o. program svarar väl mot de nyanländas behov	12	23	37	17	8	3
Jag har möjlighet att vidta lämpliga åtgärder när den nyanlände inte följer sin individuella handlingsplan	6	12	19	33	27	3

Fråga 4 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om dina möjligheter att ge nyanlända inom etableringsprogrammet individuellt anpassat stöd och insatser? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Jag har kunskap att bedöma vilken typ av stöd o. insatser de nyanlända behöver	4	5	10	44	37	1
Jag har handlingsutrymme att använda min kompetens o. erfarenhet för att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	6	13	23	35	2	1

Fråga 5 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om AF:s stöd till dig i ditt arbete med etableringsprogrammet? 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
AF:s handläggarstöd hjälper mig att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	4	12	29	38	14	3
AF:s IT-stöd hjälper mig att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	12	21	32	22	7	6

Fråga 6 Hur nöjd är du med följande av AF:s stöd till dig i tillämpningen av det nya regelverket för etableringsuppdraget? 1=mycket missnöjd; 2=ganska missnöjd; 3=varken nöjd eller missnöjd; 4=ganska nöjd; 5=mycket nöjd; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Tillgängligt skriftligt stöd för handläggning av etableringsprogrammet	2	10	22	52	13	1
Tillgängligt skriftligt stöd för tillämpning av utbildningsplikten	7	24	31	28	6	4
Stöd från min närmsta chef i tillämpningen av det nya regelverket	10	18	26	28	17	2
Stöd från min närmsta chef i tillämpningen av utbildningsplikten	11	17	30	25	13	3
Systemstödslösningarna för det nya regelverket	9	22	31	25	6	6
Systemstödslösningarna för utbildningsplikten	15	21	32	17	6	9

Fråga 7 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om din arbetstid? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Jag har tid att bedöma vilken typ av stöd o. insatser de nyanlända behöver	7	20	32	30	11	0
Jag har tid att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	11	26	32	24	6	0
Jag har tid att matcha nyanlända mot arbete	16	27	32	18	6	1
Administrationen jag utför i mitt arbete med etableringsprogrammet tar tid från viktigare arbetsuppgifter	5	4	13	25	52	2
Administrationen av individuella handlingsplaner tar tid från viktigare arbetsuppgifter	4	9	17	27	41	2

Fråga 8 Vilket av följande påståenden anser du stämmer bäst när det gäller utbildningsplikten? Fyra alternativ, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)
En nyanländ med kort utbildning kan undantas från utbildningsplikten om hen under tiden i etableringsprogrammet bedöms vara matchningsbar mot…
a) ...någon typ av arbete	26
b) ...arbete som bäddar för en långsiktig etablering på arbetsmarknaden	42
c) ...arbete inom ett område som hen är utbildad för och/eller har arbetat inom tidigare	20
d) Vet ej/osäker	12

Fråga 9 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om anvisning till kommunal vuxenutbildning för nyanlända med utbildningsplikt? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=500, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Jag anvisar den nyanlände så fort som jag har bedömt att personen omfattas av utbildningsplikt	12	9	15	24	28	12
Jag anvisar den nyanlände när det finns tillgängliga utbildningsplatser i kommunen inom rimlig tid	16	9	16	25	21	14

Fråga 10 Du har angett att du arbetade med etableringsuppdraget innan den 1 januari 2018. I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om ditt arbete med det nya etableringsprogrammet jämfört med ditt arbete med etableringsuppdraget innan 2018? 1=instämmer inte alls; 5=instämmer helt; x=vet ej/osäker, antal svarande (n).

Procent (n=447, genomgående)	1	2	3	4	5	x
I mitt arbete med det nya etableringsprogrammet har jag större möjligheter att ge nyanlända individuellt anpassat stöd o. insatser	14	17	38	18	8	5
I mitt arbete med det nya etableringsprogrammet är administrationen mindre tidskrävande	35	26	18	13	6	2
I mitt arbete med det nya etableringsprogrammet har jag större möjligheter att vidta åtgärder när den nyanlände inte följer sin handlingsplan	5	6	14	32	41	2

Fråga 11 Du har angett att du i dag arbetar med både det gamla och det nya regelverket för etableringsuppdraget. I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om ditt arbete utifrån parallella regelverk? (1=instämmer inte alls, 5=instämmer helt).

Procent (n=460, genomgående)	1	2	3	4	5	x
Det är krångligt att arbeta utifrån två olika regelverk	12	11	22	24	31	1
Arbetet med parallella regelverk leder till att administrationen totalt sett blir mer tidskrävande	7	5	15	27	45	2
De parallella regelverken försvårar kommunikationen med de nyanlända	9	8	15	23	44	1

Bilaga 3: Könsuppdelat deltagande i insatser

Figur 1 Aktiviteter bland nyanlända kvinnor i etableringsprogrammet med förgymnasial utbildning, efter beslut om utbildningsplikt, undantag från utbildningsplikt, samt övriga (%).

Beslut	Utbildnings- plikt	Ej utbild­ ningsplikt	Övriga	Totalt
Utbildningsinsatser
Svenska för invandrare (sfi)	46,3	45,9	30,4	43,5
Studie- och arbetsförberedande	32,6	30,5	28,5	31,8
Förberedande utbildning	24,2	18,0	22,9	23,8
Språkutveckling	5,9	4,3	4,9	5,6
Samhällsorientering	4,9	6,4	2,0	4,5
Kommunal vuxenutbildning (grundläggande nivå)	3,7	2,1	1,5	3,3
Kommunal vuxenutbildning (gymnasial nivå	0,7	1,7	0,4	0,7
Arbetsmarknadsutbildning	0,2	1,3	0,3	0,2
Sfi (yrkesinriktad)	0,1	0,9	0,3	0,2
Yrkessvenska (kompletterande aktör)	0,1	0,0	0,2	0,1
Arbetsinriktade insatser
Jobbsökaraktivitet	2,8	5,6	4,3	3,2
Arbetsträning	2,8	5,2	3,3	3,0
Arbetspraktik	1,3	5,2	2,2	1,6
Stöd och matchning (kompletterande aktör)	1,1	3,4	2,2	1,4
Introduktionsjobb	0,3	2,1	0,2	0,3
Nystartsjobb	0,2	2,6	0,0	0,2
Övrigt
Ingen registrerad aktivitet	18,7	17,6	28,8	20,4
Projekt	2,8	3,0	3,3	2,9
Vägledning	0,9	2,1	1,2	1,0
Summa antal	5 659	233	1 226	7 118

Figur 2 Aktiviteter bland nyanlända män i etableringsprogrammet med förgymnasial utbildning, efter beslut om utbildningsplikt, undantag från utbildningsplikt, samt övriga (%).

Beslut	Utbildnings­ plikt	Ej utbild­ ningsplikt	Övriga	Totalt
Utbildningsinsatser
Svenska för invandrare (sfi)	42,9	39,7	27,7	39,9
Studie- och arbetsförberedande	32,1	28,8	29,3	31,3
Förberedande utbildning	21,3	17,2	19,5	20,5
Språkutveckling	4,2	3,7	3,6	4,0
Samhällsorientering	3,8	5,0	2,6	3,7
Kommunal vuxenutbildning (grundläggande nivå)	3,7	2,0	1,2	3,1
Arbetsmarknadsutbildning	1,7	4,6	3,4	2,3
Kommunal vuxenutbildning (gymnasial nivå)	1,5	1,8	1,1	1,5
Yrkessvenska (kompletterande aktör)	0,7	2,2	1,2	0,9
Sfi, yrkesinriktad	0,2	0,0	0,2	0,2
Arbetsinriktade insatser
Jobbsökaraktivitet	4,9	5,8	7,4	5,4
Stöd och matchning (kompletterande aktör)	2,9	4,1	3,1	3,1
Arbetspraktik	2,5	5,1	3,7	3,0
Arbetsträning	2,3	7,5	2,7	2,9
Introduktionsjobb	1,2	1,7	1,2	1,3
Nystartsjobb	0,9	3,6	1,6	1,3
Övrigt
Ingen registrerad aktivitet	20,2	17,5	28,9	21,4
Projekt	1,8	2,1	2,2	1,9
Vägledning	0,7	1,3	0,7	0,8
Summa antal	4 822	760	1 203	6 785

Bilaga 4: Sammansättningen bland nyanlända med utbildningsplikt

Tabell 1 Beslut om utbildningsplikt bland de kvarstående i etableringsprogrammet med förgymnasial utbildning i oktober 2018, efter kön, ålder, utbildningsnivå samt marknadsområde.

Arbetsförmedlingens beslut	Omfattas av utbildningsplikt		Omfattas ej av utbildningsplikt	Övriga	Totalt
Antal		10 729	1 009	3 183	14 921
Kön
Kvinnor		54	24	51	52
Män		46	76	49	48
Åldersgrupp
20–24 år		21	22	23	21
25–29 år		15	17	16	15
30–39 år		29	29	30	29
40–49 år		20	19	18	20
50–59 år		12	8	10	11
60–64 år		3	5	3	3
Utbildningsnivå
Förgymnasial utbildning 9 (10) år		31	43	31	32
Förgymnasial utbildning <9 år		46	46	45	46
Saknar formell grundläggande utbildning		23	11	24	22
Marknadsområde
Stockholm Gotland		15	11	23	16
Norra Mälardalen		7	7	7	7
Södra Mälardalen Östergötland		10	8	8	9
Göteborg Halland		10	31	7	11
Nordvästra Götaland		8	5	5	8
Västra Svealand		11	6	5	9
Skåne		15	5	14	14
Småland Blekinge		14	20	11	14
Södra Norrland		6	2	12	7
Norra Norrland		4	4	6	5
Nationell service		0	0	0	0

Fotnoter

1. Proposition 1997/1998:16 Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik. ↑

2. Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, 4–5 §. ↑

3. Regeringens uppdrag till Statskontoret, Uppdrag att analysera genomförandet av ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag, A2017/01823/A. ↑

4. Proposition 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etable­ring i ar­bets- och samhällslivet, Bet. 2016/17:AU15, rskr. 2016/17:340. ↑

5. Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. ↑

6. Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. ↑

7. Proposition 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etable­ring i ar­bets- och samhällsliv. ↑

8. Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, 17 och 20 §. ↑

9. Proposition 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i ar­bets- och samhällslivet. ↑

10. Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. ↑

11. Proposition 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i ar­bets- och samhällslivet. ↑

12. Regeringens webbplats ”Utbildningsplikt för nyanlända”, pressmeddelande 2017-06-27 och Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, 14 §. ↑

13. Regeringens webbplats, ”Frågor och svar om utbildningsplikt” (webbplats senast upp­daterad 2017-06-30). ↑

14. Arbetsmarknadsdepartementet (2017) Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Arbets­förmedlingen. ↑

15. Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, 6 kap. ↑

16. Regeringens proposition 2016/17:175, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etab­le­­ring i arbets- och samhällslivet. ↑

17. Arbetsförmedlingen (2018), Arbetsmarknadsrapport 2018. ↑

18. Arbetsförmedlingens webbplats, ”Vår organisation” (information hämtad 2019-01-14). ↑

19. Underlag från Arbetsgivarverket (e-post 2017-12-21). ↑

20. Arbetsförmedlingen (2018) Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen. ↑

21. Arbetsförmedlingen (2017) Arbetsförmedlingens verksamhetslogik – viktiga vägval och strategiska förflyttningar. ↑

22. Arbetsmarknadsdepartementet (2017), Uppdrag avseende ledning, styrning och upp­följ­ning inom Arbetsförmedlingen, A2017/01236/A (delvis), 2017-06-08. ↑

23. Arbetsförmedlingen (2018), Slutrapport – Projekt – Projekt Etablering 2.0. ↑

24. Ibid. ↑

25. Ds 2016:35, Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i arbets- och sam­hälls­livet. ↑

26. Arbetsförmedlingen (2017) Utbildningsplikt inom etableringsprogrammet – Två pro­me­morior om införandet av en utbildningsplikt oktober 2017. ↑

27. Arbetsförmedlingen (2018) Processbeskrivning för utbildningsplikten, 2018-08-28. ↑

28. Arbetsförmedlingen (2018) Slutrapport – Projekt – Projekt Etablering 2.0. ↑

29. Arbetsförmedlingens handläggarstöd (2018), Beslutsunderlag för tillämpningen av ut­bildningsplikten, Af-2018/0006 5978. ↑

30. Arbetsförmedlingen (2018) Processbeskrivning för utbildningsplikten, 2018-08-28. ↑

31. Arbetsförmedlingen (2017) Projektdirektiv – Införandet av nytt program för nyanlända; Pro­jektdirektiv – Ny förordning om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska prog­ram. ↑

32. Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, 4 och 5 §. ↑

33. Arbetsmarknadsdepartementet (2017) Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Ar­bets­förmedlingen. ↑

34. Arbetsförmedlingen (2018) Utgångspunkter för samverkan om nyanländas etablering – Framtagen i samarbete mellan Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, länsstyrelserna, Migrationsverket samt Sveriges Kommuner och Landsting. ↑

35. Arbetsförmedlingen (2018) Slutrapport – Projekt – Projekt Etablering 2.0. ↑

36. Arbetsförmedlingen (2019) Etableringsprogrammet, uppföljning av ersättning- och sank­tionsärenden. ↑

37. Arbetsförmedlingen (2018) Slutrapport – Projekt – Projekt Etablering 2.0. ↑

38. Arbetsförmedlingens handläggarstöd (2018-08-28), Processbeskrivning för utbildnings­plikten. ↑

39. Arbetsförmedlingens handläggarstöd (2018), Beslutsunderlag för tillämpningen av ut­bild­ningsplikten, Af-2018/0006 5978. ↑

40. I gruppen övriga ingår nyanlända som fått beslutet ”ej beaktat”. Kategorin används av ar­betsförmedlarna när det av någon anledning är svårt att göra en bedömning av huruvida per­sonen skulle omfattas eller inte. I gruppen övriga ingår även kategorin ”ej aktuell”. Kate­gorierna håller på att avvecklas, vilket innebär att arbetsförmedlarna kommer att be­höva göra en bedömning av om personen ska omfattas av utbildningsplikten eller inte. ↑

41. Cheung, Maria (2018), Hur skapar vi en mer jämställd arbetsmarknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställd­hets­pers­pektiv, Arbetsförmedlingen, Working paper 2018:2. ↑

42. Arbetsförmedlingens handläggarstöd, Etableringsprogrammet, Af-2017/0053 2703. ↑

43. Arbetsförmedlingens intranät, Tema 7: Arbetsmarknadspolitisk bedömning, fastställa er­bjudande och tjänst, upprätta planering – lokal introduktion för arbetsförmedlare (webb­plats senast uppdaterad 2018-11-06). ↑

44. Arbetsförmedlingen (2018), Utbildningsplikt för deltagare med kort utbildning i etable­rings­programmet, Återrapport, Af-2018/0006 5978. ↑

45. Arbetsförmedlingens handläggarstöd, Arbetsförmedlingens överväganden i tillämpningen av utbildningsplikten, Af-2018/0006 5978. ↑

46. Statskontorets intervju med Arbetsförmedlingen och Arbetsförmedlingens överväganden i tillämpning av utbildningsplikten, Af-2018/0006 5978. ↑

47. Skolverket (2018), Redovisning av uppdrag om hinder för individer med bristande kun­skaper i svenska språket att delta i utbildning inom kommunal vuxenutbildning, dnr U2017/05022/S (delvis), U2018/00760/S. ↑

48. Arbetsförmedlingen (2018), Guide för val av aktiviteter i etableringsprogrammet. ↑

49. Arbetsförmedlingen kan registrera insatserna på andra sätt än genom beslut. Det är därför möjligt att personerna har någon form av aktivitet inom ramen för etableringsprogrammet. Men det är endast fattade beslut om insatser som syns i Arbetsförmedlingens verksam­hets­statistik. ↑

50. Indelningen i utbildningsinsatser, arbetsinriktade insatser respektive övriga insatser är Statskontorets egen. I tabellen redovisas de aktiviteter som minst 1 procent av deltagarna i någon av kategorierna deltog i. ↑

51. Cheung, Maria (2018), Hur skapar vi en mer jämställd arbetsmarknadsetablering? En stu­die av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställd­hets­pers­pektiv, Arbetsförmedlingen, Working paper 2018:2. ↑

52. Arbetsträning innefattar här insatserna arbetsträning, förstärkt arbetsträning, arbetsträning inom praktiskt basår samt arbetsträning med handledare. ↑

53. Arbetsförmedlingen (2018), Förbättra genomförandet av etableringsuppdraget. ↑

54. Arbetsförmedlingen (2017), Utbildningsplikt inom etableringsprogrammet, Två pro­me­mo­rior om införandet av en utbildningsplikt. ↑

55. Arbetsförmedlingen (2018), Förbättra genomförandet av etableringsuppdraget. ↑

56. Ibid. ↑

57. Arbetsträning innefattar här insatserna arbetsträning, förstärkt arbetsträning, arbetsträning inom praktiskt basår samt arbetsträning med handledare. ↑

58. Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser, kap 6. ↑

59. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:8) Implementering av regeländringarna inom etableringsersättningen. ↑

60. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:8) Implementering av regeländringarna inom etableringsersättningen. ↑

61. Arbetsförmedlingen (2019) Etableringsprogrammet, uppföljning av ersättning- och sank­tionsärenden. ↑

62. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:15) Arbetsförmedlingens kontroll­arbete. ↑

63. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:8) Implementering av regeländringarna inom etableringsersättningen. ↑

64. Ibid. ↑

65. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:15) Arbetsförmedlingens kontroll­arbete. ↑

66. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:8) Implementering av regeländringarna inom etableringsersättningen. ↑

67. Proposition 2016/17:175 Ett nytt regelverk för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. ↑

68. Ibid. ↑

69. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018:8) Implementering av regeländringarna inom etableringsersättningen. ↑

70. Statskontoret (2018:5) Arbetsförmedlingens ledning och styrning – Delrapport om förändringsarbetets genomslag. ↑