Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Slutrapport

Sammanfattning

Statskontoret har utvärderat regeringens utvecklingspro­gram för jämställdhetsinte­grering i myndigheter (JiM). Programmet pågick under perioden 2013–2018 och omfattade totalt 60 myndigheter. Vi har i denna slutrapport främst analyserat rege­ringens styrning av JiM-programmet för att ge rege­ringen ett underlag för att utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

JiM-programmet bestod av två delar. De deltagande myndig­heterna hade i uppdrag att utveckla sin verksamhet så att den bättre skulle bi­dra till att nå de jäm­ställdhets­politiska målen. Dessutom hade en nat­ionell stöd­funktion i uppdrag att stödja myndighet­erna i arbetet.

JiM-programmet har varit förhållandevis framgångsrikt

Statskontoret bedömer sammantaget att JiM-programmet har varit förhållandevis fram­gångsrikt. Re­geringen har i flera delar skapat goda förutsättningar för att myn­digheter­na ska kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Myn­dighet­erna har genomfört ett omfattande arbete och flera av deras re­sultat har stor potential att bidra till att nå målen. Det är en framgång med tanke på att det ge­ne­rellt sett är svårt att få genomslag för tvärsektoriella frågor i styrningen. Men rege­ringen hade kunnat bidra till att uppfylla målen i ännu högre grad genom att styra tydligare, mer verk­sam­hetsan­passat och mer resurseffek­tivt.

Syftet med JiM är uppfyllt

Syftet med JiM-programmet är att myndigheterna ska stärka sitt arbete med jäm­ställdhetsinte­grering. Vi bedömer att syftet med programmet är uppfyllt. Myndig­heterna har generellt sett spridit JiM-arbetet väl i sina verksam­heter. De allra flesta av myndigheterna inklude­rade hela eller stora delar av sin ex­ternt rik­tade verk­samhet i ar­betet och de engagerade även flera delar av organisationen.

Målet med JiM är delvis uppfyllt

Målet för JiM-programmet är att de deltagande myndighet­ernas verksamheter ska utvecklas så att de ännu bättre bi­drar till att nå de jämställd­hetspolitiska målen. Vi bedömer att målet är delvis uppfyllt. Vår utvärdering visar att flera av myndighet­erna har nått långtgående resultat. De har förändrat sitt sätt att arbeta och kan visa att arbetet har gett ett mer jämställt utfall för målgrupperna. Dessa resultat har stor potential att bidra till att nå de jäm­ställdhets­politiska målen. Men vi ser även många exempel på resultat som vi bedö­mer endast kan bidra marginellt till målen. Det beror främst på att myndigheternas arbete ofta har haft en svag kopp­ling till faktiska jäm­ställd­hetsproblem i verksamheten eller i sam­hället.

Regeringens styrning var kraftfull men gav inte till­räcklig vägledning

Regeringen har styrt JiM-programmet på ett kraftfullt sätt. Regeringen har prioriterat jämställdhet högt under hela pro­gramtiden och har omsatt den politiska viljan i sin styrning, till exempel genom att ge upp­drag till myndigheterna och till en extern stödfunktion. Detta bidrog till att myndighet­erna genomförde ett omfattande arbete. På så sätt var styrningen av programmet ändamålsenlig.

Regeringens styrning var något mindre ändamålsenlig för att få myndigheterna att arbeta med rätt saker för att kunna bidra till att nå de jämställd­hetspolitiska målen. Myndigheterna fick inte tillräcklig vägledning i JiM-arbetet. De hade överlag svårt att hantera sina öppet formulerade uppdrag och Regeringskansliet uppmärk­sam­made inte heller detta. Stödfunktionen hade ett alltför omfattande uppdrag i förhållande till sina resurser vilket gjorde det svårt att ge myndig­heterna ett tillräckligt omfat­tande och verksam­hetsanpassat stöd.

Regeringen bör tydliggöra myndigheternas uppdrag och koncentrera sina och stödfunktionens resurser

Vi bedömer att regeringens styrning av myndigheternas arbete med jämställdhets­integrering framöver skulle bli ännu mer ändamålsenlig om den blir tydligare, mer verksam­hetsanpassad och mer resurseffektiv. Vi rekommenderar därför att:

• Regeringen preciserar myndigheternas jämställdhetsuppdrag genom att bryta ned de jäm­ställdhets­politiska delmålen i verksamhetsanpassade mål som specifi­cerar vad respektive myndighet ska uppnå. Det är även rimligt att regeringen tydliggör vilka jämställdhetsproblem i verksamheten eller på samhällsnivå som de förväntar sig att respektive myndighet ska lösa eller bidra till att lösa.
• Regeringen fortsätter att tillhandahålla en extern stödfunktion för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering, men renodlar stödfunktionens uppdrag till uppgifter som kräver funktionens expertkompetens.
• Regeringen koncentrerar sina och stödfunktionens resurser till de myndigheter som har störst möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.
• Regeringen använder Regeringskansliets samlade jämställdhetskompetens för att löpande styra myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Inledning

Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera regeringens utvecklingspro­gram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Statskontoret lämnade en delrapport till Regeringskansliet (Socialdeparte­mentet) i juni 2018.^[1] I delrapporten fokuserade vi på det stöd som Göteborgs universitet har erbjudit myn­digheterna och beskrev ett ur­val av de resultat som JiM dittills hade lett till. I denna slutrapport gör vi en samlad utvärdering av JiM-programmet med fokus på regeringens styrning.

Ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra allt beslutsfattande

Jämställdhetsintegrering är sedan 1994 regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetsintegrering innebär att alla aktörer som normalt sett deltar i be­slutsfat­tande införlivar ett jämställdhetsperspektiv i alla sina beslut.^[2] Det in­nebär även att all verksamhet ska utgå från kunskap om kvin­nors och mäns villkor och behov.^[3] Defi­nitionen som används i Sverige är hämtad från Europarådet. Den säger att jämställdhetsintegrering innebär:

”(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutspro­cesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett del­tar i beslutsfattandet.”^[4]

Det övergripande målet för jäm­ställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Därtill arbetar regeringen efter de sex delmålen:

• jämn fördelning av makt och inflytande
• ekonomisk jämställdhet
• jämställd utbildning
• jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsar­betet
• jäm­ställd hälsa
• mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
• Utgångspunkten för jämställdhetsintegrering som strategi är att jämställdhet ska integreras i den ordinarie verksamheten och inte skiljas från den.^[5] På detta sätt vill regeringen öka genomslaget för de jämställdhetspolitiska målen och motverka att jäm­ställdhetsfrågorna hamnar i skymundan eller sidoordnas.^[6]

Tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering

Regeringen har genomfört flera satsningar på jämställdhetsintegrering i förvalt­ningen före JiM. I januari 2005 tillsattes en särskild utredare för att stödja myn­digheternas arbete med jäm­ställdhetsintegrering från och med 2005 till och med 2007 (Jäm­Stöd). I Program för jämställdhetsintegrering i staten (Jämi) som pågick un­der perioden 2008–2010 fick Göteborgs universitet för första gången i uppdrag att erbjuda myn­digheterna stöd i deras arbete. Satsningen Länsstyrelserna utvecklar jämställd­het (LUJ) pågick under perioden 2013–2016.^[7] Under 2008–2013 bedrev Sveriges Kommu­ner och Landsting (SKL) Program för Hållbar Jämställdhet (HåJ) och fördelade statliga me­del för att stödja lokalt utvecklingsarbete i kommuner och landsting. HåJ var ett pilotprogram för SKL:s satsning Modellkommuner som fortsätter un­der 2019.^[8]

Sedan 2004 pågår även ett arbete med jämställdhetsintegrering inom Rege­rings­kansliet. Varje statsråd ansvarar för att integrera ett jämställdhetsperspektiv inom sitt ansvarsområde medan jämställdhetsministern ansvarar för att utveckla och samordna jämställdhetspolitiken. Det finns en jämställdhetssamordnare på varje de­partement och en jämställdhetsenhet vid Arbetsmarknadsdepartemen­tet som stödjer, samordnar och följer upp arbetet.^[9]

Tidigare lärdomar om jämställdhetsintegrering som strategi

Det sak­nas till stor del forskning om hur jämställdhetsintegrering som strategi kan och bör användas för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Mycket av den befint­liga kunskapen om jämställdhetsintegrering kommer därför från ut­värderingar av de ti­digare satsningarna. De lärdomar som enbart rör regeringen, stödfunktionen eller myndigheterna återkommer vi till i senare kapitel. Men några lärdomar rör samtliga aktörer. Dessa lärdomar kan sammanfattas i följande punkter:

• Den aktör som styr arbetet med jämställdhetsintegrering måste tydliggöra vad jämställdhetsintegrering innebär och förväntas leda till för varje specifik aktör längre ned i styrkedjan. Om aktörerna inte förstår vad de förväntas göra och varför de ska göra det finns en risk att de prioriterar bort arbetet eller uppfattar jämställdhetsintegrering som ett mål i sig sna­rare än ett medel för att nå ökad jämställdhet.^[10]
• Jämställdhetsintegrering ställer höga krav på aktörernas jämställdhetskompe­tens. Denna kompetens krävs både för att identifiera utvecklingsbehov, för att for­mulera åtgärder och för att följa upp arbetet.^[11]
• Arbetet med jämställdhetsintegrering bör bedrivas inom ramen för ordinarie strukturer och processer, inte i projektform. Det ökar sannolikheten att ar­betet och dess resultat består över tid.^[12]

Trots ovanstående lärdomar har vare sig forskningen eller utvärderingarna av tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering kunnat identifiera någon enskild metod för jämställdhetsintegrering som passar alla.^[13]

JiM-programmet är ett uttryck för regeringens prioritering av jämställdhetspolitiken

JiM-programmet pågick under perioden 2013–2018. Det innebär att programmet startades och utökades av regeringar med olika politisk färg. Gemensamt för dessa är att de har prioriterat jämställdhetsfrågan högt. JiM startades av den rege­ring som genomförde den hittills största ekonomiska satsningen på särskilda jäm­ställdhetsåtgärder.^[14] Programmet utökades sedan av en uttalat feministisk regering, som i regeringsförklaringen meddelande att jämställdhetspolitiken skulle få yt­terligare tyngd i Regeringskansliet och att departement och myndig­heter skulle få tydligare uppdrag att arbeta med jämställdhetsintegrering i all sin verksam­het.^[15]

Stegvis utvidgning från 18 till 60 myndigheter

JiM-programmet in­leddes 2013 som en pilotsatsning med 18 myndigheter under 9 departement. Pro­grammet ut­ökades sedan stegvis 2015 respektive 2016 till to­talt 59 myndigheter och 1 organisation med myndighetsliknande uppgifter, under 10 departement. I rapporten kallar vi dessa för 60 myndigheter. JiM-programmet var alltså en bred och omfattande satsning på jämställdhetsintegrering i myndigheter. De tre grup­perna av myndig­heter kallar vi för JiM1, JiM2 och JiM3 (se bilaga 2).

Regeringen grun­dade valet av JiM-myn­digheter på en rad olika urvalskriterier. Dessa kriterier inkluderar myndighetens möj­lighet att bidra till att nå de jämställdhetspoli­tiska målen, myndig­hetens egen moti­vation att delta, myndig­hetens storlek, depar­tements­tillhö­righet, verksamhetstyp och roll i statsförvaltningen.^[16] ­Genom att inkludera många myndigheter i JiM ville regeringen signalera att jämställdhetsfrågan var politiskt prioriterad och skapa ett tryck på myndigheterna att arbeta med frågan. Det stora antalet deltagande myndigheter skulle även ge myndigheterna möjlighet att dra nytta av och inspireras av varandra.^[17]

JiM-programmet avslutades vid utgången av 2018 men jämställdhetsministern har meddelat att regeringen förväntar sig att myn­digheterna ska fort­sätta sitt arbete med jämställdhetsintegrering efter programmets slut.^[18] Samtliga JiM-myn­digheter har också fått ett återrapporteringskrav i regleringsbreven för 2019 att redovisa re­sultatet av de åt­gärder som de har genomfört för att myndighetens verksamhet ska bidra till att uppnå må­len för jämställdhetspolitiken.^[19]

Programmets syfte, mål och kännetecken

Syftet med JiM-programmet är att stärka de statliga myndighet­ernas arbete med jäm­ställdhetsin­tegrering. Målet är att utveckla de deltagande myndighet­ernas verksamheter så att de ännu bättre bidrar till att nå de jämställd­hetspolitiska målen. JiM foku­serar alltså på myndigheternas ex­terna verksamhet, det vill säga den verk­samhet som vänder sig till myndig­heter­nas målgrupper. Detta skiljer sig från myn­digheter­nas personalrelaterade jäm­ställdhets­arbete med utgångspunkt i dis­kri­minerings­lagen (2008:567). De mest centrala delarna av JiM var att:

• Myndigheterna hade uppdrag i sina regleringsbrev att utveckla sitt arbete med jämställdhetsintegrering för att verksamheten bättre ska bidra till att nå de jäm­ställd­hetspolitiska målen.
• En extern stödfunktion hade i uppdrag att stödja myndigheterna i deras arbete. Under perioden 2013–2017 låg uppdraget på det Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet och under 2018 på Jämställdhets­myndigheten.
• Programmet styrdes inom regeringens ordinarie processer för myndighetsstyr­ning.

JiM var ett sätt att styra en tvärsektoriell fråga

Jämställdhet är en tvärsektoriell fråga. Tvärsektoriella frågor kännetecknas av att de kräver insatser från flera myndigheter inom olika politikområden för att det ska vara möjligt att nå målen för frågorna. Jämställdhet är en av de bredaste tvärsektoriella frå­gorna eftersom den berör hela statsförvaltningen.^[20]

Det finns likheter mellan regeringens styrning av JiM och styrningen av andra tvär­sektoriella frågor som Statskontoret har utvärderat. Flera av JiM-programmets kän­netecken återkommer exempelvis i regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsut­tryck samt strategin för romsk inkludering. I flera av dessa satsningar har regeringen haft ambitionen att styra inom ramen för sina ordinarie pro­ces­ser för myndighetsstyrning. De öppna uppdragen till myndigheterna särskiljer heller inte JiM-programmet från dessa satsningar.

Det som skiljer JiM från dessa tvärsektoriella satsningar är främst att det funnits en extern stödfunktion samt det stora an­talet myndigheter inom många olika politikområden som har fått uppdrag inom programmet.

Vår tolkning av uppdraget

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera samtliga aspekter av JiM-programmet (se bilaga 1). I dialog med vår upp­dragsgivare har vi bedömt att huvudsyftet med vårt uppdrag är att ge rege­ringen ett underlag för att utveckla styrningen av jämställdhetsintegrering i myn­digheter. Vi har därför valt att fokusera särskilt på regeringens styrning av JiM, och analysera hur styrningen har påverkat myndigheternas, stödfunktionens och Regeringskansliets förutsättningar att bidra till att uppfylla målet för programmet. Sammantaget är vårt uppdrag att:

• Analysera om regeringens styrning av JiM har varit ändamålsenlig för att uppnå syftet och målet för programmet.
• Utvärdera vilka resultat som JiM har lett till, samt om syftet och målet med programmet har uppnåtts.
• Utvärdera hur myn­dighet­erna har genomfört JiM och ge ex­empel på vad som kännetecknar arbetet och för­utsättningarna vid de myndig­heter som har lyckats bra respektive mindre bra med att uppfylla syftet och må­let med JiM.
• Kartlägga det stöd som Göteborgs universitet respektive Jämställdhetsmyndig­heten har erbjudit myndigheterna, och utvärdera hur stödet har fungerat för att uppnå syftet och målet med JiM.
• Sammanfatta lärdomar om hur utformningen av JiM skulle kunna utvecklas och hur stödet till myndigheter som inte har ingått i JiM skulle kunna utfor­mas.

Avgränsningar

I vår delrapport kartlade vi det stöd som Göteborgs universitet har erbjudit myndighet­erna. Vi gav också exempel på vad som kännetecknar arbetet och förutsättningarna vid ett urval av myndigheter som har lyckats bra respektive mindre bra med JiM. Vi har därför behandlat dessa delar av uppdraget översiktligt i slutrapporten, och återknyter till resultaten i delrapporten.

Vårt val att fokusera på regeringens styrning av JiM innebär att vi inte samtidigt har kunnat fördjupa oss i myndigheternas interna styrning av JiM-arbetet. Vi har därför utvärderat myndigheternas genomförande av JiM på en översiktlig nivå. Vi analyserar myndigheternas förutsättningar och hur de har lagt upp sitt JiM-arbete. Men det kan finnas framgångsfaktorer och hinder kopplade till myndigheternas interna styrning av JiM-arbetet som vår analys inte har kunnat fånga.

Våra bedömningsgrunder

I detta avsnitt redogör vi för hur vi har bedömt genomförandet och resultatet av myndigheternas arbete, hur väl syftet respektive målet med JiM har uppnåtts, stö­det till myndigheterna samt regeringens styrning.

Syftet bedöms utifrån omfattningen på och spridningen av myndigheternas arbete

Syftet med JiM är att myndigheterna ska stärka sitt arbete med jämställd­hetsinte­gre­ring. Syftet kan därmed liknas vid myndigheternas ge­nomförande av JiM. Det har inte varit givet för oss vad ett stärkt arbete med jämställdhetsintegrering innebär. Vi har utgått från omfattningen på och spridningen av myndigheternas arbete. Vi har bedömt att ju större del av myndighetens externa verksam­het som arbetet har omfat­tat och ju större del av myndighetens organisation som har varit involverad, desto mer har myndigheten stärkt sitt arbete med jämställdhetsintegrering.

För att myndigheten ska ha stärkt sitt arbete med jämställdhetsinte­grering bör arbetet även bidra till, eller ha potential att bidra till, de jämställdhetspo­litiska må­len. Men vi har inte kunnat bedöma potentialen i var och en av alla de åt­gärder som myndig­heterna har genomfört. Vi har i stället utgått från myndig­heternas resultat. Om en myndig­het har nått ett resultat som påverkar jämställdheten för dess mål­grupper antar vi att åtminstone någon av de åtgärder som myndig­heten har ge­nomfört på vägen dit har stärkt myndighetens arbete med jämställd­hetsin­tegrering.

Måluppfyllelsen bedöms utifrån resultatkedjan

Målet för JiM är att verksamheterna ska ut­vecklas så att de ännu bättre bidrar till att nå de jäm­ställdhetspolitiska målen. Målet kan därmed liknas vid det yttersta resultatet av JiM. Vi har använt en resultatkedja (figur 1) för att be­döma om JiM har stärkt myndig­heter­nas arbete med jämställdhetsintegrering så att verk­samheterna bättre bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen.

Figur 1 Illustration över resultatkedjan.

Vi definierar de fem stegen i resultatkedjan på följande sätt:

• En aktivitet är en punktinsats som myndigheten genomför under en avgränsad tid. Det kan exempelvis vara en engångsutbildning om jämställdhet eller en översyn av myn­dighetens styrdokument.
• En ny eller ändrad produkt är mer beständig än en aktivitet. En ny produkt kan exem­pelvis vara att myndigheten kompletterar sin ordinarie introduktionsut­bild­ning med ett moment om jämställdhet, eller att myndigheten tar fram ett nytt styrdokument.
• Ett nytt eller ändrat arbetssätt är också mer beständigt. Det kan gälla så­väl me­to­der och organisationsformer som arbetsuppgifter. Ett exempel är att myndig­heten tillämpar ett nytt styrdokument vilket ger upp­hov till ändrade arbets­sätt.
• Ett nytt eller förändrat utfall uppstår när myndighetens nya arbetssätt ökar jäm­ställdheten för deras målgrupper. ­Exempelvis kan ett nytt styrdokument in­nehålla nya kriterier för hur personalen ska bedöma forskningsansökningar, vil­ket i sin tur leder till att myndigheten beviljar en högre andel an­sök­ningar från kvinnor än tidigare.
• En samhällseffekt uppstår när ovanstående förändringar inom myndig­heten bi­drar till att de jämställdhetspolitiska målen uppfylls i högre utsträckning.

Vi kan inte mäta samhällseffekterna av JiM eftersom vi inte kan särskilja effekten av myndigheter­nas JiM-arbete från effekten av andra faktorer som påverkar jäm­ställdheten i samhället. Vi kan däremot resonera kring vilka samhällseffekter som det är rimligt att myn­digheternas arbete skulle kunna leda till. Vi gör det genom att ana­lysera kopplingen mellan myndigheternas resultat (se resul­tatked­jan) och de jäm­ställdhetspoli­tiska målen.

Resultat som når målgrupperna kan bidra till de jämställdhetspolitiska målen

Resultaten av myndigheternas JiM-arbete måste nå utanför myndigheterna till deras målgrupper för att arbetet ska kunna bidra till de jämställdhetspolitiska må­len Grund­tanken för resultatkedjan är därför att resultat längre till höger bidrar mer till att uppfylla de jämställdhetspolitiska målen än de till vänster eftersom de generellt sett påverkar myndigheternas målgrupper mer.

Samtidigt kan en aktivitet, till exempel en översyn av Skolinspektionens tillsyns­ma­nual, på sikt ha större potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen än vissa nya arbetssätt, exempelvis att myndigheten börjar följa upp hur kön porträtteras i bild på myndighetens webbplats. Men för att aktivitetens potential ska omsättas i nytta för myndighetens målgrupper krävs att resultatet utvecklas vidare i resultatked­jan. Det innebär exempelvis att översynen av Skolinspektionens tillsyns­manual måste leda till att manualen revide­ras (produkt), att uppdateringarna sprids och til­lämpas (arbetssätt), och att myndig­hetens medarbetare därigenom bedömer sko­lornas verksamhet annorlunda (utfall).

Inom respektive steg i resultatkedjan bedömer vi också att resultat som påverkar myndighetens målgrupper har större möjlighet att bidra till de jäm­ställdhetspoli­tiska målen än resultat som är rent interna. Det bidrar exempelvis mindre i sig till delmålet om jäm­ställd utbildning att Skolinspektionen ändrar arbets­sätt för verksamhetsuppföljning, jämfört med ändrade ar­betssätt i Skolinspektionens tillsyn. Ändrad verksamhetsuppföljning kan skapa förutsättningar för ytterligare resultat men det kräver ett fortsatt arbete för att nå myndighetens målgrupper.

Stödet bedöms utifrån stödfunktionen uppdrag och betydelse för att nå målet med JiM

Vi har bedömt och utvärderat det stöd som det Nationella sekretariatet för genus­forskning vid Göteborgs universitet respektive Jämställdhetsmyndighetens har er­bju­dit JiM-myndigheterna. Vi har bedömt stödet dels utifrån i vilken utsträckning som stödfunktion har efterlevt sitt regeringsuppdrag, dels utifrån hur stödet har påverkat myndigheternas förutsättningar att nå målet för JiM. Vi har även jämfört våra iaktta­gelser med lärdomar från forskning och tidi­gare satsningar på jämställd­hetsintegrering.

Styrningens ändamålsenlighet bedöms utifrån styrningens betydelse för att nå målet med JiM

Vi har även bedömt om regeringens styrning av JiM-pro­grammet har varit ända­målsenlig. Det kan vara svårt att skilja mellan styrning och stöd eftersom en del av regeringens styr­ning av JiM-myn­digheterna har gått via stödfunktionen. Vi har därför valt att räkna insatser som regeringen har riktat till myndig­het­erna eller stödfunkt­ionen som styr­ning. De insatser som stödfunktionen har riktat till myndigheterna har vi i stället valt att räkna som stöd. Denna uppdelning gör det möjligt för oss att analy­sera både rege­ringens styrning och hur den eventu­ellt har omvandlats av stöd­funktionen.

Vi har bedömt ändamålsenligheten i regeringens styrning utifrån hur den har påverkat JiM-programmets måluppfyllelse. I vår analys har vi tagit hänsyn till i vilken utsträckning som styrningen har tagit tillvara lärdomar från tidigare satsningar på jämställd­hets­integrering.

Metoder för datainsamling

Våra huvudsakliga metoder för datainsamling är dokumentanalyser, inter­vjuer och en enkätundersökning. Vi har analyserat de 60 JiM-myndigheternas samtliga handlingsplaner för JiM (1–2 per myndighet), särskilda resultatredovisningar (1–2 per myndighet) och årsredovisningar (2–5 per myndighet) under pro­gramtiden. Vi har även analyserat myndigheternas instruktioner och regleringsbrev samt stöd­funktionen årliga rapporter om JiM. Vi har genomfört 66 inter­vjuer med lika många representanter för JiM-myndigheter, Regerings­kansliet, och stödfunktionen. I arbetet med delrapporten genomförde vi 50 intervjuer med representanter för samma målgrupper. Vi har använt materialet från samtliga dessa intervjuer som underlag för den här slutrapporten.

Vi har även genomfört en enkät till samtliga JiM-samord­nare vid myndighet­erna. Enkäten besvarades av 56 av 59 samordnare eller motsva­rande, vilket ger en svarsfre­kvens på 95 procent. Enkäten gick bara ut till 59 myndigheter eftersom Riksutställningar då hade avvecklats.

Vi använder samtliga underlag för att besvara samtliga uppdragsfrågor. Det innebär att vi genomgående har ställt olika utsagor och uppgifter mot varandra för att nå fram till en så komplett och rättvisande bild som möjligt. En fullstän­dig metodredogörelse finns i bilaga 3 som går att hitta på www.statskontoret.se.

Spridning i urvalet av myndigheter

Utifrån vår kartläggning av myndigheternas genomförande och resultat av JiM har vi valt ut 16 myndigheter för djupare analys. Vid dessa myndigheter har vi genomfört intervjuer med myndighetens JiM-samordnare. I bilaga 3 motiverar vi urvalet av myndigheter och intervjupersoner.

Även i delrapporten valde vi ut 16 myndigheter för djupare analys. 6 av dessa ingick i urvalet även till slut­rappor­ten. Analysen omfattar sammantaget följande 26 myndigheter som har ingått i urvalet till del- och/eller slutrapporten:

• JiM1: Arbetsmiljöverket*, Boverket, Centrala studiestödsnämnden, Försvarsmakten, Kriminalvården, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Skolverket, Statens institutionsstyrelse*, Statens musikverk*, Vetenskapsrådet
• JiM2: Arbetsförmedlingen, Brottsoffermyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Migrationsverket, Statens konstråd, Universitetskanslersämbetet*, Vinnova*
• JiM3: Barnombudsmannen, Ekonomistyrningsverket*, Formas, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Polismyndigheten, Specialpedagogiska skolmyndigheten

* Myndigheter som har ingått i urvalet till både del- och slutrapporten.

Urvalet av myndighetshandläggare följer urvalet av myndigheter

Vi har valt att låta vårt urval av myndighets­handläggare att intervjua följa urvalet av myndigheter. På så sätt har vi kunnat följa styrningen av JiM från Regeringskansliet ut i myndigheterna. Totalt har vi intervjuat 12 av de 16 myndigheternas myndighetshandläggare, eftersom 4 av handläggarna avböjde intervju.

Vi har även i valet av jäm­ställdhets- och budgetssamordnare att intervjua valt perso­ner som är verk­samma vid departement som två eller fler av myndigheterna i vårt ur­val tillhör.

Sammantaget ger våra intervjuer med myndighetshandläggare och jämställdhets- el­ler budgetsamordnare ett gott underlag för att bedöma om den del av styr­ningen som sker genom Regeringskansliet fungerar som regeringen har avsett eller inte.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Statskontorets arbete har genomförts av Kajsa Holmberg (projektledare), Stina Petersson och Anna-Clara Örtendahl (praktikant). En intern referensgrupp har varit knuten till projektet. Vi har diskuterat projektet med Statskontorets vetenskapliga råd. Regeringskansliet och Jämställdhetsmyndigheten har faktagranskat avgränsade delar av ett utkast till rapporten.

Disposition

I kapitel 2 analyserar vi vilka resultat som myndigheterna har uppnått inom ramen för JiM och i vilken utsträckning som resultaten har bidragit till att nå de jämställdhetspolitiska målen.

I kapitel 3 analyserar vi hur myndigheterna har hanterat sina JiM-uppdrag och hur uppdragen har påverkat myndigheternas möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.

I kapitel 4 analyserar vi regeringens och Regeringskansliets styrning av JiM och hur styrningen har påverkat programmets måluppfyllelse.

I kapitel 5 analyserar vi det externa stöd som Göteborgs universitet respektive Jämställdhetsmyndigheten har erbjudit JiM-myndigheterna. Vi analyserar hur stödet fungerade och om regeringens styrning av stödet var ändamålsenlig eller inte.

I kapitel 6 analyserar vi översiktligt hur myndigheterna genomförde sitt JiM-arbete genom att jämföra vad som kännetecknade förutsättningarna vid de myndigheter som lyckades bra respektive mindre bra med att jämställdhetsintegrera sina verksamheter och nå resultat av JiM.

I kapitel 7 presenterar vi våra slutsatser och rekommendationer till regeringen.

Myndigheternas resultat och bidrag till de jämställdhetspolitiska målen

Målet med JiM-programmet är att myndigheternas verksamhet ska utvecklas så att den bättre bidrar till att uppfylla de jämställd­hetspoli­tiska målen. I det här kapitlet analyserar vi vilka resultat som myndighet­erna har uppnått inom ramen för JiM. I vår analys utgår vi från resultatkedjan som presenterades i kapitel 1 (figur 1).

Figur 1 Illustration över resultatkedjan.

Sammanfattande iakttagelser

Nästan alla JiM-myndigheter har genomfört ett omfattande JiM-arbete och nått ett stort antal resultat. Många av resultaten rör myndigheternas interna verksamhet och styrning. Men 18 av de 60 myn­digheterna har också utvecklat arbetssätt i den del av verksamheten som når deras mål­grupper. Ytterligare 7 av myndigheterna har redovisat ett förändrat verksamhetsutfall som når målgrupperna. Dessa resultat har stor potential att påverka upp­fyllel­sen av de jämställdhetspolitiska målen.

Samtidigt hade många av myndigheternas resultat kunnat bidra mer till målen. JiM-arbetet hade ofta svag koppling till myndigheternas målgrupper eller till fak­tiska jämställdhetsproblem i myndigheternas verksamhet. Det gjorde arbetet mindre träffsäkert än det hade kunnat vara.

Många myndigheter uppger att de kommer att fortsätta arbetet med jämställdhetsintegrering efter JiM. Men perspektivträngsel är en utmaning för myndigheterna.

Myndigheterna har genomfört ett omfattande JiM-arbete och nått många resultat

Myndigheterna har sammantaget genomfört ett omfattande JiM-arbete och har nått många resultat. Myndigheterna har också förstått att målet med JiM-programmet är att öka jämställdheten i den verksamhet som når deras målgrupper. Samtidigt har många av resultaten hittills rört myndigheterna interna verksamhet och styrning. Det betyder att det krävs ett fortsatt utvecklingsarbete för att det ska kunna nå målgrupperna och därigenom bidra till de jämställdhetspolitiska målen.

Myndigheterna har tillsammans nått drygt 1 900 resultat

Vår kartläggning av de 60 myndigheternas arbete visar att de till­sammans har nått drygt 1 900 resultat inom ramen för JiM (figur 2). Cirka 90 procent av myndigheternas resultat gäller de första stegen i resultatkedjan, akti­vite­ter och produkter. Men myndigheterna har totalt sett även för­änd­rat ungefär 160 arbetssätt respektive 25 verksamhetsutfall genom JiM-arbetet.

Figur 2 Översikt av JiM-myndigheternas samtliga resultat uppdelat på typ av resultat.

Källa: JiM-myndigheternas resultatredovis­ningar 2014 och 2018 samt årsredovisningar 2014–2018.

Myndigheterna redo­visar sina resultat på olika detaljnivå, vilket gör det svårt att jäm­föra antalet resultat mellan olika myndigheter. Arbetsmiljöverket och Brotts­förebyg­gande rådet redovi­sar till exempel att de har tagit fram verktygslådor till stöd för chefer och medarbe­tare i arbetet med jämställdhetsintegrering. Tillväxtverket redovi­sar i stället enskilda verktyg som myndigheten har tagit fram som indivi­duella resultat. Det finns heller inget uppenbart samband mellan antalet resultat som myndigheterna redovisar och deras mest långtgående resultat i resultatkedjan.

Myndigheterna har förstått det övergripande målet med JiM

Myndigheterna har förstått att JiM tar sikte på jämställdheten för deras målgrupper och inte på jämställdheten för deras egen personal. Vår kart­läggning av myndigheternas resultat visar att få resultat gäller personalrelate­rade jämställdhetsfrågor med utgångspunkt i diskrimineringslagen. Vår enkät till myndigheter­nas JiM-samordnare visar vidare att endast ett fåtal av myndigheterna har valt att utse en HR-specialist till samordnare för JiM-arbetet. HR-specialister har oftast ett personalperspektiv på verksamheten.

Många resultat rör myndigheternas verksamhet och styrning

En stor del av myndigheternas resultat gäller än så länge deras interna verk­samhet och styrning, även om de har förstått att målet för JiM avser den externa verksamheten. Det gäller för resultat i samtliga steg i re­sultatkedjan. Nästan alla myndig­heter har exempelvis genomfört jämställd­hets­utbildningar, sett över styrdokument och ofta reviderat de­lar av dem. Ändringarna varierar från mindre språkändringar till att myndigheterna har om­formulerat målen i sin stra­te­giska plan eller reviderat sin ar­betsordning för att tydlig­göra olika befattningars an­svar för jämställdhet i verk­sam­heten. Flera myndigheter har också utvecklat stödmaterial för sin verksam­hetsstyr­ning. Det kan till exempel handla om checklistor för att inklu­dera ett jäm­ställdhetsperspektiv i besluts­underlag, remissvar och rap­por­ter, eller om projektmodeller som myndigheterna har kom­pletterat med krav på en könskon­sekvensa­nalys.

För många myndigheter kan arbetet med den interna verksamheten och styr­ningen vara ett nöd­vändigt första steg för att kunna utveckla myndighetens externa verksam­het. Samti­digt finns det en risk för att myndigheterna ser arbetet som avslutat när de har reviderat olika styrdoku­ment, uppdaterat sina interna processer, eller genomfört en jämställdhetsut­bildning. Men detta arbete måste omsättas i myndigheternas externa verksamhet för att det ska gynna myndigheternas mål­grupper och därigenom bidra till de jämställdhetspolitiska målen. För många myndigheter kan det kräva ett om­fattande utvecklingsarbete.

Myndigheterna har kommit olika långt i sitt arbete

Myndigheterna har kommit olika långt i sitt JiM-arbete (figur 3). För de flesta av myndigheterna är nya eller förändrade arbetssätt det hittills mest långtgående resultatet av JiM. Det är bara 2 av de 60 myndigheterna, Läkemedelsver­ket och Myndig­heten för familjerätt och föräldraskapsstöd, som hittills bara kan visa genomförda aktiviteter som resultat av JiM.

Figur 3 JiM-myndigheternas mest långtgående resultat av JiM.

Kommentar: Figuren tar inte hänsyn till hur många resultat respektive myndighet har uppnått. Figuren bas­eras endast på respektive myndighets mest långtgående resultat.

Källa: JiM-myndigheternas resultatredovis­ningar 2014 och 2018 samt årsredovisningar 2014–2018.

Vi har inte identifierat några skillnader mellan de tre grupperna av JiM-myndigheter utöver de förväntade. Det innebär att den första gruppen myndigheter i genomsnitt har nått något mer långtgående resultat än den andra gruppen, som i sin tur har nått något mer långtgående resultat än den tredje.

Nästan alla myndigheter har utvecklat produkter som ett resultat av JiM

Nästan alla myndigheter har tagit fram eller utvecklat en eller flera produkter inom ramen för JiM-arbetet. För 15 myndigheter är de nya eller förändrade produkterna hittills de mest långtgående resultaten av JiM.

Vissa myndigheter i detta resultatsteg har tagit fram eller förändrat enstaka produkter som rör en mindre del av de­ras verk­samhet eller har liten möjlighet att nå deras målgrupper. Det gäller till exempel Folkhälsomyndigheten, Tullverket, Ekobrottsmyndigheten och Tillväxta­nalys. Folkhälsomyndig­heten har exempelvis tagit fram en check­lista för jämställt språk och Tullverket har inkluderat ett jämställdhetsperspektiv i sina rutiner för utvecklingsar­bete.

Andra myn­digheter i samma resul­tatkategori kan visa nya eller ändrade pro­dukter som gäller en större del av myndig­heternas externa verksamhet och som når en stor del av deras mål­grupper. Åklagarmyndigheten har exempelvis reviderat myn­dighet­ens handbok för bemötande av brottsoffer utifrån ett jämställd­hetsperspektiv, och Skol­forskningsinstitutet har infört krav på att samtliga sökande av forskningsmedel ska reflektera över hur deras projekt kan påverka re­lationer mellan pojkar och flickor.

Många myndigheter har även förändrat arbetssätt som ett resultat av JiM

Knappt tre fjärdedelar av JiM-myndigheterna har även infört eller förändrat ett el­ler flera arbetssätt som ett resultat av JiM. För drygt hälften av myndigheterna, 31 myndigheter, är nya eller föränd­rade arbetssätt hittills deras mest långtgående resultat. Men flera av myndigheterna har än så länge bara förändrat arbetssätt som rör myn­dighetens interna verksamhet och styrning (figur 4). Bland dessa myndigheter finns exempelvis Pensionsmyndigheten, Försva­rets mate­rielverk, Försvarsmakten och Kronofogdemyndigheten. Kronofogdemyndigheten har tagit fram och börjat använda en ny modell för att följa upp kvali­teten i myn­dighetens ärendehandläggning som gör det möjligt att följa upp och åt­gärda skillnader utifrån kön.

Figur 4 JiM-myndigheternas mest långtgående resultat av JiM, arbetssätt och utfall uppdelat på in­tern respektive extern verksamhet.¨

Kommentar: Figuren tar inte hänsyn till hur många resultat respektive myndighet har uppnått. Figuren bas­eras endast på respektive myndighets mest långtgående resultat.

Källa: JiM-myndigheternas resultatredovis­ningar 2014 och 2018 samt årsredovisningar 2014–2018.

Andra myndigheter i detta steg i resultatkedjan har förändrat arbetssätt i den ex­terna delen av verksamheten, med tydlig koppling till myndigheternas målgrupper. Dessa resultat har stor potential att bidra till uppfyllelsen av de jämställd­hetspolitiska målen. Nedan följer några sådana exempel:

• Migrationsverket har till viss del förändrat sitt sätt att utreda asylskäl. Tidigare kallades kvinnorna i familjen in efter mannen för att komplettera hans asylbe­rät­telse. I dag utreder Migrationsverket i högre grad kvinnornas individuella asylskäl. Myndig­heten har också börjat tillämpa principen att alla vuxna ska få ett eget bank­kort, i stäl­let för som tidigare ett per familj som utfärdades till man­nen.
• Universitetskanslersämbetet och Myndigheten för yrkeshögskolan har tagit fram och börjat tillämpa kvalitetskriterier för jämställdhet i sin granskning av ut­bild­ningar inom högskolan respektive yrkeshögskolan.kolinspektionen har börjat inspektera huvudmännens värdegrundsarbete, inklu­sive brister ur ett jämställdhetsperspektiv.
• Statens institutionsstyrelse har etablerat och börjat genomföra norm­kritiska samtalsgrupper vid en majoritet av myndighetens institutioner inom ungdoms- och missbruksvården.

Några myndigheter kan visa förändrade utfall

­Vår kartläggning av JiM-myndigheternas resultat visar att tolv av myn­digheterna kan visa nya eller förändrade utfall som ett resultat av JiM.

För fem av dessa myndig­heter är resultaten fortfarande främst interna, precis som för de myndigheter som befinner sig i de tidigare stegen av resultatkedjan (figur 4). Kriminalvår­den har ex­empelvis för första gången inkluderat kvinnor i insatsstyrkan. Myn­digheten för samhällsskydd och beredskap har delvis på grund av JiM ökat ande­len kvinnor som söker och medverkar i myndighetens utbildning för rädd­nings­tjänsten. Socialstyrelsen har i sin tur ökat både an­delen kvinnor i myndig­hetens ve­ten­skapliga råd och andelen kvinnor som företrä­der myndigheten i media.

Sju myndigheter kan visa förändrade utfall som rör myndigheternas ex­terna verksamhet och som direkt påverkar förutsättningarna för män och kvinnor i myn­digheternas målgrupper. Nedan följer ett antal sådana exempel:

• Statens musikverks elektromusikstudio har ökat andelen studiotimmar som används av kvinnor från 36 procent 2014 till 47 procent 2018. Musik- och teaterbib­lio­teket lånar ut fler orkesterverk av kvinnliga tonsättare. Myndighetens skivbo­lag Caprice records har en jämnare könsfördel­ning mellan artis­terna i bolagets ut­givningskatalog, och myndighetens notdatabas har fått en mer jämställd re­per­toar genom att myndigheten har tillgängliggjort verk av 160 kvinnliga tonsät­tare.
• Vinnova har ökat andelen kvinnor som le­der Vinnova-finansierade projekt inom området små och medelstora företag från 11 procent våren 2016 till 18 procent hösten 2017. Sedan 2017 har också samtliga projekt inom programmet ”Utma­ningsdriven in­novation” ett jämställdhetsperspektiv. Det innebär att pro­jekten har analyserat och visat hur resultaten påverkar kvinnor och män, och att pro­jekten har utgått ifrån både mäns och kvinnors behov och erfarenheter.
• Statens konstråd har minskat underrepresentationen av verk av kvinnor i myn­dighetens konstsamlingar. Myndigheten har uppnått detta resultat bland annat ge­nom att göra riktade inköp av verk av äldre kvinnliga konstnärer och genom att ha en jämnare könsfördelning bland konstnärerna i de nya konstkollektio­ner som myndigheten sätter samman.
• Skatteverket har utvecklat ett mer jämställt bemötande av medborgarna vid myndighetens servicekontor. Utvecklingen började redan före JiM, men den har fortsatt under programtiden.
• Tillväxtverket har ökat andelen av sina finansierade projekt som tilläm­par ett jämställdhetsperspektiv i planering, genomförande eller uppföljning, från 46 procent 2017 till 55 procent 2018.
• Forte har minskat skillnaden i beviljandegrad mellan män och kvinnor som an­söker om forskningsmedel.
• Sida har ökat andelen medel som går till insatser med jämställdhet som huvud­syfte, från 16 procent 2015 till 21 procent 2018.

Som framgår av exemplen ovan kan vissa myndigheter visa på flera nya eller för­änd­rade utfall som ett resultat av JiM. Statens musikverk och Vin­nova står för knappt hälften av det totala antalet ändrade utfall.

Myndigheterna har olika förutsättningar att visa resultat

JiM-myndigheterna har olika lätt att påvisa långtgående re­sultat av sitt arbete. Det förklarar sannolikt varför de ex­empel på föränd­rade verksamhetsutfall som vi har identifierat främst finns i myndig­heter vars verk­samhet är förhållandevis lätt att mäta kvantita­tivt. Det handlar till exem­pel om myndigheter som fördelar pengar eller förvaltar kultursam­lingar.

Det är svårare och ofta mer resurskrävande att följa upp kvali­ta­tiva effekter. Det gäller särskilt kvalitativa effekter som förväntas uppstå först efter att myndigheterna avslutat sin kontakt med målgrupperna. Statens institutionsstyrelse och Kriminalvården är exempel på myndigheter som har den utmaningen. Detta innebär att det kan finnas fler långtgående resultat av JiM än de som myndigheterna har lyckats mäta. Samtidigt har vi tagit del av exempel på myndigheter som har följt upp kvalitativa effekter av sitt JiM-arbete. Skat­tever­ket har exempelvis genomfört upprepade observat­ionsstudier vid ungefär 100 ser­vicekon­tor för att följa upp hur medarbe­tar­na bemöter medborgarna.

Även myndigheter vars verksamhet var relativt jämställd redan före JiM har av na­turliga skäl svårare att visa att JiM lett till långtgående resultat. Ett sådant exem­pel är Vetenskapsrådet, som under hela programtiden har haft ett jämställt utfall inom de tre största ämnesområdena som myndigheten finansierar.^[21]

Flest resultat har potential att bidra till att nå delmålet om en jämn fördelning av makt och inflytande

Vi har på en övergripande nivå analyserat vilka av de sex jämställdhetspolitiska del­målen som myndigheternas förändrade arbetssätt respektive verksamhetsutfall har störst potential att bidra till. Vår analys visar att myndigheternas resultat har störst potential att bidra till delmålet om en jämn fördelning av makt och inflytande. Ett exempel på detta är den minskade underre­presentationen av verk av kvinnor i Statens konstråds samlingar. Flera resultat har även potential att bidra till del­målen om jämställd utbildning respektive ekonomisk jäm­ställdhet. Ett exempel är den minskade skillnaden i beviljandegrad mellan män och kvinnor som ansöker om forskningsmedel hos Forte. Inga av myndigheternas mest långtgående re­sultat har någon uppenbar pot­ential att bidra till delmålet om en jämn för­delning av det obetalda hem- och om­sorgsarbetet.

En för­klaring till att myndigheternas arbete har störst potential att bidra till delmålet om en jämn fördelning av makt och inflytande är att det är relativt enkelt att kvantitativt mäta representation. Delmålen om jämställd utbildning, jämställd hälsa samt mäns våld mot kvinnor har i sin tur tydlig anknytning till sektorsmyndigheter. Det är exempelvis sannolikt att skolmyndigheterna känner särskilt ansvar för delmålet om jämställd utbildning. Men delmålet om det obetalda hem- och omsorgsarbetet har ingen motsvarande myndighet. Samtidigt kan en jämn fördelning av det obetalda hem och omsorgsarbetet vara en förutsättning för att kvinnor och män ska kunna delta i utbild­ning på lika villkor eller ha samma möjlighet till god hälsa.

Fler resultat hade kunnat bidra mer till målen

Det är en förhållandevis liten del av myn­dig­heternas resultat som är förändrade arbetssätt och utfall. Många av dessa kan dessutom sannolikt endast marginellt påverka de jämställdhetspolitiska målen. Det be­ror på att myndigheternas arbete ganska ofta saknade tydlig koppling till faktiska jämställdhetsproblem och på att arbetet ofta hade liten möjlighet att påverka myndigheternas målgrupper. Få myndigheter har också följt upp om deras åt­gärder har fungerat som planerat eller inte.

Myndigheternas arbete saknade ofta tydlig koppling till faktiska jämställdhetsproblem

Vår analys av JiM-myndigheternas handlingsplaner visar att myndigheterna ofta saknade kunskap om hur deras verksamheter påverkar kvinnor och män. Många myndigheter, exempelvis Ekobrottsmyndigheten, Domstolsverket och Tullverket, fokuserade därför en stor del av sitt JiM-arbete på att kartlägga jämställdheten i sina verksam­heter snarare än att lösa faktiska jämställdhetsproblem. Flera av dessa myndigheter, till exempel Statens kulturråd och Polismyndigheten, försökte också förebygga ojämställdhet. Arbetet tog ofta sikte på verksamhetsområden där myndigheterna såg att det fanns risk för ojämställdhet, eller tyckte sig kunna formulera åtgärder. Detta arbete var sannolikt inte till skada för jämställdheten i samhället. Men myn­digheter­nas resurser kunde ha använts mer effektivt om de i stället hade lagt dem på arbete med tydligare koppling till faktiska jämställdhets­problem, och större potential att bidra till de jämställd­hetspoli­tiska målen.

Myndigheternas arbete hade ofta liten möjlighet att påverka målgrupperna

Vår analys av myndigheternas resultatredovisningar visar att myndigheternas arbete förhållandevis ofta tog sikte på en liten del av deras respektive målgrupper, eller hade liten möjlighet att påverka dessa målgrupper.

Många myndigheter arbetade exempelvis med att jämställdhetsintegrera sin externa kommunikation. Extern kommunikation är en av de främsta kontaktytorna med målgrupperna för kontaktmyndigheter som Konsumentverket, För­säkringskassan och Skatte­verket. Den externa kommunikationen är därmed central för de myndig­heternas möjlighet att bi­dra till de jäm­ställdhets­politiska målen. Men för myndig­heter som exempelvis Dom­stolsverket och Kriminalvården är extern kommunika­tion en liten del av kontakten med målgrupperna. Det innebär att de kan jämställdhetsintegrera sin ex­terna kom­munikat­ion utan att det ökar deras möjlighet att bidra till de jämställdhetspo­litiska målen i någon större utsträck­ning.

Några myndigheter har även arbetat med att utveckla hur medarbetar­na bemöter varandra för att förebygga sexuella trakasserier. Vid myndigheter som Polismyndigheten och Kriminal­vår­den, där medarbetarna intera­gerar direkt med sina målgrupper, kan ett sådant arbete även leda till positiva effekter för med­borgare och klienter. Men andra myndigheter som har ar­betat med att utveckla sitt interna bemötande har mindre direktkontakt med sina målgrupper. Det gäller till exempel Brottsförebyggande rådet och Myndigheten för tillväxtana­lys. Där kan ett så­dant arbete vara viktigt för att förbättra ar­betsmiljön, men ha mindre potential att påverka myndigheternas målgrupper och därigenom de jämställdhetspolitiska målen.

Få myndigheter har följt upp att arbetet fungerar som avsett

Få av JiM-myndigheterna har följt upp om deras aktivi­teter och produkter fungerar som av­sett för de egna medarbetarna. Det gäller till exempel om ett stödmaterial faktiskt an­vänds el­ler om en utbildning motsvarar medarbetarnas behov. I stäl­let har många myndig­heter antagit att insatserna fungerar som det var tänkt. Det innebär att myndighet­erna går miste om möjlig­heten att justera sitt arbete och därmed kunna nå mer långtgående re­sultat med större potential att bi­dra till att uppfyl­la de jämställd­hetspolitiska må­len. Det framgår både av vår ana­lys av myn­digheternas resul­tatre­dovisningar och av våra inter­vjuer med JiM-sam­ord­narna.

Exempel från myndigheter som faktiskt har följt upp om JiM-arbetet fungerar som avsett visar på värdet i sådan uppföljning. Centrala studiestödsnämnden har exempelvis följt upp och reviderat sitt stöd­material för medlyssning av kund­samtal för att säkerställa att materialet fångar upp relevanta aspekter av ett jämställt bemö­tande.^[22] För­säkringskassan har i sin tur följt upp i vilken utsträck­ning som medarbe­tarna använder myndighetens checklista för att fråga kunder om våldsut­satthet. Försäkringskassan har sedan använt resultatet av uppföljningen som ett av underlagen för myndighetens fortsatta åtgärder.

Svårt att avgöra vilka resultat som beror på JiM

Flera av de resultat som myndigheterna har redovisat beror helt eller delvis på andra saker än JiM-programmet. Ett exempel är Polismyndighetens samverkans­arbete för att före­bygga bland annat sexuella ofredanden vid evenemang. Enligt myndighetens JiM-samordnare är arbetet inte främst ett resultat av JiM, men JiM-uppdraget har för­stärkt genusper­spektivet i arbetet. Ett annat exempel är Arbetsförmedlingen som redovisar en mer jämställd fördelning av insatser till män respektive kvinnor i etableringsupp­dra­get. Arbetsförmedlingen uppger att för­ändring­en beror på ett nytt systematiskt ar­bets­sätt i etableringen (SAE) som utvecklades på grund av JiM. Men det nya ar­betssättet initierades innan Arbetsförmedlingen blev en JiM-myndighet. Det tyder på att JiM inte är hela orsaken till den jämnare fördelningen av insatser mellan kvinnor och män.

Vår delrapport visar att flera myndigheter i sina resultatredovis­ningar beskriver mer långtgående resultat än vi har kunnat belägga i våra intervjuer med JiM-samordnarna. Detta yttrar sig främst på två sätt. Vissa myndigheter be­skri­ver resultat i vaga termer och kan inte uppge konkret vad resultaten består i. Andra myn­digheter beskriver resultat som de bara har uppnått i en liten del av verk­sam­heten som om de gällde hela verksamheten.

Många myndigheter avser att fortsätta arbetet

Många myndigheter uppger i sina årsredovisningar för 2018 att arbetet med jäm­ställdhetsintegrering kommer att fortsätta efter JiM-programmet. Flera myndigheter planerar att fort­sätta arbeta med sina befintliga handlingsplaner för jämställdhetsintegrering, ef­tersom alla akti­vite­ter inte är genomförda eller alla mål inte är uppnådda. Vissa myndigheter har även tagit fram nya handlingsplaner. Men för många myndigheter är perspektivträngsel en utmaning i det fortsatta arbetet.

Flera motiv till att fortsätta arbetet med jämställdhetsintegrering

Ungefär hälften av de JiM-samordnare som vi har intervjuat uppger att återrappor­te­ringskravet i myndigheternas re­gleringsbrev för 2019 signalerar att rege­ringen vill att arbetet med jämställdhetsintegrering ska fortsätta efter JiM-programmets slut. Vissa myndigheter har andra på­gående regeringsuppdrag som de betraktar som en del av el­ler en fortsättning på JiM. Myndigheterna har också ofta en egen motivation att fortsätta arbetet, eftersom de ser att det gör nytta för verksamheten.

Perspektivträngsel och målkonflikter är en fortsatt utmaning

Många av JiM-myndigheterna upplever att perspektivträngsel var en utmaning un­der JiM. Det framgår både i våra intervjuer med JiM-samordnarna och i myndig­heternas resultatredovisningar. Specialpedagogiska skolmyndigheten upp­ger exem­pelvis att det var svårt att samtidigt hantera regeringsuppdrag om tvärsektoriella frågor som barnrätt, till­gänglig­het och jämställdhet. Vinnova uppger i sin tur att det var en utmaning att ar­beta med jämställdhet och mångfald samtidigt.

Flera myndigheter, till exempel Bover­ket, Skatteverket och Migrationsverket, har samlat arbetet med tvärsektoriella frågor i en och samma handlings­plan. Därmed försöker de ef­fektivisera sitt arbete med de olika perspektiven och hantera de målkonflikter som de olika per­spektiven kan ge upp­hov till. Men att omsätta flera perspektiv i en träffsäker handlingsplan ställer höga krav på myndigheternas ana­lyskompetens. Många myndigheter har under JiM haft svårt att formulera träffsäkra åtgärder även när de enbart har fokuserat på jämställdhet. Vi ser därför en risk att myndigheternas önskan att förenkla och effektivisera arbetet med tvärfrågor genom att samla det i en och samma plan kan få motsatt effekt.

Några av de JiM-sam­ordnare som vi har intervjuat anser att deras myndig­heter varken kan eller bör lösa sådana målkonflikter själva, ef­tersom det är en fråga om poli­tisk prioritering. Stats­kon­toret har också tidigare belyst att regeringen sällan anger hur tvärsektoriella frågor ska prioriteras i förhållande till varandra eller till myndigheternas övriga uppdrag.^[23]

Utformningen av myndigheternas JiM-uppdrag

Ett av JiM-programmets kännetecken var att de deltagande myndigheterna hade upp­drag i sina regleringsbrev att utveckla sitt arbete med jämställd­hets­inte­grering för att verksamheten bättre skulle bidra till att uppnå de jämställdhets­poli­tiska må­len. Myndigheternas uppdrag var snarlika och öppet formulerade. I det här kapitlet analyserar vi hur myndigheterna har hanterat sina upp­dra­g och hur uppdragen har påverkat myndigheternas möjligheter att påverka de jäm­ställdhetspolitiska må­len.

Sammanfattande iakttagelser

Uppdragen i myndigheternas regleringsbrev gjorde att myndigheterna priori­te­rade JiM-arbetet högre och genomförde ett mer omfattande arbete, än när de endast hade instruktionsenliga uppdrag att jämställdhetsintegrera sina verksam­heter.

Men de öppet formulerade uppdragen gjorde det inte tydligt för myndigheterna vad de konkret skulle göra eller hur de förväntades bidra till de jämställdhetspolitiska målen genom sin ordinarie verksamhet. Många myn­dig­heter hade svårt att identifiera relevanta utvecklingsbehov i sin verksamhet och att formulera tydliga mål för sitt arbete. Det kan förklara varför flera av myndig­het­er­nas resultat hade kunnat bidra mer till de jämställdhetspolitiska målen än vad som nu blev fallet.

Regeringens val att styra genom uppdrag i re­gleringsbrev bidrog även till en viss kort­siktighet i myndigheternas arbete. Myn­digheterna fokuserade nu på att genom­föra åt­gärder för att kunna redovisa re­sultat till regeringen. Detta skedde delvis på bekostnad av att ana­lysera jämställdhetsproblem i verk­samheten, identifiera lämpliga åtgärder och för­ankra arbetet internt.

Myndigheterna har haft öppna uppdrag att arbeta med jämställdhetsintegrering

Samtliga JiM-myndigheter fick i uppdrag i sina regleringsbrev att stärka sitt ar­bete med jämställdhetsintegrering. Uppdragen var öppet formulerade och angav alltså inte vad respektive myndighet skulle arbeta med för område eller jäm­ställd­hetsproblem i sin specifika verksamhet.

Myndigheterna fick liknande uppdrag i regleringsbreven

De 18 myndigheter som deltog i programmets pilotomgång fick 2013 i uppdrag att:

”…ta fram en plan för hur myndigheten ska bedriva ett utvecklingsarbete för att verk­samheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Planen ska in­ne­hålla identifierade utvecklingsbehov, mål, aktiviteter och budget och ska ge­nomfö­ras under 2014. Vidare ska planen beskriva på vilket sätt lärdomarna från utveckl­ingsarbetet kan tas tillvara i myndighetens processer efter 2014. Uppdra­get ska re­dovisas […] senast den 16 september 2013.”^[24]

Året därpå fick pilotmyndigheterna i uppdrag att omsätta planerna till praktisk verk­samhet. 2014 års uppdrag angav att myndigheterna under året skulle bedriva ett ut­vecklingsar­bete i enlighet med myndigheternas planer för jämställdhetsinte­grering.^[25]

De JiM-myndigheter som deltog i programmets andra och tredje omgång fick i prin­cip motsvarande uppdrag som pilotmyndigheterna. Även de fick 2015 respek­tive 2016 i uppdrag att ta fram planer för sitt utvecklingsarbete och att följande år ge­nomföra arbetet. Pla­nerna skulle innehålla identifierade utvecklingsbehov, mål och aktiviteter. De fick också ett något förtydligat uppdrag att beskriva på vilket sätt jämställdhet skulle kunna inte­greras och bli en del av deras ordinarie verksam­het, exem­pelvis i myndighetens styr­processer.

Ramarna för myndigheternas uppdrag skilde sig däremot något åt mellan de olika grupperna. Myndigheterna hade ex­empelvis något olika lång tid på sig att ta fram sina handlingsplaner och att bedriva utvecklingsarbetet (figur 5).

Figur 5 De tre JiM-gruppernas uppdrag.

Källa: Statskontoret egen illustration utifrån JiM-myndigheternas uppdrag i regleringsbreven.

En annan skillnad gällde hur myndigheterna skulle återrapportera sitt arbete till re­ge­ringen. Pilotmyndigheterna och myndigheterna i programmets andra omgång hade i uppdrag att redovisa arbetet både i sina årsredovisningar och i särskilda re­sultatredovisningar. Myndigheterna i program­mets tredje omgång skulle enbart re­dovisa i sina årsredo­visningar.

Uppdragen i regleringsbreven skulle förstärka myndigheternas instruktioner

Myndighetsförordningen reglerar inte myn­digheternas arbete med jämställdhet på övergripande nivå. Jämställdhetsarbetet ska i stället styras anpassat efter myndigheternas olika verksamheter, genom lagar, in­struktioner och myndighetsdialogen.^[26]

Vår analys av JiM-myndigheternas instruktioner för 2018 vi­sar att 49 av de 60 myndigheterna hade i uppgift att be­akta eller integrera ett jämställdhetsperspektiv i hela eller delar av sin externa verk­samhet. I de sats­ningar på jämställdhetsintegrering som föregick JiM var instruktionsenliga uppgifter den enda styrningen av myndig­het­er­nas arbete. Enligt de företrä­dare för jämställd­hetsenheten som vi har intervjuat var det då inte tillräckligt tydligt om och hur myn­digheterna skulle arbeta med jämställd­hetsintegrering, vilket ledde till att myn­digheterna inte kände något större ansvar att arbeta med frågan. I JiM-program­met skulle därför uppdragen i re­gleringsbreven komplettera och förstärka myndig­heternas instrukt­ionsenliga jämställdhetsuppgifter.

Uppdragen skulle också underlätta för stödfunktionen att stödja myndigheterna i de­ras arbete. Under Jämi hade den dåvarande stödfunktionen svårt att få myndig­het­erna att lägga tid på att ta del av stöd, eftersom myndigheterna inte var särskilt enga­gerade i arbetet med jämställdhetsintegrering.^[27]

Myndigheternas instruktioner ger olika mycket vägledning

JiM-myndigheternas instruktioner preciserar i olika grad vilka verksamhetsområ­den eller specifika frågor som myndigheterna ska fokusera på i sitt jämställdhetsarbete. Det innebär att instruktionerna har gett myndigheterna olika mycket vägledning i vad de skulle göra inom ramen för JiM.

Många av myndigheterna har allmänt formulerade uppgifter i sina instruktioner som endast anger att de ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Det gäller exempelvis Skolforskningsinstitutet, Försvarsmakten, Myndigheten för yr­kes­högskolan och Statens musikverk. Några myndigheter har mer preciserade och verk­sam­hetsanpassade uppgifter i sina instruktioner. Det gäller bland annat Inspekt­ionen för socialförsäkringen, Försvarets materielverk, Brottsförebyggande rå­det och de forskningsfinansierande myndigheterna. Förordningen (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringens anger ex­em­pelvis i sin första paragraf att:

”… myndigheten ska i sin systemtillsyn och effektivitetsgranskning belysa hur social­försäkringen fungerar för kvinnor och män samt för flickor och poj­kar.”

Förordningen (2010:1472) med instruktion för Totalförsvarets rekryteringsmyndighet anger i sin första paragraf att myndigheten ska:

”…till­handahålla urvalstester av dem som ansökt till militär utbild­ning inom För­svars­makten. Urvalstesterna ska vara utformade så att de främjar en jämställd re­kryte­ring.”

En tredje grupp av myndigheter har inga jämställdhetsuppgifter alls i sina in­struk­tioner. Bland dessa tolv myndigheter finns de stora, medborgarnära myndigheterna Krimi­nalvår­den, Polismyndigheten och Skatteverket.^[28]

Uppdrag i regleringsbrev har skapat tryck på arbetet men bidragit till viss kortsiktighet

Vår analys visar att uppdragen i myndigheternas reglerings­brev fick den ef­fekt som regeringen önskade, nämligen att myndigheterna har prioriterat JiM högt och har genomfört ett omfattande arbete. Samtidigt bidrog uppdragen till viss osä­kerhet i myndigheterna när det gäller hur långsiktigt de förväntades arbeta med jäm­ställdhetsintegrering.

Uppdrag i regleringsbrev har gjort att myndigheterna har genomfört ett omfattande arbete

Myndigheternas uppdrag i regleringsbreven var avgörande för att många myn­dig­heter prioriterade JiM högt och genomförde ett om­fattande ar­bete. På så vis hade uppdragen den förstärkande effekt som regeringen ville uppnå. Flera av de JiM-samordnare som vi har intervjuat uppfattar att uppdrag i regle­ringsbreven är en tydligare signal om att regeringen vill att myndigheterna ska prioritera en viss fråga än uppgifter i instruktionen. Samordnarna uppger vidare att uppdragens åter­rapporte­ringskrav skapade ett tryck på myndigheterna att leverera resultat för att kunna ha nå­got att redovisa till regeringen.

Myndigheterna har fokuserat på genomförandet för att kunna redovisa resultat till regeringen

JiM-myndigheterna hade förhållandevis kort tid på sig att planera och genomföra JiM-arbetet. Pilotmyndigheterna hade endast åtta månader på sig att ta fram sin första handlingsplan och ett år på sig att genomföra den. De myndigheter som ingick i pro­grammets andra och tredje omgång hade tio må­nader på sig att redo­visa en hand­lingsplan för arbetet och tre respektive två år på sig att genomföra den.

Detta ledde till att myndigheterna fokuserade på att snabbt for­mulera och därefter ge­nomföra åtgärder för att kunna redovisa ett resultat till rege­ringen vid programti­dens slut. Myndigheterna lade relativt sett mindre tid på att analy­sera sina verksamheter ur ett jämställdhets­perspektiv, identifiera lämpliga utveckl­ingsområden och för­ankra arbe­tet internt. För pilotmyndigheterna ledde det även till att myndigheterna fo­kuserade på att genomföra förhållandevis enkla och mätbara åtgärder, snarare än de åtgärder som var mest motiverade utifrån verksam­hetens möjlighet att bidra till att upp­fylla av de jämställdhetspolitiska målen.^[29]

Utredningen Jämstöd, den första satsningen på jämställdhetsintegrering i staten, kon­staterade att ett hållbart arbete med jämställdhetsintegrering måste börja med att hela myndigheten skapar en gemensam förståelse för uppdraget. Därefter behö­ver myndigheten undersöka förutsättningarna för arbetet, inventera, kartlägga och analy­sera verksamheten. Utredningen bedömde att myndigheterna först därefter har förut­sättningar att ta fram en handlingsplan med mål och åtgärder, och att ge­nom­föra ar­betet.^[30] Men i uppdragen till JiM-myndigheterna fokuserade regeringen på de sista stegen i kedjan. Detta låg därför inte helt i linje med lärdomarna från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering.

Styrning genom regleringsbrev har skapat viss osäkerhet kring arbetets långsiktighet

En grundprincip för all myndighetsstyrning är att ange permanenta uppgifter i instruktionen och tillfälliga uppdrag i regleringsbrevet. Myndigheternas JiM-uppdrag angav att de skulle jämställdhetsintegrera sin ordinarie verksamhet. Rege­ringen signalerade därmed att myndigheterna skulle arbeta långsiktigt och kontinuerligt med jämställdhetsintegrering Samtidigt gav rege­ringen myndigheterna dessa upp­drag i re­gleringsbreven. Det sände motstridiga budskap till myndigheterna och skapade en osäkerhet kring hur långsiktigt de förväntades arbeta. Under program­mets sista år 2018 var många av myndigheterna osäkra på om och hur arbetet med jämställdhetsintegrering skulle fortsätta. På vissa myndigheter ledde det till att arbetet tappade fart och att beslut om hur arbetet skulle prioriteras sköts på framti­den. Även sekretariatet såg JiM-programmet som en tillfällig satsning.^[31]

Öppna uppdrag och styrning mot de politiska målen har varit svårt för myndigheterna att hantera

Uppdragen till JiM-myndigheterna och målen för myndigheternas arbete var inte anpassade efter deras olika verksamheter eller förutsättningar. Det gjorde det svårt för många myndigheter att förstå vad de skulle göra och vilka jämställdhets­problem deras arbete skulle lösa. Det resulterade i att myndig­heterna genomförde ett omfattande arbete som ofta saknade strategisk inrikt­ning och konkreta mål.

Öppna uppdrag skulle öka myndigheternas ägarskap

Uppdragen i JiM-myndigheternas regleringsbrev angav att myndigheterna skulle ut­veckla arbetet med jämställdhetsintegrering för att verksamheten bättre skulle bi­dra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Regeringen tydliggjorde därmed det över­gripande målet med myndigheternas arbete. Men uppdragen specificerade inte när­mare vad myndigheterna skulle arbeta med.

Enligt våra intervjuer med företrädare för jämställdhetsenheten hade regeringen två huvudsakliga skäl till att ge myndigheterna öppet formulerade uppdrag om jäm­ställdhetsintegrering. Det första var att myndigheterna är experter på sina egna verk­samheter och därmed bäst lämpade att själva identifiera sina utvecklingsbehov och möjligheter att bidra till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Det andra var att myn­digheternas ägarskap för JiM skulle öka om de själva fick for­mulera sina jämställdhetsproblem och inrikt­ningen på arbetet.

I våra intervjuer framgår också att jämställdhetsenheten fokuserade mer på att få igenom uppdrag i myndigheternas regleringsbrev överhuvudtaget än på uppdra­gens detaljeringsgrad. De uppger också att uppdragen formulerades i nära dialog med de be­rörda myndighetshandläggarna och att det inte passade att breda ut texten om uppdraget i regleringsbreven. Däremot kunde de ansvariga enheterna på Rege­ringskansliet verksamhetsanpassa uppdraget för sina myndigheter, vilket vissa en­heter också gjorde. I Skatteverkets uppdrag angavs exempelvis att myndighetens handlingsplan skulle utgå från myndighetens tidigare arbete med jämställt bemötande ^[32]

Myndigheterna har formulerat vaga eller lågt ställda mål för arbetet

Några av JiM-myndigheterna klarade av att utnyttja poten­tialen i de öppna uppdra­gen. De lyckades omsätta uppdragen i mål­ med tydlig koppling till faktiska jämställdhetsproblem i den egna verk­samheten eller på samhällsnivå. Därigenom anpassade de uppdraget i hög grad till sin egen verksamhet och tog ett tydligt ägarskap. Detta gäller bland andra Vetenskapsrådet, Vin­nova, Statens mu­sik­verk och Statens konstråd. För dessa myndigheter fungerade alltså de öppna upp­dragen så som regeringen tänkt sig.

Men de flesta JiM-myndigheterna hade svårt att analysera hur den egna verk­sam­heten skulle kunna utvecklas för att bättre bidra till att nå de jämställdhetspoli­tiska må­len. Det framgår både av vår kartläggning av myndigheternas handlingsplaner och av våra intervjuer med JiM-samordnarna. Det resulterade ganska ofta i att myndighet­erna formulerade vaga mål för JiM-arbetet. Målen kunde till ex­empel vara att myn­dig­heten skulle bli bättre på jämställd­hetsintegrering eller att myndigheten skulle utveckla verk­sam­heten i förhål­lande till de jämställdhetspolitiska målen.^[33] Dessa mål sade ingen­ting om vad myndigheten egentligen skulle göra eller varför arbetet var relevant utifrån myndighet­ens uppgift.

Andra myndigheter formulerade konkreta mål, men utan koppling till fak­tiska jämställdhetsproblem i den egna verksamheten eller på sam­hälls­nivå. Inspekt­ionen för vård och omsorg formulerade ex­em­pelvis tyd­liga mål för jämställt bemötande, men hade inte identifierat att ojäm­ställt bemötande var ett pro­blem i verksamheten.^[34]

I vår analys av myndigheternas handlingsplaner framgår vidare att många av myndigheternas effektmål, det vill säga de yttersta målen för arbetet, var att ge­nom­föra de planerade åtgärderna. Detta gäller särskilt för den första gruppen JiM-myn­dig­heter. Effektmålen kunde till exempel vara att genomföra utbildningsinsatser, utveckla verktyg för att beakta ett genusperspektiv i verksamheten, eller att följa upp arbetet med jämställdhetsintegrering.^[35]

Problemet med effektmål som egentligen är åtgärder är att myndigheternas mål för JiM-arbetet blir för lågt ställda i relation till möjligheten att nå de jämställdhetspo­li­tiska målen. Myndigheterna riskerar med andra ord att räkna målet för JiM som uppfyllt när de fortfarande befinner sig i de första stegen av vår resultatkedja (figur 1). Men för att myndigheternas arbete ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska må­len måste ef­fekt­målen gälla utfallet av myndigheternas verksamhet.

Vissa myndigheter har fått vägledning genom andra uppdrag

Vissa myndigheter fick vägledning i sitt JiM-arbete genom andra regeringsupp­drag med jämställdhetsprofil. Ett exempel är Arbetsförmedlingen som 2017 fick ett uppdrag om att minska arbetslösheten bland utri­kes födda kvinnor.^[36] Arbets­förmedlingens JiM-samordnare uppger att myndigheten in­nan dess hade tagit fram en omfattande handlingsplan för JiM-arbetet som var svår att förstå och hantera. När myndigheten fick uppdraget om utrikes födda kvin­nor så hjälpte det myndigheten att ringa in vilket jäm­ställd­hets­problem JiM-arbetet skulle lösa.

Andra exempel är Arbetsmiljöverkets uppdrag att genomföra särskilt förebyggande insatser inom kvinnodominerade sektorer med hög sjukfrånvaro, Folke Bernadotteakademiens uppdrag att stödja FN:s säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet, samt Statens kulturråds och Statens musikverks gemensamma uppdrag att främja en mer jämställd repertoar bland svenska orkestrar.^[37]

Regeringen har fått flera signaler om att det finns risker med öppet formulerade uppdrag

Flera utvärderingar av tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering har visat på risker med öppet formulerade uppdrag. Regeringen använde inte denna lär­dom när de utformade JiM-programmet.

Sekretariatets utvärdering av Jämi, den satsning som föregick JiM, visar att regeringen inte gjorde det tillräckligt tydligt för myndigheterna vilket ansvar de hade på jämställdhetsområdet. Ansvaret behövde enligt sekretariatet tydliggöras för att vägleda myndigheterna i deras arbete.^[38] Även jäm­ställdhetspolitiska ut­redningar har kon­staterat att varje departement och politikområde som ansvarar för jämställdhet inom sitt område bör formulera verksamhetsanpas­sade mål, uppdrag och åter­rapporteringskrav för att få genomslag i myndigheterna.^[39]

Regeringen fick även under JiM-programmets gång signaler om att myndighet­erna behövde tydligare styrning och vägledning i sitt arbete. I återrapporteringen ef­ter pi­lotomgången konstaterade sekretariatet att de flesta myndigheter hade svårt att koppla sin verksamhet till de jämställdhetspolitiska målen, att identifiera egna ut­veckl­ingsbehov samt att formulera egna mål och åtgärder. Sekretariatet konstaterade också att re­geringen behövde hjälpa myndigheterna att bryta ner de jämställdhets­politiska målen per politikområde för att myndigheterna skulle förstå vad regeringen för­väntade av dem. An­nars skulle ansvaret för att prioritera mel­lan olika politiska mål läggas på myndig­heterna.^[40]

Flera av de företrädare för jämställdhetsenheten som vi har intervjuat uppger att de i stället utgick från Program för Hållbar Jämställdhet (HåJ). Där specificerade kommuner och landsting med framgång innehållet i sitt eget utvecklingsarbete. Men erfarenheten från HåJ går inte att överföra till JiM, eftersom deltagarna i HåJ valdes ut utifrån hur väl de på förhand hade identifierat sina utvecklingsbehov.^[41]

Regeringens och Regeringskansliets löpande styrning av JiM

JiM-programmet styrdes inom ramen för regeringens och Regeringskansliets or­dinarie processer för myndighetsstyrning. I det här kapitlet analyserar vi vad det innebar och hur det påverkade hur väl syftet respektive målet med pro­grammet uppfylldes. Formellt är det regeringen som styr JiM och myndigheternas arbete. Men även Regeringskansliet och dess tjänstemän styr i praktiken myndigheternas arbete. I kapitlet behandlar vi därför både regeringens styrning av JiM och hur styrningen omvandlas i Regeringskansliet.

Sammanfattande iakttagelser

JiM var högt politiskt prioriterat under hela programtiden. Regeringen omsatte sin politiska prioritering i konkret styrning inom ramen för regeringens och Regeringskansliets ordinarie processer för myndighetsstyrning. Regeringen arbetade dessutom för att stärka styrkedjan genom att förankra JiM inom Regeringskansliet och med myndighetsledningarna.

Trots detta föll JiM delvis mellan stolarna i den löpande myndighetsstyrningen. Regeringens återkoppling på myndigheternas resultat svarade inte mot myndigheternas förväntningar och behov. Myndighetshandläggarna hade i sin tur inte förutsättningar att vägleda myndigheterna eller att bedöma om deras arbete verkligen bidrog till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Varken myndigheterna eller regeringen fick därför tillräcklig information om hur JiM-arbetet fortskred för att kunna anpassa arbetet när det behövdes och därigenom öka måluppfyllelsen.

Styrning inom ordinarie processer etablerar jämställdhet som en del av ordinarie verksamhet

Rege­ringen styrde JiM-programmet inom ramen för sina ordinarie processer för myndighetsstyrning. Det innebär att de ordinarie aktö­rerna deltog i styrningen av programmet, från statsråd till myndighetshandläg­gare och ansvariga för sakfrågor inom myndig­heternas ansvarsområden. Det inne­bär också att regeringen använde sina ordinarie styrmedel, från regleringsbrev till myndighetsdialog.^[42]

De företrädare för jämställdhetsenheten som vi har intervjuat betonar att det var nöd­vändigt att ge myndigheternas ägardepartement, politiska ledning och myn­dighetshandläggare en central roll i JiM för att säkerställa att programmet skulle få ge­nomslag i myndigheterna. De uppger att de själva inte hade vare sig mandat eller resurser för att kontakta JiM-myndigheternas ledningar för att förank­ra och föra dia­log kring JiM-uppdraget, eller för att återkoppla på deras resultat.

Genom att styra JiM genom sina ordinarie pro­cesser för myndighetsstyrning ville regeringen signalera till myndigheterna att jäm­ställd­hets­arbete är en självklar del av deras ordinarie verksamhet. Regeringen ville också skapa förutsättningar för att upprätthålla och utveckla jämställdhetsperspektivet i myndighetsstyrningen över tid, jämfört med om enbart Regeringskansliets jämställd­hetsenhet hade styrt JiM.

Regeringen prioriterade jämställdhet men återkopplade inte på myndigheternas resultat

Många av de JiM-samordnare och myndighetshandläggare som vi har intervjuat uppger att regeringen tydligt signalerade att jämställdhetsfrågan var viktig för regeringen. Det har tidigare visat sig vara avgörande för att få genomslag för jäm­ställdhetsarbetet.^[43] Samtidigt efterfrågade inte regeringen lika tydligt konkreta re­sultat av myndigheternas arbete.

Ett av statsrådens verktyg i myndighetsstyrningen är den årliga myndig­hetsdia­logen, när statsrådet eller statssekreteraren träffar myndighetsled­ningen för att diskutera myn­dighet­ens ar­bete. Regeringen har pekat ut myn­dighetsdialogen som ett vik­tigt in­strument för att tydliggöra myndig­heternas jämställdhetsupp­drag.^[44] Men i praktiken fick många myndigheter liten eller ingen återkoppling på sitt JiM-arbete i myndighetsdialogen. Det framgår både av myndigheternas resul­tatredovis­ningar, av sekretariatets lägesrapporter och av våra intervjuer med JiM-sam­ordnare och myndighetshandläg­gare. Det ligger i linje med Riksrevisionens iakttagelse att sektorsövergripande frågor som jämställd­het riskerar att prioriteras bort i myndighetsdialogen.^[45] När myndigheternas ansvariga statsråd inte vi­sar in­tresse för JiM signalerar det till myndigheten att regeringens övergri­pande priori­te­ring av jämställdhetsfrå­gan inte gäller just deras verksamhet. Det kan minska myn­digheternas motivation att fortsätta arbetet och leda till att det stannar av.

Skillnaden mellan regeringens principiella och praktiska prioritering av jämställdhetsfrågan syns även i myndigheternas övriga regeringsuppdrag. Dessa uppdrag saknar ibland ett jämställdhetsperspektiv även när ett sådant perspektiv vore relevant. Det visar våra intervjuer med JiM-samordnarna vid exempelvis Migrations­verket och Pensionsmyndigheten. Det framgår även av myndigheternas resultatredovisningar. Det kan i praktiken försvåra för myndigheterna att jämställdhetsintegrera sina verksamheter. Till­växtverket uppger exempelvis att de har fått flera regeringsuppdrag som innebär satsningar på industrier med sned könsfördelning, vilket gör det svårt för myndigheten att fullt ut på­verka hur deras medel fördelas på företag som drivs av kvinnor respektive män.^[46]

Regeringen försökte stärka styrkedjan

Regeringen har sedan starten av JiM arbetat för att minska risken för att programmet och jämställdhetsfrågan hamnar i skymundan i den ordina­rie myn­dighetsstyrningen. Regeringen har genom jämställdhetsministern och jämställdhetsenheten förankrat programmet både inom Regeringskansliet och i myndighetsledningarna. Det fungerade väl i programmets pilotomgång, men blev svårare när antalet myndigheter ökade.

Allt svårare att förankra JiM inom Regeringskansliet

Jämställdhetsministern arbetade med hjälp av sin statssekreterare för att förankra JiM inom Regeringskansliet genom att i den löpande kontakten med andra statsråd och statssekre­terare lyfta fram den konkreta nyttan av ett jämställd­hets­per­spektiv. Den tidi­gare statssekreteraren Pernilla Baralt uppger exempelvis i våra inter­vjuer att hon brukade fram­hålla ef­fektivitetsvinsterna med jämställdhetsbudge­tering i di­alog med sina kollegor från Fi­nansdepartementet.

Jämställdhetsen­heten stöttade i sin tur JiM-myndigheternas myndighetshandläggare i att löpande genomföra styrningen av JiM. Jämställdhetsenheten arbetade särskilt för att utbilda och engagera nya JiM-myn­digheters myndighets­handläggare i programmet. Jäm­ställd­hetsen­heten erbjöd myndig­hets­handläggarna en in­troduktion till JiM, åter­kommande kompe­tensutveckling, och hjälp att analysera myndigheternas arbete. Jämställdhetsenheten förde också en löpande dia­log med myndig­hetshand­läggarna för att påminna dem och stödja dem i att integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndig­hets­styrningen.

Men i takt med att JiM-programmet utökades från 18 till 60 myndigheter blev det svårare för jämställdhetsenheten att upp­rätthålla lika täta kontakter med resten av Regeringskansliet. De företrädare för enheten som vi har inter­vjuat uppger att det då blev svårare att ha samma personliga kontakt med myn­dighetshandläggarna och att ha lika djup kunskap om de enskilda myn­dighet­ernas resultat. I pilotomgången av JiM hjälpte jämställdhetsenheten exempelvis samtliga myndighetshandläggare att analysera och återkoppla på sina respektive myndigheters handlingsplaner. Men när programmet utökades kunde enheten inte upprätthålla den nivån av stöd.

Regeringens kontakter med myndigheterna förankrade JiM men förtydligade inte regeringens förväntningar

Redan från starten av JiM-programmet hade jämställdhetsministern in­formella kontakter med cheferna för JiM-myndigheterna för att engagera dem i arbetet och påminna dem om regeringens förväntningar. Regeringen har också tidigare pekat på att informella kontakter är ett viktigt instru­ment för regeringen att tydliggöra in­nebörden av JiM-uppdragen till myndighet­erna.^[47] Så­dana kontakter är särskilt viktiga när uppdragen till myndigheterna är öp­pet hållna.

Vår utredning visar att de informella kontakterna har varit ett effektivt sätt att få myndigheterna att priori­te­ra JiM högt. Men de informella kontakterna var inte till­räck­liga för att vägleda myndigheterna i arbetet.

De informella kontakterna mellan statsråd och myndighetschefer var mest inten­siva under JiM-program­mets pilotomgång. Den dåvarande jämställdhetsministern bjöd då in myndighetscheferna till flera träffar för att signalera att hon och regeringen prioriterade jämställdhetsfrågan. Därefter fortsatte mi­nistern att sammankalla myndighetscheferna årligen under hela pro­gramti­den. Deltagarlistor från träffarna vi­sar att de generellt var mycket välbesökta. Våra intervjuer med JiM-samord­nare och före­trädare för Rege­ringskansliet visar också att träffarna ha­de stor be­tydelse för att JiM-arbetet fick så hög prioritet inom myndig­heterna. Sekreta­riatet uppger i sin tur att träffarna hade stor be­tydelse för att få cheferna för nya JiM-myndigheter att efterfråga stöd i arbetet.^[48]

Myndighetshandläggarna hade svårt att bedöma om myndigheternas arbete bidrog till målen

Myndighetshandläggarna har utfört sina grundläggande uppgifter när det gäller JiM. Men myndighetshandläggarna hade generellt sett inte tillräcklig jämställd­hetskompetens för att kunna bedöma om myndigheter­nas arbete verkligen hade potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det beror på att myndighetshandläggarna är generalister som förväntas kunna hantera alla frågor inom myndighetens verksamhetsområde.

Myndighetshandläggarna skulle arbeta med JiM på samma sätt som med övriga frågor som rör myndigheten

Myndighetshandläggarna hade en nyckelroll i JiM. Det var en natur­lig följd av att programmet bedrevs inom ramen för de ordinarie processerna för myn­dighetsstyr­ning. Detta innebär att myndighetshandläggarna hade i uppgift att samordna, följa upp och åter­koppla till myndigheterna på deras arbete med jämställdhetsintegrering, på samma sätt som för myndigheternas övriga uppdrag. Handläggarna skulle också hålla den politiska ledningen informerad om myndigheternas arbete.

Enligt det regeringsbeslut som styr arbetet med jämställd­hetsintegrering i Regerings­­­kansliet ska ett jämställdhetsperspektiv ingå i all myndig­hetsstyrning. Det inkluderar myndighetens instruktion, regle­ringsbrev, rege­ringsuppdrag och den årliga myndighetsdialo­gen.^[49] Närmare riktlin­jer om hur myndighetshandläggare ska tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i myndig­hetsstyrningen finns i Finans­departe­mentets cirkulär för arbetet med regleringsbrev re­spektive myndig­hets­dialoger.

Myndighetshandläggarna utförde sina grundläggande uppgifter

Våra intervjuer med myndighetshandläggarna visar att de har utfört sina grundläg­gande uppgif­ter när det gäller JiM. De följde upp att myndigheterna genomförde åt­gärderna i sina handlingspla­ner och de noterade att myndigheterna bedrev ett omfattande arbete. Myndighetshandläggarna bedömde därför generellt sett att deras myndigheter arbetade bra med JiM. De rapporterade detta till jämställdhetsen­heten och inkluderade det i underlaget till myndighetsdialogen. Myndighetshand­läg­garna bedömde att de inte behövde agera på myndigheternas JiM-arbete på något annat sätt, vare sig genom medskick till myndigheterna eller till den politiska led­ningen.

Myndighetshandläggarna har inte förutsättningar att ensamma bedöma myndigheternas arbete

Myndighetshandläggarna bedömde inte om myndigheternas arbete hade potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. De diskuterade inte inne­hållet i JiM-uppdragen eller handlingsplanerna med företrädare för sina respektive myndig­heter. De hjälpte inte heller myndigheterna att ringa in vilka jäm­ställdhets­problem som myndig­heten skulle fokusera på. Detta framgår både av våra inter­vjuer med myndighetshand­läggarna och med myndigheternas JiM-samordnare. Endast ett par av de ­handläggare som vi har intervjuat hjälpte myndig­heterna att staka ut riktningen på sitt arbete, till ex­empel genom kompletterande rege­ringsuppdrag. Våra intervjuer med myndighets­handläggare indikerar att skill­na­derna i hur aktivt de har arbetat med JiM beror mer på person än på departement eller myn­dighet.

Myndighetshandläggarna behöver vara generalister för att kunna hantera alla frågor och perspektiv inom myndighetens verksamhetsområde. Våra intervjuer visar att handläggarna i många fall inte hade tillräckliga förutsättningar att säkerställa att myn­dig­heternas JiM-arbete hade potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. En sådan roll skulle ha krävt hög jämställdhetskompetens, inte minst eftersom JiM-uppdragen inte preciserade vad myndigheterna skulle göra. Våra inter­vjuer visar också att en­staka handläggare har jämställdhetskompetens. Men det är snarare en slump än en kvali­fi­kation som efterfrågas vid rekryteringen, trots att tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering har visat att det krävs jämställdhetskompetens för att kunna följa upp arbetet.

Träffar mellan myndighetshandläggare och myndighetsföreträdare har utvecklingspotential

Jämställdhetsenheten försökte stärka genomförandet av JiM genom att bjuda in departementens myndig­hetshandläggare och myndigheternas JiM-samordnare till gemensamma träffar. Även stödfunktionen var ofta inbjuden att delta.^[50]

Myndigheternas JiM-samordnare deltog i hög utsträckning under träffarna. Det framgår både av våra intervjuer med samordnare och av sekretariatets årsrapporter. Men myndighetshand­läggarna närvarade inte i samma utsträckning, vilket JiM-samord­narna tolkade som att myndighetshand­läggarna inte var intresserade av att delta.^[51] Det innebär att det fanns en skillnad i hur högt regeringen och myndighetshandläggarna prioriterade JiM.

När myndighetshandläggarna och JiM-samordnarna väl träffades upplevde samord­narna generellt att diskussionen som givande. Några sam­ordnare fick exempel­vis hjälp att tolka regeringens förväntningar på myn­digheten och att prioritera mel­lan olika delar i JiM-arbetet. Men även dessa samordnare efter­frågade mer väg­ledning och åter­koppling från departementen.^[52] Behovet av mer återkoppling framgår även av vår enkät, där endast hälften av JiM-sam­ordnarna uppger att myndigheten under 2018 hade någon form av kontakt med sin myn­dighets­handläggare. Även i fritextsvaren uppger flera samordnare att de hade önskat mer återkoppling på JiM-ar­betet från sina departement.

Departementens jämställdhetssamordnare är en outnyttjad resurs

Inom Regeringskansliet pågår ett internt utvecklingsarbete med jämställdhetsinte­gre­ring.^[53] Arbetet samordnas av jämställdhetssamordnare som finns vid varje departement. Samordnarna ingår dessutom i en interde­partemental arbetsgrupp som funge­rar som ett forum för informationsutbyte, sam­ordning och diskussion kring strate­giska frågor om jämställdhetsintegrering.

Våra intervjuer med myndighetshandläggare och jämställdhetssamordnare visar att det har förekommit att jämställdhetssamordnarna självmant engage­rade sig även i JiM-arbetet. Men jämställdhetssamordnarna hade ingen formell roll i pro­grammet. Jämställdhets­samordnarna var där­med en outnyttjad resurs. Detsamma gäller sakkunniga i specifika jämställdhetspolitiska frågor.

JiM-myndigheternas tillgång till externt stöd

Det nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet erbjöd JiM-myndigheterna stöd i ar­betet under perioden 2013–2017. Under 2018 hade Jämställdhetsmyndigheten upp­draget att stödja JiM-myndigheterna. I det här kapitlet analyserar vi det stöd som stödfunktionen erbjöd myndigheterna. Vi bedömer också stödet, dels utifrån hur stödfunktionen efterlevde sina rege­ringsuppdrag, dels utifrån vil­ken betydelse stödet hade för programmets måluppfyllelse. Vi analyserar också om regeringens styrning av stödet var ändamålsenlig eller inte.

Sammanfattande iakttagelser

Utifrån lärdomar från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering var det välmotiverat av regeringen att inrätta en extern stödfunktion för JiM. Även innehållet i stödfunktionens uppdrag var välmotiverat. Men i praktiken kunde stödfunktionen inte erbjuda myndigheterna ett tillräckligt verksamhetsanpassat och omfattande stöd. Stödfunktionens främsta bidrag till syftet och målet med JiM var att den bidrog till ett tryck på myndigheterna att arbeta med frågan och leverera resultat.

Regeringens styrning av stödfunktionen försvårade i flera avseenden för den att ge myndigheterna ett tillräckligt stöd. Innehållet i stöduppdraget var omfattande och stödfunktionen skulle stödja ett stort antal myndigheter. Regeringen ökade inte heller stödfunktionens resurser i takt med att fler myndigheter inkluderades i JiM-programmet. Verk­samhetsövergången från sekretariatet till Jämställdhetsmyndigheten innebar dessutom en omstart av stödet under programmets sista år.

Trots de svåra förutsättningarna hade stödfunktionen kunnat förvalta sitt uppdrag bättre, genom att i högre utsträckning prioritera att stödja de myndigheter som var mest strategiska för möjligheten att kunna nå de jämställdhetspolitiska målen.

Välmotiverat att inrätta en stödfunktion

Regeringen gav en extern stödfunktion i uppdrag att stödja myndigheterna i deras ar­bete med jämställdhetsintegrering. Under perioden 2013–2017 låg uppdraget på det Nat­ionella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet (sekretaria­tet). Den 1 januari 2018 övergick samma uppdrag till den nya Jämställdhetsmyn­digheten.^[54] Det åter­stod då ett år av JiM-programmet.

Erfarenheter från flera tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering visar att myndighet­erna behöver stöd, dels i form av utbildning, dels i form av råd och verktyg för det praktiska arbetet.^[55] Utifrån dessa lärdomar var regeringens beslut att inrätta en extern stödfunktion väl motiverat

Stödfunktionens uppdrag byggde på tidigare lärdomar

Regeringen drog även lärdom från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering när det gäller innehållet i stödfunktionens uppdrag. Uppdraget var formulerat utifrån framgångsfaktorer som hade identifierats i utvärderingar av tidigare satsningar.^[56] Det upp­drag som sekretariatet fick 2013 innebar att de skulle

• stödja myndigheterna i att planera och genomföra JiM-uppdragen
• samordna kompetenshöjande insatser
• anordna forum för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter
• identifiera och sprida lärande exempel
• sammanställa resultat av de berörda myndigheternas arbete
• erbjuda ett flexibelt stöd som utformades i nära dialog med myndigheterna.^[57]

Inför att JiM-programmet utökades från 18 till 41 myndigheter 2015 justerade re­ge­ringen stöduppdraget något. Uppgiften att erbjuda ett flexi­belt stöd omformulera­des exempelvis till att erbjuda ett verksamhetsanpassat sådant. Uppgiften att sprida lä­rande exempel förtydligades med tillägget inom exempelvis god metod­utveckl­ing. Sekretariatet fick också två nya uppgifter. Dessa nya uppgifter var att

• analysera resultatet av de berörda myndigheternas arbete

• löpande utvärdera uppdraget.^[58]

Även sekretariatets nya uppgifter var välmotiverade utifrån tidigare lärdomar. Vid starten av JiM saknades nämligen en struktur för att på ett samlat sätt analysera myndigheternas resultat.^[59] Trots att JiM då var ett pilotprojekt var det alltså initialt inte utformat för att ta tillvara lärdomar och erfa­ren­heter på programnivå.

Under 2018 hade Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att genomföra dessa uppgifter. Men Jämställdhetsmyndigheten fick också en permanent, in­struktionsen­lig uppgift att stödja samtliga statliga myndigheter i sitt arbete med jäm­ställdhetsin­te­grering. Det innebär att både sekretariatet och Jämställdhetsmyndigheten hade ett omfattande uppdrag.

Stödfunktionen skapade tryck på myndigheterna att arbeta med JiM

JiM-myndigheterna är överlag nöjda med stödfunktionen. I sekretariatets och Jämställdhetsmyndighetens egna utvärderingar uppger de flesta av myndigheterna att de har haft stor eller viss hjälp av stödet. Nästan alla myndigheterna har också tagit del av det stöd som stödfunktionen har erbjudit.

Våra intervjuer med JiM-samordnare visar att stödfunktionen bidrog till att myndigheterna uppfattade JiM som politiskt prioriterat. Stödfunktionen bidrog därmed till att skapa tryck på myndigheterna att visa resultat, och gav arbetet ökad tyngd och legitimitet på myndigheterna. Många av samordnarna anser också att stödet gjorde det lättare för myndigheten att komma igång med arbetet, och att det ökade kvaliteten på myndighetens handlingsplan.

Men trots att myndigheterna uppger att de har haft nytta av stödet är det få myndigheter som nämner att stödet har bidragit till några konkreta resultat.^[60]

Regeringens styrning försvårade för stödfunktionen att erbjuda myndigheterna tillräckligt stöd

Även om var välmotiverat av regeringen att inrätta en extern stödfunktion har den inte kunnat erbjuda myndigheterna ett tillräckligt omfattande och verksamhetsanpassat stöd. Det förklaras delvis av regeringen sätt att styra stödfunktionen. Rege­ringen ökade inte an­slaget till sekretariatet i takt med att antalet JiM-myndigheter ökade eller när uppdraget till sekre­tariatet utökades. Regeringens beslut att överlåta stöduppdra­get till Jämställd­hetsmyndigheten när det bara återstod ett år av JiM-programmet inne­bar i sin tur en omstart av stödfunktionens arbete.

Anslaget till sekretariatet ökade inte i takt med antalet myndigheter eller när stöduppdraget utökades

Sekretariatet fick medel för att utföra sitt uppdrag från ett särskilt anslag. Men rege­ringen ökade inte anslagen till sekretariatet i takt med att antalet JiM-myndigheter ökade (figur 6). Från att ha kunnat disponera i genomsnitt cirka 240 000 kronor per JiM-myndig­het 2014 minskade sekretariatets ekonomiska utrymme till 160 000 kronor per myn­dighet 2015, när programmet utö­kades till 41 myndigheter. När pro­grammet utökades till 60 myndigheter 2016 kunde sekretariatet disponera i genomsnitt drygt 100 000 kronor per myn­dighet.

Sekretariatet fick inte heller ett höjt anslag när deras uppdrag utökades med nya uppgifter 2015. Det minskade ekonomiska utrymmet per myndighet försvårade för stödfunktionen att ge samtliga myndigheter ett verksamhetsanpassat stöd. Som mest arbetade sju personer vid sekretariatet med stödet till JiM-myndigheterna.

Figur 6 Regeringens anslag för sekretariatets stöd till JiM-myndigheterna 2013–2017.

Figuren visar hur stort anslag som regeringen tilldelade sekretariatet för uppdraget att stödja JiM-myndigheterna under perioden 2013–2017. Figuren visar också vår beräkning av vad anslaget motsvarar per JiM-myndighet.

Källa: Regleringsbrev för Göteborgs universitet för budgetåren 2013–2017, anslag 3:1 Sär­skilda jämställdhetsåtgärder inom utgiftsområde 13.

Jämställdhetsmyndigheten använde sitt förvaltningsanslag

Till skillnad från sekretariatet fick Jämställdhetsmyndigheten inget särskilt anslag för att stödja JiM-myndigheterna. I stället fick myndigheten själv avgöra hur mycket av sitt för­valtningsanslag de skulle avsätta för att genomföra stöduppdraget. Det innebär att Jämställdhets­myndigheten hade en större frihet att justera nivån på resurserna som de lade på ar­betet med att stödja JiM-myndigheterna än vad sekretariatet hade. Enligt egen uppgift lade Jäm­ställdhets­myndigheten cirka 4 miljoner kronor på stödet till JiM-myndigheterna under 2018. Det motsvarar drygt 65 000 kronor per JiM-myndighet.^[61]

En annan skillnad mellan sekretariatet och Jämställdhetsmyndigheten var att Jämställdhetsmyndigheten har i uppdrag att stödja samtliga statliga myndigheter i arbetet med jämställdhetsintegrering. Det innebär att Jämställdhetsmyndighetens resurser 2018 behövde räcka till ännu fler myndigheter, jämfört med sekretariatets.

Uppgiften att verksamhetsanpassa stödet minskade möjligheten till skalfördelar

Företrädare för Regeringskansliet uppger att stödfunktionens anslag bestämdes utifrån det till­gängliga budgetutrymmet. Men de tjänstemän som vi har intervjuat bedömde också att stöd­funktionen behövde mest resurser i början av JiM-programmet när stödet byggdes upp från grunden. Därefter förväntade sig Regeringskansliet att stödfunktionen skulle kunna använda be­fintliga material och metoder även när nya JiM-myndigheter tillkom, och därigenom arbeta mer kostnadseffektivt. Men eftersom stödfunktionen skulle erbjuda myndigheterna ett verksamhetsanpas­sat stöd var skalfördelarna begränsade.

Verksamhetsövergången innebar en omstart av stödet

Verksamhetsövergången från sekretariatet till Jäm­ställdhetsmyndigheten innebar i praktiken en av­veckling och en omstart av arbetet med att stödja myndigheterna i JiM-arbetet. Redan un­der 2017 minskade sekretariatets ka­pacitet att erbjuda ett praktiskt stöd till myndigheterna, på grund av hög perso­nalom­sättning och förberedelser in­för verksamhetsövergången.^[62] Under 2018 be­stod Jäm­ställdhetsmyndighetens stödverk­samhet till stor del i att bygga nya relationer med JiM-myndigheterna och att in­hämta kunskap om deras olika stöd­behov. Den bil­den återkom­mer i alla våra in­ter­vjuer med medar­betare vid Jäm­ställdhetsmyn­digheten.

Stödfunktionen lyckades inte fullt ut erbjuda ett verksamhetsanpassat stöd

Regeringens styrning försvårade på flera sätt för stöd­funkt­ionen att genom­föra sitt uppdrag och erbjuda myndigheterna ett tillräckligt omfattande och verk­samhetsanpassat stöd. Men utifrån dessa förutsättningar lyckades inte heller stödfunktion­en förvalta sitt uppdrag och sina resurser så väl som de hade kunnat. Stödfunktionen prioriterade inte tillräck­ligt väl, vare sig mellan vilka myndigheter den erbjöd extra stöd eller mellan uppgif­terna i sitt uppdrag.

Stödfunktionen prioriterade inte att stödja de mest strategiska myndigheterna

Stödfunktionen hade i uppdrag att stödja samtliga JiM-myndigheter och att ge dem ett verksamhetsanpassat stöd. Samtidigt angav inte uppdraget att stödfunktionen skulle stödja alla JiM-myndig­heter i samma ut­sträckning. Uppdraget kunde tvärtom ha tol­kats som att stödfunktionen skulle fördela stödet olika mellan myn­digheterna. Men både sekretariatet och Jämställdhetsmyndigheten valde att erbjuda samtliga JiM-myndig­heter samma grundläggande stöd. Sekretariatet erbjöd exem­pelvis besök i samtliga myndigheters led­ningsgrupper, gemensamma utbildningar eller works­hops och en rad olika träffar för erfarenhetsutbyte. En stor del av stödfunk­tionens resurser har gått till att tillhandahålla detta stöd.

Utöver det grundläggande stödet valde stödfunktionen att erbjuda vissa JiM-myn­digheter extra stöd. De fö­reträdare för sekretariatet respektive Jämställdhets­myndig­heten som vi har in­tervjuat uppger att de då prioriterade myndigheter som de såg som strategiskt viktiga för att nå de jämställdhetspolitiska målen. De försökte även ta hänsyn till om de ex­tra stödin­sat­serna var resursef­fektiva.

Intervjuerna vi­sar samtidigt att stödfunktionen i hög ut­sträckning var re­aktiv snarare än proaktiv när den valde vilka myn­digheter som den er­bjöd extra stöd. Stödfunktionen hade ingen förutbestämd plan för vilka myndigheter som var mest strate­giskt viktiga eller vilka insatser som var mest resursef­fektiva. I stället ut­gick stödfunktionen i hög utsträckning från myn­digheternas egna förfråg­ningar om ex­tra stöd och bedömde dessa från fall till fall. Detta innebar att stöd­funktionen inte säkerställde att de gav extra stöd till vare sig de mest strategiska myndigheterna el­ler de myndigheter som hade störst behov av stöd.

Sekretariatet behövde prioritera mellan uppgifterna i stöduppdraget

Det var nödvändigt för stödfunktionen att prioritera mellan uppgifterna i stöd­uppdraget. Det berodde både på att uppdraget i sig var omfattande och på att stödfunktionen valde att lägga stora resurser på att erbjuda samtliga JiM-myndigheter ett grundläggande stöd. De uppgifter som sekretariatet prioriterade har stöd i både lärdomar från tidigare satsningar och i myndigheternas behov. Men detsamma gäller även de stöduppgifter som sekretariatet inte prioriterade.

Sekretariatet prioriterade främst att stödja nya JiM-myndigheter i arbetet med att ta fram en handlingsplan för JiM. Sekretariatet prioriterade även att anordna träffar för erfarenhetsut­byte mellan myndigheterna och att erbjuda kompetenshöjande in­satser i form av utbild­ningar, handledningar och workshops. Under programmets gång utvecklade sekretariatet dessa delar av stö­det så att de bättre mötte myndigheternas behov, till exempel genom att lägga mer tid på att hjälpa myndigheterna att identifiera sina utvecklingsbehov. Det går att läsa mer om detta i vår delrapport om JiM.^[63]

Men trots att sekretariatet prioriterade ovanstående uppgifter hade myndigheterna behövt ett mer omfattande och mer verksamhetsanpassat stöd i dessa uppgifter. Vid JiM-programmets slut hade flera myndigheter fortfarande svårt att identifiera utvecklingsbehov i sin verk­samhet. Er­fa­ren­hetsutbytena gav JiM-samordnarna inspiration snarare än kunskap som de kunde använda i sitt eget arbete. Både vår enkät och sekretariatets egna utvärderingar vi­sar att de flesta av myn­digheterna fort­farande har ett stort behov av kompetensutveckling inom jämställdhets­området.

Stöd som inte var tillräckligt verksamhetsanpassat ledde ibland fel

I brist på ett tillräckligt omfattande och verksamhetsanpassat stöd valde vissa myn­digheter att inrikta arbetet mot de exempel på åtgärder som sekretariatet lyfte fram, snarare än de åtgärder som hade varit mest motiverade utifrån verksam­hetens behov. Stödet blev ett sätt för de myn­digheter som upplevde att JiM-uppdraget var svårt att kunna möta de politiska förväntningarna på resultat. Vissa av de JiM-sam­ordnare som vi har intervjuat framhåller exempelvis att sekretariatets utbildning och hand­ledning i jämställd kommunikation har haft stor betydelse för deras JiM-ar­bete, trots att kommunikation är en liten del av verksamheten för myn­digheterna i fråga. Även sekretariatet har noterat att de­ras utbild­ningar och handledningar i jämställd kommunikation och jämställt bemötande på ett delvis omotiverat sätt har styrt vilka verk­samhetsområ­den som myndigheterna har valt att arbeta med.^[64]

Sekretariatet prioriterade ned analys och lärande exempel

Sekretariatet har inte prioriterat att analysera resultaten av myndigheternas ar­bete eller att identifiera och sprida lärande exempel. Sekretariatet uppger att de saknade förutsättningar för att analysera myndig­heternas re­sultat. Sekretariatet bedömer att det hade krävt mer resurser och mandat att ställa krav på myndigheterna att förse sekretariatet med material om deras JiM-arbete.^[65]

Sekretariatet fick svårt att sprida lärande exempel eftersom de prioriterade ned att analysera myndigheternas resultat. Samtidigt önskade många myndigheter stöd just i det praktiska arbetet med jämställdhetsintegrering.^[66] Myndigheterna saknade under hela programtiden kon­kreta lärande exempel på hur de kan ar­beta med olika jäm­ställdhetspro­blem och verk­samhetsområden. Samtliga JiM-samordnare som vi har intervjuat framhåller att sekretariatets träffar för erfarenhetsutbyte var värdefulla eftersom de gav inspiration från andra myndigheter. Men de exempel på arbetssätt och resultat som stödfunkt­ionen spred under träffarna gjorde det inte tydligt för myndigheterna vad de för­väntades lära eller tillämpa i sin egen verksamhet.

Stödfunktionens nedprioritering av analys och spridning av lärande exempel försvårade att ta tillvara resultaten av myndigheternas JiM-arbete. Även tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering har visat att kvalificerad utvärde­ring är viktig för att kunna förvalta och sprida resultaten av arbetet efter att sats­ningarna är slut.^[67]

Jämställdhetsmyndigheten hade svårt att erbjuda ett tillräckligt stöd under sitt första verksamhetsår

Den nystartade Jämställdhetsmyndigheten var under 2018 tvungen att bygga upp sin verksamhet från grunden. Det gjorde det svårt för myndigheten att samtidigt erbjuda JiM-myndigheterna ett tillräckligt stöd.

Jämställdhetsmyndig­heten prioriterade att erbjuda myndigheterna forum för er­fa­ren­hetsutbyte, eftersom den uppgiften kunde kombineras med att inventera JiM-myndigheternas stödbehov och att etablera den nya myndigheten som aktör. Jämställdhetsmyndighetens huvudsakliga stödinsatser under 2018 var en nätverks­träff, en konferens och en helpdesk. Till denna helpdesk kunde myndigheterna vända sig med frågor och om möjligt bli hänvisade till andra myndig­heter med erfarenhet inom det aktuella områ­det. Enligt samtliga företrädare för Jämställdhets­myndigheten som vi har in­tervjuat planerade myndigheten även att sammanföra myndigheter så att de skulle kunna stödja varandra i arbetet. Vår kartläggning av Jämställdhets­­myn­dighetens stöd visar att myndigheten hittills har hunnit sammanföra få myndig­heter.

Jäm­ställd­hetsmyndigheten ska enligt sin in­struktion (2017:937) ansvara för att analysera åtgärder som rele­vanta myndig­heter har vidtagit för att nå de jämställdhets­politiska målen. Myndigheten har också en särskild analysavdelning. Men Jäm­ställdhets­myndig­heten har hittills inte använt avdelningens resurser för att analy­sera JiM-myn­digheternas resultat. Det framgår av våra intervjuer med medar­betare vid Jämställdhetsmyndigheten och vår intervju med chefen för ana­lysav­del­ningen.

Samverkan mellan myndigheter kan inte ersätta expertstöd

Både sekretariatet och Jämställdhetsmyndigheten anser att myndigheternas behov av ett mer omfattande och mer verksamhetsanpassat stöd delvis skulle kunna mötas genom att myndighet­erna i större uträckning stödjer varandra. Stöd­funktionen skulle då kunna fokusera på att sammanföra olika myndigheter och samordna deras samverkan.^[68] Även de företrädare för den politiska ledningen för JiM som vi har intervjuat uppger att samverkansvinster var ett av motiven till att så många myndigheter inkluderades i programmet. Myndigheter inom samma verksamhets­område skulle exempelvis tillsammans kunna lösa jäm­ställdhets­pro­blem på sektorsnivå.

Myndigheternas resultatredovisningar visar att för­hållandevis många myn­digheter sam­verkar i jämställdhetsfrågor. Det gäller exempelvis myndighet­erna inom skolområdet, de forskningsfinansierande myndigheterna och vissa myndig­heter i rättskedjan. Men myndigheterna samverkar då kring enskilda aktivite­ter och ut­bildningar snarare än konkreta jämställd­hetspro­blem. Eftersom många myndigheter har svårt att identifiera egna utvecklingsbe­hov och mål är det svårt att tro att de skulle kunna hjälpa andra myndig­heter med dessa uppgifter.

Samverkan mellan myn­digheter kan sannolikt inte kan ersätta en extern stöd­funktion med expertkompetens. Den enda grupp av myndigheter som vi i nuläget bedömer har förutsättningar att stödja varandra är de forskningsfi­nansie­rande myndigheterna. Det beror på att flera av dessa myndigheter, inte minst Ve­tenskaps­rådet, har lång erfarenhet av jämställdhetsintegrering och har nått goda resul­tat som har varit stabila över tid.^[69] Det beror också på att dessa myndigheters verksamheter är mer lika varandra än de flesta andra myndigheter som tillhör samma sektor, exem­pelvis skolmyndig­heterna eller myndigheterna i rättskedjan.

Framgångsfaktorer och hinder i myndigheternas genomförande av JiM

I det här kapitlet analyserar vi översiktligt framgångsfaktorer och hinder i myndigheternas genomförande av JiM. Vi analyserar vad som kännetecknade förutsättningarna och upplägget för arbetet vid de myndigheter som lyckades bra respektive mindre bra med att jämställdhetsintegrera sina verksamheter och nå resultat av JiM. I vår delrapport finns en mer omfattande redogörelse för hur ett urval av myndigheterna genomförde sitt arbete med jämställdhetsintegrering och vilka fak­torer som påverkade hur väl de lyckades.

Sammanfattande iakttagelser

Det finns få gemensamma nämnare i förutsättningarna och upplägget för JiM-arbetet mellan de myndigheter som har lyckats bäst med att uppfylla målet för JiM. De myndigheter vars resultat har störst potential att bidra till att nå målen ser ofta JiM som ett verktyg för att höja kvaliteten på den ordinarie verksamheten. Många av de myn­digheter som har haft svårt att nå långtgående resul­tat upp­lever i stället att arbetet sker på bekostnad av ordinarie verksam­het.

Nästan alla JiM-myndigheter har genomfört arbetet i linjeorganisationen. Arbetet har också generellt sett varit väl förankrat i myndigheternas ledningar. Båda dessa faktorer har gjort det lättare för myndigheterna att genomföra ett omfattande arbete, oavsett arbetets potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Samtidigt har myndigheternas arbete ofta saknat en tydlig riktning och ansvarsfördelning. Det har ibland lett till att arbetet inte har blivit genomfört, eller att det har genomförts i olika grad i olika de­lar av myndigheten. Detta gäller särskilt de stora myndigheterna med decentra­liserade organisationer.

Få gemensamma nämnare mellan myndigheter som nått resultat med potential att bidra till att nå målen

Vi har haft svårt att hitta några uppenbara gemensamma nämnare mellan de myndig­heter som har lyckats bäst med att uppnå syftet och målet med JiM. Det gäller både myndigheternas förutsättningar och hur de har valt att lägga upp JiM-arbetet.

Ingen enskild förutsättning är avgörande för myndigheternas möjlighet att bidra till att nå målen

Förutsättningarna hos de sju myndigheter som har nått mest långtgående resultat skiljer sig åt i flera avseenden. Myndigheterna är olika stora, lokaliserade i olika delar av landet, bedriver olika typer av verksamhet och sorterar under olika departement. Skatteverket och Vin­nova har fokuserat JiM-arbetet på avgrän­sade delar av verksamheten, medan Statens mu­sikverk och Statens konstråd har inkluderat hela sin ordinarie verksamhet i JiM. Vinnova och Forte har verksamhetsanpassade jämställdhetsuppgifter i sina in­struktioner. Tillväxtverket har en generell jämställdhetsuppgift, medan Skatteverket inte har någon skrivning alls om jämställd­het i sin instruktion. Alla de sju myndig­heterna har viss tidigare erfarenhet av jäm­ställdhetsarbete. Men det har även de flesta övriga myndigheter som inte har nått motsvarande resultat. Vi tolkar detta som att ingen enskild förutsättning är avgörande för myndigheternas möjlighet att nå målet med JiM.

Bättre resultat i myndigheter som ser JiM som ett verktyg för att höja kvaliteten i ordinarie verksamhet

De myndigheter som kan visa långtgående resultat av JiM-arbetet ser ofta jämställdhetsintegre­ring som ett verk­tyg för att höja kvaliteten på den ordinarie verksamheten. Vetenskapsrådets generaldirektör uppger exempelvis att jämställdhetsintegre­ring är ett verktyg för att öka kvaliteten i myndighetens arbete med att finansiera forskning, me­dan Statens konstråds direktör ser jämställdhet som en kvalitetsdimension i konst. Ekonomistyrningsverkets stabschef beskriver jämställdhetsintegrering som ett sätt att stärka myndighetens expertfunktion i staten, till exempel inom jämställdhets­budgetering.

Många av de myndigheter som har haft svårt att nå resultat av JiM-arbetet upplever i stället att det sker på bekostnad av deras ordinarie verksamhet. På vissa av dessa myndigheter, exempelvis Boverket, har arbetet mött motstånd av med­arbetare som inte ser nyttan för den ordinarie verksamheten. Myndigheten har därför fått fokusera på att öka medarbetarnas förståelse för uppdraget, snarare än på att genom­föra åtgärder för att lösa jämställdhetsproblem i verksamheten. Vid Myndigheten för sam­hällsskydd och beredskap bestämde sig ledningen 2017 för att göra ett omtag och tog fram en ny strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering. Strategin innehåller varken mål eller åtgärder, utan syftar till att förklara för medarbetarna varför myndigheten ska arbeta med jämställdhets­integre­ring.^[70]

Myndigheternas syn på JiM i förhållande till den ordinarie verksamheten påverkar hur mycket resurser som de är villiga att lägga på arbetet. Det inkluderar att utvärdera och vid behov revidera åtgärder för att säkerställa att de fungerar som avsett. Detta framgår även i vår delrapport. Några myndigheter, däribland Pensionsmyndig­heten, har inte hittat någon ojämställdhet i sin verksamhet. De har därför varit mindre moti­verade än andra att arbeta med JiM.

Ledningens engagemang och genomförande i linjen har gett JiM-arbetet legitimitet och spridning

Vi har identifierat ett par faktorer som har bidragit till att myndigheterna har ge­nom­fört ett omfattande jämställdhetsarbete, oavsett vilket resultat som arbetet har lett till. Den ena faktorn är att JiM-arbetet har varit väl förankrat i myndig­hetsledningen. Den andra är att arbetet har genomförts i linjeor­ganisationen.

JiM har varit välförankrat i myndighetsledningarna

En av lärdomarna från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering är att myndigheternas högsta ledning måste ta ansvar för arbetet med jämställdhetsinte­grering.^[71] Vår undersökning visar att myndigheternas JiM-arbete generellt sett var väl förankrat i deras högsta ledningar. Det är sannolikt en förklaring till att många myndigheter har genomfört ett omfattande arbete, eftersom det har gjort det möjligt för chefer och medarbetare längre ned i organisationen att prioritera arbetet.

De flesta myndighetsledningarna har varit positivt in­ställda till arbetet. Det framgår både av våra intervjuer med myndigheternas JiM-samordnare och avdelningschefer, vår genomgång av myndigheternas resultat­redo­visningar och vår enkät till JiM-samordnarna. I enkäten uppger 51 av de 56 JiM-samordnarna att de har haft tillräckligt mandat från myndighetschefen i arbetet. I enkäten uppger också 16 av de svarande JiM-samordnarna att de var placerade vid någon form av stabs- eller ledningsfunktion.

Det är lättare att jämställdhetsintegrera ordinarie processer om arbetet sker i linjen

De flesta av JiM-myndigheterna har bedrivit arbetet i linjeorganisationen. Vissa av myndigheterna uppger också att de har arbetat med JiM inom ramen för sina ordinarie verksamhetsprocesser. Detta visar både våra intervjuer med JiM-samordnarna, vår enkät och vår granskning av myndigheternas resultatredovisningar. I enkäten framgår även att samordnarna hade en mer samordnande och stödjande roll under 2018, jämfört med den mer operativa roll som de hade haft tidigare under programmet.^[72] Det bekräftar att arbetet åtminstone under slutet av programmet genomfördes av personer i linjeorganisationen.

Det är i grunden positivt att myndigheterna har genomfört JiM-arbe­tet inom sina ordinarie processer. Det stärker förutsättningarna för att myndig­heterna ska kunna jäm­ställdhetsintegrera sin ordinarie verksamhet, precis som upp­dragen anger. Flera av de JiM-samordnare som vi har intervjuat uppger också att det finns en risk att JiM-åtgärder prio­riteras bort eller faller mellan sto­larna om de inte finns med i myndighetens verk­samhetspla­n.^[73] Lärdomar från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering visar också att detta även stärker förutsätt­ningarna för att arbetet och resultaten ska bestå ef­ter att programmet är avslutat.

Otydlig ansvarsfördelning och inriktning på arbetet har försvårat JiM-arbetet

JiM-myndigheternas ledningar var generellt sett positiva till programmet. Men alla myndighetsledningar skapade inte till­räckliga förutsättningar för sina medarbetare och chefer att genomföra ar­betet. Myndighetsledningarna tydliggjorde inte alltid hur jämställdhetsintegrering var till nytta för verksamheten eller stakade ut en riktning för myndig­het­ens JiM-arbete. Det bäddade i sin tur för en otydlig ansvarsfördelning som har försvårat för myndighet­erna att genomföra arbetet.

Linjecheferna har haft svårt att ta ansvar för arbetet i praktiken

Linjeche­ferna har haft en central roll i myndigheternas JiM-arbete. De har ofta ansvarat för att aktivite­terna i hand­lingsplanen genomförs och följs upp. Ibland har de även haft ett vidare ansvar för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i den egna en­hetens del av myndighetens uppdrag. För att linjecheferna ska kunna ta en sådan nyckelroll behöver det vara tydligt för dem vad de ansvarar för och vad myndig­hetens mål med JiM-arbetet är. De behöver även ha tillräckliga resurser för att kunna genomföra arbetet. Men vår utredning visar att dessa förutsättningar ofta brister.

I vår enkät till myndigheternas JiM-samordnare uppger endast en dryg tredjedel av de svarande att ansvarsfördelningen för arbetet var tillräckligt tydlig under 2018. I en­kätens fritextsvar uppger samordnarna bland annat att linjechefernas an­svar har va­rit tyd­ligt i teorin, men inte i praktiken. Vissa planerade aktiviteter har inte ge­nom­förts för att ingen kände att de hade ansvar för dem. I flera fall har linjecheferna först i ef­ter­hand insett att de var ansvariga för delar av JiM-arbetet och vad detta ansvar konkret in­ne­bar. Även sek­retariatet har pekat ut svårigheten med att få linjecheferna att ta an­svar för ar­betet.^[74]

En av förklaringarna till den otydliga ansvarsfördelningen är sannolikt att många myndigheter har bedri­vit ett omfattande arbete utan tydlig riktning. Det räcker alltså inte att myndighetsledningen är positiv till JiM-programmet. Ledningen behöver också tydliggöra riktningen, målen och ansvarsfördelningen för ar­betet för att linjecheferna ska kunna ta sitt ansvar för att arbetet genomförs.

Vår enkät indikerar vidare att resurserna för att genomföra arbetet ibland har varit otillräckliga. Knappt hälften av de svarande JiM-samordnarna uppger att det inte fanns tillräckliga resurser avsatta för myndighetens JiM-arbete under 2018. En möjlig förklaring är att myndigheterna inte ville avsätta resurser till ett arbete utan tydlig riktning och konkreta mål.

Behovet av tydlig riktning är särskilt stort i stora myndigheter

Behovet av en tydlig riktning, konkreta mål och förankring i verksamhetsplanen är sär­skilt stort i större myndigheter med en decentraliserad eller geografiskt spridd verksamhet. Vår ut­redning visar att det annars finns en risk för att arbetet inte genomförs alls i vissa delar av organisationen, eller att det uppstår omotiverade skillna­der i prioriteringar och ambitionsnivå.

Flera större decentraliserade myndigheter har haft svårt att bed­riva JiM-arbetet. Det visar vår analys av myndigheternas resultatredovis­ningar och in­ter­vjuer med myndigheternas JiM-samordnare. Det följer av att ar­betet be­höver spridas till flera olika delar i organisationen och till fler medarbetare och chefer. Men det beror även på att de lägre beslutsnivåerna ofta har ett större mandat att bedriva arbetet i enlighet med sina lokala förutsättningar och be­hov. Det gör det svårare för den centrala ledningen att säkerställa att arbetet har en gemen­sam rikt­ning el­ler att det genomförs överhuvudtaget.

På exempelvis Arbetsförmedlingen, Skatteverket, Polismyndigheten, Migrations­ver­ket och Statens institutionsstyrelse har ambitionsnivån och tillvägagångssättet för ar­betet varierat stort inom myndigheterna. På Arbetsförmedlingen och Migrationsver­ket har olika regioner arbetat olika aktivt med JiM, beroende på hur en­gage­rad varje enskild person i regionledningen har varit.

Slutsatser och rekommendationer

Statskontoret har utvärderat regeringens utvecklingspro­gram för jämställdhetsinte­grering i myndigheter (JiM). Programmet pågick under perioden 2013–2018 och omfattade totalt 60 myndigheter. Vi har i denna slutrapport främst analyserat regeringens styrning av JiM-programmet för att ge rege­ringen ett underlag för att utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Statskontorets samlade bedömning av JiM-programmet

Statskontoret bedömer sammantaget att JiM-programmet har varit förhållandevis fram­gångsrikt. Re­geringen har i flera delar skapat goda förutsättningar för att myndigheter­nas arbete ska kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheterna har genomfört ett omfattande arbete och flera av deras re­sultat har stor pot­ential att bidra till att nå målen. Det är en framgång med tanke på att det generellt sett är svårt att få genomslag för tvärsektoriella frågor i styrningen. Men samti­digt be­dömer vi att regeringen hade kunnat bidra till att uppfylla målen i ännu högre grad om styrningen av programmet hade varit tydligare, mer verk­samhetsanpassad och mer resurseffek­tiv.

Syftet med JiM-programmet är uppfyllt

Syftet med JiM-programmet är att myndigheterna ska stärka sitt arbete med jämställdhetsinte­grering. Vi bedömer att syftet är uppfyllt. Myndigheterna har generellt sett spridit JiM-arbetet väl i sina verksamheter. De allra flesta av myndigheterna inklude­rade hela eller stora delar av sin externt riktade verk­samhet i arbetet. Myndigheterna har dessutom involverat flera delar av sin organisation i JiM, eftersom nästan alla av dem har genomfört arbetet i linjeorganisationen. Arbetet har också generellt sett varit väl förankrat i myn­dighetsled­ningarna.

Målet för JiM-programmet är delvis uppfyllt

Målet för JiM-programmet är att de deltagande myndighet­ernas verksamheter ska utvecklas så att de ännu bättre bi­drar till att nå de jämställd­hetspolitiska målen. Vi bedömer att målet är delvis uppfyllt. Vår utvärdering visar att myndig­heterna har förstått målet för JiM. Myndigheterna har tagit sikte på jämställdheten för deras målgrupper och inte på jämställdheten för den egna personalen. De 60 JiM-myndigheterna har tillsammans genomfört ett omfattande arbete och nått flera resultat med stor potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det gäller särskilt delmålet om en jämn fördelning av makt och inflytande. Men vi ser även många exempel på resultat som vi bedömer endast kan bidra marginellt till att nå målen. Det beror främst på att myndigheternas arbete ganska ofta har haft en svag kopp­ling till faktiska jäm­ställd­hetsproblem i verksamheten eller på samhällsnivå.

Myndigheterna har nått olika långt i arbetet med jämställdhetsintegrering

För 31 av de 60 myndigheterna är nya eller föränd­rade arbetssätt hittills det mest långtgå­ende resultatet av JiM. Vissa av dessa myndigheter har hittills endast för­änd­rat arbetssätt som rör deras interna verksamhet och styrning. Andra har förändrat arbetssätt som påverkar myndigheternas målgrupper. Några exempel på det sistnämnda är Universitetskanslersämbe­tet och Myndig­heten för yrkeshögsko­lan som har börjat använda kvalitetskriterier för jäm­ställdhet när de granskar ut­bild­ningar inom högskolan respektive yrkeshögskolan.

Ytterligare 12 myndigheter kan visa nya eller förändrade verksamhetsutfall som resultat av JiM. 7 av dessa myndigheters resultat påverkar förutsättningarna för män och kvinnor i myn­digheternas mål­grupper och har därigenom stor potential att bidra till att nå de jämställd­hets­po­litiska målen. Ett exempel är Vinnova som har ökat andelen kvinnor som le­der Vin­nova-finansierade projekt inom området små och medelstora företag, från 11 procent under 2016 till 18 procent under 2018.

En gemensam nämnare för de myndigheter som har nått långtgående resultat av JiM är att de ofta ser jämställdhets­integre­ring som ett verk­tyg för att öka kvaliteten i den ordinarie verk­samheten. Många av de myn­digheter som har haft svårt att nå resul­tat anser i stället att arbetet sker på bekostnad av ordinarie verksam­het. I övrigt har vi haft svårt att identifiera gemensamma nämnare i förutsättningarna för arbetet i de myndig­heter som har lyckats bäst med att uppnå målet för JiM.

Regeringens styrning av JiM var kraftfull men gav inte tillräcklig vägledning

Regeringens styrning av JiM-programmet har varit ändamålsenlig för att få myndigheterna att arbeta med jämställdhetsintegrering. Regeringen har prioriterat jämställdhet högt under hela programtiden och har även kommunicerat den politiska viljan tydligt till myndigheterna och Regeringskansliet. Regeringen omsatte också sin prioritering i styrning, till exempel genom att ge uppdrag till myndigheterna och till en extern stödfunktion. Sammantaget fick regeringen på detta sätt myndigheterna att genomföra ett omfattande arbete och ta stort an­svar för att kunna visa re­sul­tat av arbetet.

Vi bedömer att det som främst skiljer JiM från de andra satsningar på tvärsektoriella frågor som Statskontoret har utvärderat under 2000-talet är regeringens höga och konsekventa prioritering av jämställd­hetspolitiken och jämställdhetsintegrering som strategi. Styrningen av JiM fick stort genomslag för att den kombinerades med ett politiskt tryck. Det innebär sannolikt att regeringen inte kan överföra utformningen av JiM till andra tvärsektoriella frågor och förvänta sig samma omfattade arbete i myndigheterna. Dessa frågor skulle i så fall också sannolikt behöva ett motsvarande politiskt tryck.

Regeringens styrning av JiM var något mindre ändamålsenlig när det gäller att få myndigheterna att arbeta med rätt saker för att kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det beror på att myndigheterna inte fick tillräcklig vägledning i JiM-arbetet och att de överlag hade svårt att hantera sina öppet formulerade uppdrag. Regeringskansliet uppmärksammade inte heller dessa svårigheter. Dessutom hade stödfunktionen ett alltför omfattande uppdrag i förhållande till sina resurser för att kunna ge ett tillräckligt omfattande och verksamhetsanpassat stöd.

Statskontorets rekommendationer till regeringen

I detta avsnitt utvecklar vi våra slutsatser och ger förslag på hur regeringen skulle kunna utveckla sin styrning av jämställdhetsintegrering i myndigheter. Vi bedömer att regeringens styrning skulle bli ännu mer ändamålsenlig om den blev tydligare, mer verksamhetsanpassad och mer resurseffektiv. Samtliga våra rekommendationer kompletterar och förstärker varandra.

Precisera myndigheternas jämställdhetsuppdrag

• Statskontoret rekommenderar att regeringen preciserar myndigheternas jämställdhetsuppdrag genom att bryta ned de jämställdhets­politiska delmålen i verksamhetsanpassade mål som specifi­cerar vad respektive myndighet ska uppnå. Det är även rimligt att regeringen tydliggör vilka jämställdhetsproblem i verksamheten eller på samhällsnivå som regeringen förväntar sig att respektive myndighet ska lösa eller bidra till att lösa.

Under JiM-programmet utgick regeringen från att myndigheterna är experter på sin egen verksamhet. Regeringen bedömde därför att myndigheterna skulle vara bäst lämpade att själva identifiera hur de kunde utveckla sin verksamhet för att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Men att göra en kvalificerad jämställdhets­analys kräver en annan kompetens än att exempelvis förvalta kultursamlingar, inspektera skolor eller erbjuda konsumentinformation. Rege­ringens styrning be­höver därför vara särskilt tydlig när det gäller frågor som ligger utanför myndig­heternas kärnkompetens, för att se till att deras arbete bidrar till att nå de politiska målen.

Många JiM-myndigheter hade svårt att identifiera utvecklingsområden i sin verksamhet. Myndigheternas arbete saknade därför ganska ofta någon tydlig koppling till konkreta jäm­ställdhetspro­blem i myndigheternas verksamheter eller på samhällsnivå. Det ledde i sin tur till att myndig­heterna inte bara genomförde arbete med stor potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen, utan även genomförde arbete med mer begränsad pot­ential att bidra till att nå målen. Bristen på tydlig riktning gjorde det också svårare för myndigheterna att se nyttan av JiM-arbetet och att fördela ansvaret för att genomföra det. Sammantaget har myndigheterna därför inte använt sina resurser på ett helt effektivt sätt inom ramen för JiM.

Vi anser därför att regeringen bör precisera myndigheternas jämställdhetsuppdrag genom att bryta ned de jämställdhets­politiska delmålen i verksamhetsanpassade mål som specifi­cerar vad respektive myndighet ska uppnå. Vi anser också att det är rimligt att regeringen tydliggör vilka jämställdhetsproblem i verksamheten eller på samhällsnivå som de förväntar sig att respektive myndighet ska lösa eller bidra till att lösa. Detta ligger i linje med rekommendationer från tidigare jämställdhetspolitiska utredningar och med lärdomar från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering.

Ta tillvara både regeringens och myndigheternas kompetens

Vi anser att regeringen bör formulera myndigheternas jämställdhetsuppdrag i dialog med myndigheterna. Regeringen kan då ta tillvara den samlade kompetensen och därmed få bättre förutsättningar att formulera precisa uppdrag. Regeringen har förväntningar på hur myndigheterna kan bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det framgår av att många myndigheter redan i dag har preciserade jäm­ställdhetsuppgifter i sina in­strukt­ioner, eller fick specifika jämställdhetsuppdrag parallellt med JiM. Myndigheterna har i sin tur kunskap om sin egen verksamhet och erfarenheter från arbetet med JiM. De myndigheter som har klarat av att hantera sina öppna uppdrag bör få möjlighet att fortsätta att själva utforma riktningen på sitt jämställdhetsarbete. Andra myndigheter behöver mer vägledning.

Uppdragen kan förtydligas i både instruktioner och regleringsbrev

Vi anser att regeringen framöver bör använda myndighet­ernas in­struktioner för att ge dem långsiktiga uppgifter om jämställd­hetsinte­grering. Det skulle visa att regeringen förväntar sig ett kontinuerligt arbete från myndigheterna. Samtidigt visar vår utvärdering att uppgifter i instruktionerna tidigare har haft en svagare styrkraft på myndigheternas arbete än vad uppdrag i regleringsbreven har haft. Vi bedömer därför att det krävs ett utvecklingsarbete inom Rege­ringskansliet för att in­strukt­ionsen­liga uppgifter om jämställdhetsintegrering ska kunna ge avsedd effekt i myndig­het­erna. Uppdrag i regle­ringsbreven kan även fortsatt komplettera instruktionerna om re­geringen under en avgrän­sad period vill fokusera på en viss jäm­ställdhetsfråga.

Använd Regeringskansliets samlade jämställdhetskompetens i den löpande styrningen

• Statskontoret rekommenderar att regeringen använder Regeringskansliets samlade jämställdhetskompetens för att löpande styra myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Regeringen styrde JiM-programmet inom sina ordinarie processer för myndighetsstyrning. På så vis ville regeringen etablera jämställdhetsintegrering som en del av den ordinarie verksamheten, och utveckla kunskapen om jämställdhet och jämställdhetsintegrering inom Regeringskansliet. Det har varit en god ambition och vi ser inget bättre sätt att styra arbetet med jämställdhetsintegrering i myndigheter.

Men varken regeringen eller Re­geringskansliet har upp­märksammat att myndigheterna hade svårt att han­tera de öppna JiM-upp­dragen. Myndighetshandläg­garna följde upp att myn­digheterna arbetade i enlighet med sina handlingsplaner men hade generellt sett inte tillräcklig jämställdhetskompetens för att bedöma om arbetet verkligen kunde bidra till att nå de jämställd­hetspolitiska målen. Detta ledde till att statsråden inte fick tillräcklig informat­ion om träffsäkerheten i myndig­heternas arbete. Dessutom fick inte myndigheterna den återkoppling som de hade behövt och förväntat sig.

Vi bedömer att regeringen kan få svårt att lösa detta problem enbart genom att ut­bilda myndighetshandläggarna i jämställdhetsanalys eller genom att ställa krav på jämställdhetskompetens när Regeringskansliet rekryterar nya handläggare. Myn­dig­hets­handläggarna behöver vara generalister för att kunna hantera alla frågor inom myndighetens uppdrag. Vi rekommenderar därför regeringen att använda Regeringskansliets samlade jämställdhetskompetens för att löpande styra myndig­heternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Samla jämställdhetskompetensen kring myndighetshandläggarna

Inom Regeringskansliet finns många tjänstemän som har särskild jämställdhetskompetens. Det gäller exempelvis medarbetarna vid jämställdhetsenheten, departementens jämställdhetssamordnare samt sakkunniga för olika jämställdhetspolitiska frågor. Men det är bara medarbetarna vid jämställdhetsenheten som har haft en formell roll i att stödja myndighetshandläggarna i den löpande styrningen av JiM. Vi bedömer att ett mer systematiskt samarbete även mellan myndighetshand­läggarna, jämställdhetssamordnarna och de jämställdhetspolitiskt sakkunniga skulle kunna ge myn­dig­hetshandläg­garnas större tillgång till jämställd­hetskompetens.

Med mer kvalificerat stöd skulle myndighetshandläggarna få bättre förutsättningar att bedöma om myndigheternas arbete har potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen eller inte. Det skulle göra det lättare för både myndighetshandläggarna och statsråden att ge myndigheterna återkoppling på sitt arbete. Förutsättningarna för kunskapsöverföring skulle också bli bättre genom att involvera fler tjänstemän i arbetet med att stödja myndighetshandläggarna.

Fortsätt att tillhandahålla en extern stödfunktion men förbättra stödfunktionens förutsättningar

• Statskontoret rekommenderar att regeringen fortsätter att tillhandahålla en extern stödfunktion för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering, men renodlar stödfunktionens uppdrag till uppgifter som kräver funktionens expertkompetens.

Regeringens beslut att inrätta en extern stödfunktion var välmotiverat både utifrån lärdomar från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering och utifrån JiM-myndigheternas behov. Stödfunktionen märkte att myndigheterna hade svårt att hantera sina uppdrag och prioriterade därför att stödja dem i att identifiera utvecklingsbehov och formulera mål för JiM-arbetet. Men stödfunktionen kunde inte erbjuda myndig­heterna ett tillräckligt omfattande och verksamhetsanpassat stöd för att möta deras be­hov fullt ut. Regeringens uppdrag till stödfunktionen var alltför omfattande i relation till dess resurser. Stödfunktionen bidrog därför i högre grad till att myndigheterna uppfattade JiM som politiskt prioriterat, än till att de nådde resultat med potential att bidra till att nå målen.

Vår utvärdering visar att JiM-myndigheterna även i fortsättningen behöver stöd i arbetet med jämställdhetsintegrering. Även regeringen behöver stöd i att följa upp och analysera myndigheternas arbete. Vi rekommenderar därför att regeringen fortsätter att tillhandahålla en extern stödfunktion. Men för att stödfunktionen ska kunna erbjuda ett stöd som verkligen gör skillnad för myndigheternas möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen måste stödfunktionen få bättre förutsättningar.

Vår utvärdering visar att alla uppgifter i stödfunktionens uppdrag har varit välmotiverade. Men för att bättre ta tillvara stödfunktionens resurser och kompetens rekommenderar vi att regeringen renodlar stödfunktionens uppdrag till de uppgifter som kräver särskild kompetens. Vi bedömer exempelvis att uppgiften att anordna forum för erfarenhetsutbyte inte kräver stödfunktionens expertkompetens i samma utsträckning som övriga stöduppgifter. Någon annan aktör skulle därför kunna ta över denna uppgift, för att bättre ta tillvara stödfunktionens resurser.

Koncentrera resurserna till de myndigheter som har störst möjlighet att bidra till att nå målen

• Statskontoret rekommenderar att regeringen koncentrerar sina och stödfunktionens resurser till de myndigheter som har störst möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.

Genom att inkludera många myndigheter i JiM ville regeringen signalera att jämställdhetsfrågan var politiskt prioriterad. Regeringen ville också skapa möjligheter för myndigheterna att samverka och lära av varandra. Men vår utvärdering indikerar att vinsterna med denna samverkan hittills har varit begränsade, och att det har varit svårt att föra över lärdomar från en myndighet till en annan.

I takt med att programmet utvidga­des från 18 till 60 myndigheter blev det svårare för stödfunktionen att erbjuda myndigheterna ett tillräckligt stöd. Jämställdhetsministern kunde inte heller förankra programmet lika väl hos myndig­heternas ansvariga statsråd eller hos myndighetsledningarna. Det blev även svårare för jämställdhetsenheten att stödja myndighetshandläggarna i att löpande styra JiM. Sammantaget försvagade detta styrkedjan mellan regeringen och myndigheterna.

Alla myn­digheter kan rimligen bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen i nå­gon grad. Men det finns myndigheter som har större möjlighet att bidra än andra. Vi rekommenderar därför att regeringen koncentrerar sina och stödfunktionens re­surser till dessa myndig­heter. Det skulle göra det lättare att tydliggöra de berörda myndigheternas jämställdhetsuppdrag och även att förankra arbetet med jämställd­hets­­integrering i myndigheterna och i Regeringskansliet. Det skulle också göra det lättare för stödfunktionen att erbjuda ett tillräckligt omfattande och verksamhets­anpassat stöd. Då skulle arbetet kunna få större potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Vi bedömer att regeringen med nuvarande kapacitet i Regeringskansliet bör prioritera avsevärt färre än 60 myndigheter.

Regeringen kan identifiera prioriterade myndigheter på olika sätt

Det är inte självklart hur regeringen bör bedöma en myndighets möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Men vi anser att det finns tre aspekter som är särskilt viktiga att utgå ifrån.

Den ena aspekten är kopplingen mellan myn­dighetens samhällsuppdrag och de jäm­ställd­hetspolitiska målen. Den andra aspekten är myndighetens möjlighet att nå ut till olika mål­grupper, exempelvis medborgare, huvudmän eller andra myn­digheter. Socialsty­rel­sen har till exempel utifrån dessa principer stor möjlighet att bidra till att nå del­målet om jämställd hälsa, me­dan exempelvis Försäkringskassan och Arbetsför­medlingen har stor möj­lighet att bidra till att nå del­målet om ekonomisk jämlik­het. Den tredje aspekten är hur stora myndighetens jämställdhetsproblem är, förutsatt att regeringen känner till det.

Vi anser också att Regeringskansliet bör vara en av de myndigheter som stöd­funktionen ska prioritera att stödja. Det beror på att Regeringskansliets tillgång till jämställdhetskompetens är avgörande för att regeringen ska kunna utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Att regeringen koncentrerar sina och stödfunktionens resurser till vissa myndigheter utesluter inte att även andra myndigheter kan ar­beta med jämställdhetsintegrering. Det utesluter heller inte att regeringen över tid omvärderar hur många eller vilka myndigheter som de vill prioritera. Det material som stödfunktionen tar fram, till exempel handledningar och webbutbildningar, bör även i fortsättningen vara tillgängligt för alla myndigheter.

Referenser

Alnebratt, K. (2009). Meningen med genusforskning så som den framträder i forskningspolitiska texter 1970–2000. Göteborg: Acta Universitatis Gothoburgensis.

Alnebratt, K., & Rönnblom, M. (2016). Feminism som byråkrati –Jämställdhetsintegrering som strategi. Leopard Förlag.

Arbetsmiljöverket. (2013). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering 2014.

Boman A, Sjöberg K, Svensson L (2013): Från politik till praktik: Metaanalys av fyra satsningar på jämställdhetsintegrering: Slutrapport oktober 2013. Lindesberg: Apel forskning och utveckling.

Boverket. (2013). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering på Boverket 2014.

Centrala studiestödsnämnden. (2013). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering.

Centrala studiestödsnämnden. (2018). Jämställdhetsintegrering. CSN:s delrapport 2015–2017.

Freidenvall, L. (2011). Antidiskriminering och jämställdhet. Rapport om politikområdets rättsliga reglering och institutionalisering i Sverige. Forskningsrapport till NOU 2011:18 struktur för likestillning. Stockholm: Stockholms Universitet.

Inspektionen för vård och omsorg. (2015). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering.

Kommittédirektiv 2005:7. Jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten.

Kontigo. (2010). Utvärdering av Program Jämi och Program för Hållbar Jämställdhet.

Lindholm, K. (red.). (2011). Jämställdhet i verksamhetsutveckling. Studentlitteratur.

Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap. (2018). Delredovisning av JiM-uppdraget.

Nationella Sekretariatet för Genusforskning. (2010). Slutrapport Program Jämi 2008–2010.

Nationella Sekretariatet för Genusforskning. (2014). Lägesrapport av uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter 2013.

Nationella Sekretariatet för Genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, Stöd till 18 myndigheters arbete med jämställdhetsintegrering.

Nationella Sekretariatet för Genusforskning. (2016). JiM 2015. Rapportering av uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter och i regeringskansliet.

Nationella Sekretariatet för Genusforskning. (2017). JiM 2016. Rapportering av uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter och i regeringskansliet.

Nationella sekretariatet för genusforskning. (2018). Slutrapport.

Norrbin, C., & Olsson, A. (2010). Forskning saknas: En kunskapsöversikt över forskningsfältet jämställdhetsintegrering. Nationella Sekretariatet för Genusforskning, Göteborgs Universitet.

Nyberg, A. (2010). Mycket snack och lite verkstad?: jämställdhetspolitikens genomslag i statsbudgeten 1980-2012. Göteborg: Nationella sekretariatet för genusforskning, Göteborgs universitet.

Proposition 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken.

Proposition. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.

Regeringens skrivelse 2011/12:3 Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014.

Regeringens skrivelse 2016/17:10. Makt, mål och myndighet – en feministisk politik för en jämställd framtid.

Regeringsbeslut. 2013-01-24. Uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter.

Regeringsbeslut. 2014-12-18. Uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter.

Regeringsbeslut 2017-01-26. Uppdrag till Arbetsförmedlingen avseende åtgärder för att minska arbetslösheten bland utrikes födda kvinnor.

Regeringsbeslut 2016-06-22. Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020

Regeringskansliet, Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020, FA2016/00907/PROT.

Regeringskansliet, Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020, FA2016/00907/PROT.

Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Livsmedelsverket.

Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Skatteverket.

Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Livsmedelsverket.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Arbetsmiljöverket.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Folke Bernadotteakademien.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens kulturråd.

Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens musikverk.

Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Jämställdhetsmyndigheten.

Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Konsumentverket.

Riksdagens protokoll 2014/15:6 fredagen den 3 oktober, § 1 Regeringsförklaring.

Riksrevisionen. (2015:13). Regeringens Jämställdhetssatsning – Tillfälligheter eller långsiktiga förbättringar?

Skolverket. (2014). Redovisning av uppdrag om plan för ökad jämställdhetsintegrering.

SOU 2007:15. Utredningen om stöd för jämställdhetsintegrering i staten. JämStöds Praktika: Metodbok för jämställdhetsintegrering.

SOU 2007:15. Utredningen om stöd för jämställdhetsintegrering i staten. Stöd för framtiden – Om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.

SOU 2007:15. Utredningen om stöd för jämställdhetsintegrering i staten. Stöd för framtiden – Om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.

SOU 2015:86. Mål och myndighet – en effektiv styrning av jämställdhetspolitiken.

Statens musikverk. (2015). Resultatredovisning JiM, Jämställdhetsintegrering i myndigheter 2014.

Statskontoret (2018:17). Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter.

Statskontoret dnr 2017/230–5 mejlkonversation Jämställdhetsmyndigheten.

Statskontoret. (2006:13). På tvären - styrning av tvärsektoriella frågor.

Svenska ESF-rådet. (2015). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering på Svenska ESF-rådet 2016–2018.

Sveriges Kommuner och landsting (2011). Program för Hållbar Jämställdhet. Resultatrapport för perioden 2008–2010.

Sveriges Kommuner och Landsting. (2014). Program för Hållbar Jämställdhet. Resultatrapport för perioden 2011–2013.

Sveriges Kommuner och Landsting. (2019). Modellkommuner 2017–2018.

Tillväxtverket. (2018). Delredovisning jämställdhetsintegrering - Tillväxtverkets arbete med jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM).

Vetenskapsrådet. (2018). Vetenskapsrådets årsredovisning 2017.

Vinnova. (2018). Delredovisning av handlingsplan för jämställdhetsintegrering på Vinnova 2015–2018.

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Bilaga 2: JiM-myndigheter

JiM 1 – uppdrag sedan 2013

1. Arbetsmiljöverket
2. Boverket
3. Centrala Studiestödsnämnden
4. Försvarsmakten
5. Försäkringskassan
6. Konstnärsnämnden
7. Kriminalvården
8. Livsmedelsverket
9. Musikverket
10. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
11. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
12. Pensionsmyndigheten
13. Sametinget
14. Skatteverket
15. Skolverket
16. Statens institutionsstyrelse
17. Tillväxtverket
18. Vetenskapsrådet

JiM 2 – uppdrag sedan 2015

1. Arbetsförmedlingen
2. Brottsförebyggande rådet
3. Brottsoffermyndigheten
4. Diskrimineringsombudsmannen
5. Domstolsverket
6. Folke Bernadotteakademin
7. Folkhälsomyndigheten
8. Forte (Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd)
9. Inspektionen för vård och omsorg
10. Migrationsverket
11. Tillväxtanalys (Myndigheten för tillväxtpolitiska utredningar och analyser)
12. Myndigheten för yrkeshögskolan
13. Svenska ESF-rådet (rådet för Europeiska socialfonden i Sverige)
14. SIDA
15. Socialstyrelsen
16. Statens konstråd
17. Statens kulturråd
18. Statens skolinspektion
19. Universitets- och högskolerådet
20. Universitetskanslersämbetet
21. Vinnova (Verket för innovationssystem)
22. Åklagarmyndigheten

Riksutställningar (t.o.m. maj 2017)

JiM 2 – uppdrag sedan 2016

1. Barnombudsmannen
2. Ekobrottsmyndigheten
3. Ekonomistyrningsverket
4. Folkbildningsrådet (organisation med myndighetsliknande uppdrag)
5. Formas
6. Försvarets materielverk
7. Inspektionen för socialförsäkringar
8. Konsumentverket
9. Kronofogdemyndigheten
10. Läkemedelsverket
11. Myndigheten för delaktighet
12. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd
13. Polismyndigheten
14. Rättsmedicinalverket
15. Skolforskningsinstitutet
16. Specialpedagogiska skolmyndigheten
17. Statistiska centralbyrån
18. Totalförsvarets rekryteringsmyndighet
19. Tullverket

Fotnoter

1. Statskontoret (2018:17). Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. ↑

2. Regeringens skrivelse 2016/17:10. Makt, mål och myndighet, s. 45. ↑

3. Regeringsbeslut. 2014-12-18. Uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter, s. 3. ↑

4. Se Kommittédirektiv 2005:7. Jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten. ↑

5. Alnebratt, K. & Rönnblom, M. (2019). Feminism som byråkrati, s. 56. ↑

6. Freidenvall, L. (2011). Antidiskriminering och jämställdhet. ↑

7. Regeringens skrivelse 2016/17:10. Makt, mål och myndighet. ↑

8. Sveriges Kommuner och Landsting, Modellkommuner 2017–2018. ↑

9. Regeringsbeslut 2014-12-18. Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020. ↑

10. Norrbin, C. & Olsson, A. (2010). Forskning saknas, s. 22f; Nationella sekretariatet för genusforskning. (2010). Slutrapport program Jämi, s. 39; Alnebratt, K. & Rönnblom, M. (2019). Feminism som byråkrati.; Prop. 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv, s. 53f. ↑

11. Norrbin, C. & Olsson, A. (2010). Forskning saknas, s. 25. ↑

12. Lindholm, K. (red.). (2011). Jämställdhet i verksamhetsutveckling, s. 41; Sveriges Kommuner och Landsting. (2011). Program för Hållbar Jämställdhet, s. 11, 19. ↑

13. SOU 2007:15. JämStöds Praktika. s. 29; Sveriges Kommuner och Landsting. (2011). Program för Hållbar Jämställdhet, s. 37. ↑

14. Riksrevisionen. (2015:13). Regeringens jämställdhetssatsning, s. 19. ↑

15. Riksdagens protokoll 2014/15:6, fredagen den 3 oktober. ↑

16. Intervjuer med företrädare för Arbetsmarknadsdepartementets jämställdhetsenhet. ↑

17. Intervju med Karin Strandås, statssekreterare till jämställdhetsminister Åsa Lindhagen, Madeleine Harby Samuelsson, tidigare statssekreterare till dåvarande jämställdhetsminister Lena Hallengren samt Pernilla Baralt, tidigare statssekreterare till dåvarande jämställdhetsminister Åsa Regnér. ↑

18. Anförande av Åsa Regnér 2016-11-17 och Lena Hallengren 2018-04-09. ↑

19. Se till exempel regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Konsumentverket. ↑

20. Statskontoret. (2006:13) På tvären, s. 11f. ↑

21. Vetenskapsrådet. (2018). Årsredovisning 2017, s. 95. ↑

22. Centrala studiestödsnämnden. (2015). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering, s. 8; Centrala studiestödsnämnden. (2018). Delredovisning av regeringsuppdrag, s. 13f. ↑

23. Statskontoret. (2006:13). På tvären, s. 14. ↑

24. Se till exempel regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Livsmedelsverket. ↑

25. Se till exempel regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Livsmedelsverket. ↑

26. Regeringens skrivelse 2016: 17:10. Makt, mål och myndighet, s. 85; Riksrevisionen. (2015:13). Regeringens jämställdhetssatsning, s. 83. ↑

27. Kontigo. (2010). Utvärdering av Program Jämi och Program för Hållbar Jämställdhet, s. 4. ↑

28. Se till exempel förordning 2007:1172 med instruktion för Kriminalvården, förordning 2014:1102 med instruktion för Polismyndigheten och förordning 2017:154 med instruktion för Skatteverket. ↑

29. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 9, 21. ↑

30. SOU 2007:15. JämStöds Praktika. ↑

31. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 26. ↑

32. Se regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Skatteverket. ↑

33. Se till exempel Arbetsmiljöverket. (2013). Handlingsplan jämställdhetsintegrering 2014; Svenska ESF-rådet. (2015). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering på Svenska ESF-rådet; Boverket. (2013). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering på Boverket 2014. ↑

34. Inspektionen för vård och omsorg. (2015). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering, s. 4, 8f. ↑

35. Arbetsmiljöverket. (2013). Handlingsplan jämställdhetsintegrering 2014; Boverket. (2013). Handlingsplan för jämställdhetsintegrering på Boverket 2014; Skolverket. (2014). Redovisning av uppdrag om plan för ökad jämställdhetsintegrering, Bilaga 1. ↑

36. Regeringsbeslut 2017-01-26. Uppdrag till Arbetsförmedlingen avseende åtgärder för att minska arbetslösheten bland utrikes födda kvinnor. ↑

37. Se Regeringsbeslut 2011-05-12. Uppdrag att utveckla och genomföra särskilda förebyggande insatser för kvinnors arbetsmiljö; Regeringsbeslut 2014-09-04. Uppdrag att ta fram och tillgängliggöra stöd för riskbedömning med särskild inriktning på kvinnors arbetsmiljö; Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Folke Bernadotteakademien; Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens kulturråd; Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Statens musikverk. ↑

38. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2010). Slutrapport program Jämi, s. 14. ↑

39. Prop. 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv, s. 54; SOU 2007:15. Stöd för framtiden, s. 67; SOU 2015:86. Mål och myndighet, s. 346, 440. ↑

40. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 15, 22. ↑

41. Sveriges Kommuner och landsting (2011). Program för Hållbar Jämställdhet. Resultatrapport för perioden 2008–2010, s. 13f. ↑

42. Regeringsbeslut 2016-06-22. Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020. ↑

43. Se till exempel Nyberg, A. (2010). Mycket snack och lite verkstad; Alnebratt, K. (2009). Meningen med genusforskning. ↑

44. Regeringens skrivelse 2011/12:3 Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014, s. 16. ↑

45. Riksrevisionen. (2015:13). Regeringens jämställdhetssatsning, s. 74. ↑

46. Tillväxtverket. (2018). Delredovisning jämställdhetsintegrering. ↑

47. Regeringens skrivelse 2011/12:3. Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014, s. 16. ↑

48. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2014). Lägesrapport, s. 6; Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 10. ↑

49. Regeringsbeslut 2016-06-22. Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020. ↑

50. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 10; Nationella sekretariatet för genusforskning. (2014). Lägesrapport, s. 7; Nationella sekretariatet för genusforskning (2016). JiM 2015, s. 13. ↑

51. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 16f. ↑

52. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 37; Nationella sekretariatet för genusforskning (2016). JiM 2015, s. 26. ↑

53. Regeringsbeslut 2016-06-22. Jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet 2016–2020. ↑

54. Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Jämställdhetsmyndigheten. ↑

55. SOU 2007:15. Stöd för framtiden, s. 52f.; Sveriges Kommuner och Landsting. (2014). Program för Hållbar Jämställdhet, s. 38. ↑

56. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2010). Slutrapport program Jämi, s. 18f; SOU 2015:86. Mål och myndighet, s. 320. ↑

57. Regeringsbeslut. 2013-01-24. Uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter. ↑

58. Regeringsbeslut. 2014-12-18. Uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter. ↑

59. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 24. ↑

60. Statskontoret (2018:17). Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. ↑

61. Statskontoret dnr 2017/230–5, Mejlkonversation Jämställdhetsmyndigheten. ↑

62. Statskontoret (2018:17). Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter, s. 19. ↑

63. Statskontoret (2018:17). Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter, s. 21, 29. ↑

64. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 32f. ↑

65. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 16; Nationella sekretariatet för genusforskning. (2018). Slutrapport, s. 18f. ↑

66. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, s. 10; Nationella sekretariatet för genusforskning (2016). JiM 2015, s. 23–25; Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 34. ↑

67. Boman, A., Sjöberg, K. & Svensson, L. (2013). Från politik till praktik, s. 42; Sveriges Kommuner och Landsting. (2019). Modellkommuner 2017–2018, s. 18; Riksrevisionen. (2015:13). Regeringens jämställdhetssatsning, s. 52; SOU 2007:15. JämStöds Praktika, s. 63. ↑

68. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 41. ↑

69. I vår delrapport finns en fallstudie av Vetenskapsrådets arbete med jämställdhetsintegrering. ↑

70. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. (2018). Delredovisning av JiM. ↑

71. SOU 2015:86. Mål och myndighet, s. 326; SOU 2007:15. JämStöds Praktika. s. 54; Nationella sekretariatet för genusforskning. (2010). Slutrapport program Jämi, s. 39; Sveriges Kommuner och Landsting. (2014). Program för Hållbar Jämställdhet, s. 20. ↑

72. Statskontoret (2018:17). Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter, s. 47. ↑

73. Se även Nationella sekretariatet för genusforskning. (2017). JiM 2016, s. 40. ↑

74. Nationella sekretariatet för genusforskning. (2016). JiM 2015, s. 27. ↑