Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018

Inledning

Sverige är en enhetsstat med långtgående kommunal självstyrelse. Det är kommu­ner­na och landstingen som ansvarar för många av våra välfärdstjänster, som sjuk­vård, skola och äldreomsorg. De ansvarar också för bland annat kollektivtrafik och för att planera hur marken inom kommunerna ska användas. Men staten i form av riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna kan på olika sätt styra de verksamheter som kommunsektorn ansvarar för, exempelvis genom att stifta lagar, utdela statsbidrag, utöva tillsyn och ta fram olika typer av stödmaterial. Den sam­lade statliga styrningen av kommunsektorn är mycket omfattande och bitvis detal­jerad.

Syftet med denna rapport är att ge regeringen ett samlat underlag om utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting under 2018. Denna rapport är vår andra avrapportering inom ramen för ett regeringsuppdrag att årligen till och med 2020 följa utvecklingen (Fi2017/04702/K). Statskontoret har numera även ett instruk­tionsenligt uppdrag att redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis visar denna rapport att all styrning har ökat jämfört med 2017. Det är framför allt omfattningen av nya riktade statsbidrag och nationella strategier eller handlingsplaner som har ökat. Under 2018 har 33 nya riktade statsbidrag till­kommit och regeringen har beslutat om 16 nya inriktningsdokument. Av de nya och förändrade lagarna samt de förslag som lagts fram i utredningar under året har relativt många varit inriktade på nya krav och skyldigheter för kommunsektorn. Vi kan också se att förhållandevis mycket av styrningen har kopplingar till migration och invandring, vilket särskilt gäller styrningen genom statsbidrag.

Statens styrning av kommuner och landsting omfattar många olika områden, men den rör framför allt de stora kommunala verksamhetsområdena sjukvård, skola och omsorg. Kommunerna och landstingen möter en mängd olika styrsignaler att för­hålla sig till och att hantera, även inom samma område och ibland från många olika myndigheter. Styrningen kan i vissa fall även rikta sig till olika nivåer inom kom­mu­nerna och landstingen: till organisationen, till verksamheterna eller till perso­nalen. Den statliga styrningen stödjer kommunsektorn på olika sätt, men mängden styrsignaler är många.

Utformningen av den samlade statliga styrningen kompliceras av att kommunerna och landstingen på flera sätt inte är en homogen grupp. De har olika utmaningar, behov och förutsättningar, och därför kan samma styrsignal ge olika effekt på olika platser i landet. Ytterst kan också styrningen handla om att göra en avvägning mellan att åstadkomma mer nationell likvärdighet och att underlätta det kommu­nala självstyret utifrån de lokala behoven.

Förutom de årliga redovisningarna har Statskontoret i år gjort en fördjupad analys av den samlade styrningen av kommunerna och landstingen. Den fördjupade analy­sen redogör vi för i en separat rapport, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys (Statskontoret 2019:2).

Statskontorets uppdrag

Regeringsuppdraget innehåller nio delfrågor som Statskontoret översiktligt ska redovisa svar på. Dessa frågor har vi i rapporten grupperat under tre kategorier: Riksdagens och regeringens styrning, statliga myndigheters styrning samt utred­ningar och yttranden. Denna rapports disposition följer dessa kategorier. De frågor som ingår i uppdraget är fördelade i dessa tre kategorier på följande sätt:

Riksdagens och regeringens styrning av kommuner och landsting (kapitel 2)

• Nya eller väsentligt förändrade lagar och förordningar, med betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter och funktionssätt, samt i vilken utsträckning grunden för regleringen härrör från EU,
• Omfattning och nivån på generella bidrag inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner,
• Riktade statsbidrag med uppgift om antal, storlek, fördelning efter utgifts­område, bidragstyp (till exempel stimulansmedel, kostnads­ersättning och bidrag som endast vänder sig till kommuner och landsting respektive även till andra aktörer), start- och slutår eller om bidraget är permanent samt typ av fördelningsnyckel (till exempel per capita eller annan typ av för­delning),
• Ny eller väsentligt förändrad annan statlig styrning, till exempel genom överenskommelser, handlingsplaner, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument,

Statliga myndigheters styrning av kommuner och landsting (kapitel 3)

• Nya eller förändrade bemyndiganden att meddela föreskrifter riktade mot kommunsektorn,
• Vilka statliga myndigheter som utövar styrning över verksamheter i kom­mu­ner och landsting och vilken roll dessa myndigheter har (till exempel tillsynsmyndigheter eller stödjande myndigheter),
• Nya eller väsentligt förändrade myndighetsföreskrifter, allmänna råd och liknande styr- och stödåtgärder, samt pågående utvecklingsarbete hos myn­digheterna avseende sin styrning av kommuner och landsting,

Utredningar och yttranden om statens styrning (kapitel 4)

• Utredningar, större utvärderingar, tillsyns- eller uppföljningsrapporter, som tar upp principiella aspekter om statens styrning eller dess kon­se­k­ven­ser, och
• Lagrådets och riksdagens yttranden rörande principiellt viktiga frågor som rör statens styrning eller kommunalt självstyre, till exempel avseende pro­portionalitetsprincipen.

Nya indikatorer i redovisningen

Jämfört med vår rapportering för 2017 har vi till denna rapport utvecklat redovis­ningen med följande indikatorer:

• det totala antalet statsbidrag fördelat efter utgiftsområde
• andelen av statsbudgetens totala utgifter som utgörs av utbetalda statsbidrag till kommuner och landsting
• andelen av kommunernas respektive landstingens totala intäkter som utgörs av statsbidrag
• antalet särskilda regeringsuppdrag till myndigheter som rör styrning av kom­mu­ner och landsting efter typ av uppdrag.

Genomförande och avgränsningar

Vi besvarar i denna rapport uppdragets delfrågor med hjälp av en kombination av metoder. Dessa bygger främst på att vi studerat olika typer av dokument och bear­be­tat uppgifter från olika aktörer (tabell 1.1).

Tabell 1.1 Uppdragsfrågor och metodval

Redovisningsdel	Uppdragsfrågor	Metod
Riksdagens och regeringens styrning (kap. 2)	Lagar och förordningar	Manuell kartläggning med utgångspunkt i Regeringskansliets publikation ”Viktigare lagar och för­ordningar” samt SKL:s sammanställningar.
	Nya eller väsentligt för­ ändrade statsbidrag eller statsbidrag som upphört	Genomgång av SKL:s cirkulär om budgetpropositionerna, information på myndigheters webbplatser, reglerings­brev, sökning på regeringens hemsida och enkät till myndigheter.
	Antal statsbidrag	Kartläggning genomförd av konsulten EY på uppdrag av Statskontoret utifrån bland annat utbetalda transfereringar 2017 från staten till kommuner respektive lands­ting. Statskontoret har sedan kompletterat konsultens sammanställning över antalet statsbidrag 2017, bl.a. med statsbidrag som tillkommit respektive upphört under 2018.
	Andel av statsbudgetens utgifter som utgörs av statsbidrag	Uppgifter från Ekonomistyrningsverket (ESV) om utfallet för statens budget 2017 och den realeko­nomiska för­delningen av anslagen i statens budget.
	Andel av kommunernas/ landstingens intäkter som utgörs av statsbidrag	Uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) och räkenskapssammandraget för 2017, som bygger på uppgifter ur kommunernas och landstingens bokslut.
	Annan statlig styrning, som överenskommelser, nationella samordnare och inriktnings- dokument	Dokumentstudier, exempelvis manuell sökning i budget­propositionen, SKL:s och regeringens webb­plats, och kommittéberättelser.
	Regeringsuppdrag till myndigheter	Information på myndigheternas webbplatser utifrån ärendeförteckningarna till regeringens sammanträden och genom en separat förfrågan till vissa myndigheter. Vi har inte kartlagt särskilda regeringsuppdrag som bara har tilldelats via regleringsbreven.
Myndigheternas styrning (kap. 3)	Bemyndiganden att meddela föreskrifter	Enkät till myndigheter.
	Myndighetsföreskrifter, allmänna råd och liknande stödåtgärder, samt pågående utvecklingsarbete	Enkät till myndigheter.
Utredningar och yttranden om statens styrning (kap. 4)	Utredningar m.m.	Dokumentstudier i form av en manuell sökning utifrån SKL:s remissvar och sammanställningar på statliga offentliga utredningars webbplats samt en enkät till myndigheter.
	Lagrådets och riksdagens yttranden	Manuell kartläggning utifrån förteckning över yttranden på Lagrådets hemsida och sökning i riksdagens databas.

I bilaga 2 redogör vi närmare för våra metodval och avgränsningar.

Samma styrsignal kan ibland återkomma i de olika delarna av rapporten. Exempel­vis så kan en ny förordning reglera ett statsbidrag som sedan en myndighet får i uppdrag att administrera. Då dyker detta upp i tre olika avsnitt i rapporten – om lagar och förordningar, om statsbidrag samt om regeringsuppdrag till myndigheter. Utvecklingen av styrningen kan också på olika sätt ha påverkats av att 2018 var ett valår med en minoritetsregering och med en övergångsregering i slutet av året.

Vad gäller statsbidragen så redovisar vi i denna rapport antalet statsbidrag och förändringar under 2018. Däremot kan vi inte redovisa nivåerna över utbetalda statsbidrag för 2018, eftersom det ännu inte finns några tillgängliga uppgifter om detta när denna rapport skrevs. Uppgifter om de utbetalda beloppen finns inte tillgängliga förrän i mitten av mars 2019.

När det gäller myndigheternas styrning har vi skickat ut en enkät till samtliga myn­digheter som tidigare har uppgett att de utövar styrning för att få information om förändringar i deras styrning under 2018. Däremot har vi inte frågat efter myndig­heternas roller ännu en gång i denna enkät, eftersom de på det stora hela inte lär förändras särskilt mycket mellan enskilda år. Enkäten gick dessutom inte ut till myndigheter som bildades under 2018. Däremot har vi gått igenom deras instruk­tioner och kommenterat dessa i rapporten. Vi kommenterar även att några enstaka myndigheter har fått förändringar i sina instruktioner som berör uppgifter gentemot kommunsektorn.

Projektgruppen och kvalitetssäkring

Rapporten har utarbetats av en projektgrupp som har bestått av Staffan Brantingson (projektledare), Arvid Perbo och Linnea Sandell. Företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och tjänstemän på kommunenheten vid Finans­departementet har fått möjlighet att faktagranska ett rapportutkast.

Riksdagens och regeringens styrning av kommuner och landsting

Riksdagens och regeringens styrning i huvuddrag:

• Vi har identifierat 15 nya lagar och förordningar samt 22 ändringar i befintliga regleringar som började gälla 2018 och som har betydande påverkan på kommuner och landsting. Detta kan jämföras med 12 nya regleringar och 17 förändrade regleringar 2017.
• Vi har identifierat och bedömt att det totalt finns omkring 208 olika stats­bidrag till kommuner och landsting, varav ett 180-tal är riktade stats­bidrag.
• Det har tillkommit 33 nya riktade statsbidrag 2018. Under 2017 tillkom 6 nya statsbidrag.
• De generella och de riktade statsbidragens andel av statsbudgetens totala utgifter har ökat från drygt 16 procent 2010 till knappt 23 procent 2017. Av kommunernas och landstingens totala intäkter utgjorde stats­bidragen 2017 omkring 18 procent.
• De tre senaste åren har regeringen beslutat om fler nationella strategier eller handlingsplaner än tidigare. Det gäller i synnerhet under 2018. An­talet nya beslutade inriktningsdokument ökade från 7 stycken 2017 till 16 stycken 2018.
• Vi har identifierat ett 90-tal särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna under 2018 som rör styrning av kommunsektorn. De allra flesta av dessa handlar om att utreda, sprida kunskap eller samordna vissa frågor.

I detta kapitel redogör vi för hur riksdagens och regeringens styrning av kommuner och landsting har utvecklats under 2018. Riksdagen och regeringen förfogar över flera olika styrmedel, som de även kan kombinera. Det handlar främst om lagar, förordningar och statsbidrag. Men i styrmedlen ingår även mjukare styrmedel som nationella strategier eller handlingsplaner och särskilda uppdrag till myndigheter.

Vi inleder med att översiktligt redovisa nya och väsentligt förändrade lagar och för­ordningar med betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter och funk­tions­sätt. Därefter redogör vi för statsbidragen samt annan ny eller väsentligt för­ändrad statlig styrning från regeringen i form av överenskommelser, nationella sam­ordnare och strategier eller handlingsplaner. Vi avslutar kapitlet med att ge en bild över omfattningen av myndigheternas särskilda uppdrag som påverkar kom­mun­sektorn.

Regelstyrning genom lagar och förordningar

Kommun- och landstingsföreträdare arbetar främst utifrån sina grunduppdrag och lagstiftning. Mål och uppgifter som sätts i lagstiftning har därför stark styreffekt jämfört med andra styrmedel.^[1]

Lagar och förordningar som riktar sig mot kommuner och landsting kan göra det på olika sätt. De kan rikta sig till kommunerna och landstingen som organisationer, till verksamheterna som kommunerna och landstingen ansvarar för eller till personalen som arbetar i verksamheterna.

De nya eller väsentligt förändrade lagarna och förordningarna under 2018, som inte avser statsbidrag, är ofta inriktade på att i varierande grad ställa större krav på kom­muner och landsting eller att ge dessa större skyldigheter. Lagarna och för­ord­ningarna är i mindre utsträckning inriktade på förenklingar eller utvidgade befo­gen­heter för kommunerna och landstingen.

Vissa nya lagar ersätter tidigare lagar med samma namn och syfte. Så är exempel­vis fallet med den nya kommunallagen och förvaltningslagen. De nya eller för­ändrade regleringarna inom exempelvis skolan eller vården kan också beröra privata aktörer.

Nya lagar och förordningar spridda inom olika områden

Vi bedömer att 15 av cirka 60 nya lagar och förordningar som riksdagen och rege­ringen beslutade om under 2018 har betydande påverkan på kommunernas eller landstingens verksamheter och funktionssätt (tabell 2.1). Med betydande påverkan menar vi exempelvis att regleringarna kan öka kostnaderna för kommunsektorns obligatoriska och frivilliga uppgifter, eller att regleringarna på andra sätt kan in­verka påtagligt på kommunsektorns åtaganden. Vi bedömde 2017 att 12 nya lagar och förordningar hade betydande påverkan på kommunsektorn.

De 15 nya regleringarna under 2018 är spridda mellan olika departement, med viss tonvikt på vissa av dem – Justitie-, Miljö och energi-, Närings- och Socialdepar­te­mentet. Inom Näringsdepartementets område innefattar alla nya regleringar stats­bidrag.

Av alla de nya regleringarna rör omkring hälften statsbidrag som riktar sig till kom­­muner eller landsting. Det kan exempelvis handla om statsbidrag för insatser som syftar till att stärka likvärdigheten i skolan och näringslivet i vissa kommuner, eller för insatser som ska minska och motverka segregationen.

Den andra hälften av de nya regleringarna är mestadels inriktade på något utökade skyldigheter eller krav för kommunerna eller landstingen. Den nya kommunallagen anger exempelvis att den kommunala anslagstavlan ska vara webbaserad. Ett annat exempel är den nya förvaltningslagen som bland annat anger att kommunerna och landstingen ska handlägga alla ärenden skyndsamt, samt att de måste tillhandahålla tolkning och översättning om det behövs.

Utöver detta finns det några enstaka nya regleringar under Socialdepartementets om­råde som är mer inriktade på ansvars- eller uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn eller inom kommunsektorn. De så kallade patientnämnderna som organiseras av kommuner och landsting har exempelvis fått vissa utökade upp­gifter, samtidigt som Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) utrednings­skyl­dighet har begränsats till klagomål som gäller allvarligare händelser.

Under 2018 har det även kommit en ny lag som ska göra det lättare för kommuner­na att få tillstånd till kamerabevakning på offentliga platser.

Tabell 2.1 Nya lagar och förordningar med betydande påverkan på kommuner och landsting som börjat gälla under 2018.

Lag/förordning	Departement	Regleringen och hur den påverkar kommun/landsting
Lag (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare	Arbets­marknad	Arbetsförmedlingen kan vid behov anvisa nyanlända med kort utbildning till utbildnings- insatser som kom­munerna ansvarar för, genom den så kallade utbild­ningsplikten för nyanlända.
Kommunallag (2017:725)	Finans	Nytt ramverk som bland annat anger att den kommu­nala anslagstavlan ska vara webbaserad och att det ska vara en tjänsteman som har den ledande ställningen bland de anställda.
Förvaltningslag (2017:900)	Justitie	Alla slags ärenden ska handläggas skyndsamt, och en­skilda kan kräva att vissa ärenden ska avgöras snab­bare. Kommunen eller landstinget måste tillhandahålla tolkning och översättning vid ärendehanteringar om det behövs.
Lag (2018:1174) och för­ordning (2018:1175) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster	Justitie	Leverantörer av nätverk och informations- system inom transport, hälso- och sjukvård samt leverans och distri­bution av dricksvatten ska genomföra säkerhets­åt­gär­der samt rap­por­tera incidenter som påverkar konti­nui­teten i tjänsterna.
Kamerabevakningslag (2018:1200)	Justitie	Lagen gör det lättare för kommunerna att få tillstånd till kamerabevakning på offentliga platser, i brotts­be­kämpande eller trygg­hets- skapande syften. En och sam­ma myndighet (Datainspektionen) ska pröva frågor om till­ stånd och utöva tillsyn.
Förordning (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation	Kultur	En ny förordning om ett statsbidrag som er­sät­ter en tidigare förordning från 2017. Jämfört med den gamla förordningen är den nya för­ordningen mer inriktad på sektorövergripande samordning på lokal och regional nivå.
Miljöbedömnings- förordning-en (2017:966)	Miljö och energi	Kommunerna ska ange skälen och sin be­döm­ning till om planer och program, som exem­pel­vis detaljplaner, får eller inte får betydande miljö­påverkan.
Förordning (2018:495) om bidrag för rening av avlopps- vatten från läkemedelsrester	Miljö och energi	Ett nytt statsbidrag riktat till kommuner, kom­munala bolag och kommunalförbund för inves­teringar eller förstudier som syftar till att rensa avloppsvatten från läkemedelsrester.
Förordning (2018:496) om statligt stöd för att minska utsläpp av mikroplaster till vattenmiljön	Miljö och energi	Ett nytt statsbidrag riktat till offentliga och pri­vata aktörer för investeringar eller förstudier i syfte att minska utsläpp av mikroplaster.
Förordning (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad	Näring	Förordningen innehåller bestämmelser om bidrag för bl.a. stöd till kommunala bo­stads­företag. Samtidigt ändrades förordningen (2002:664) om statligt stöd för vissa kommunala åtaganden för boendet.
Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt efter­satta områden och för­ord­ning (2018:152) om statsbi­drag till socioekonomiskt eftersatta kommuner	Näring	Två nya statsbidrag som ska gå till insatser för att stärka näringslivet dels i vissa socioeko­no­miska efter­satta kommuner och dels i vissa kommuner med socio­ekonomiska eftersatta områden.
Förordning (2018:349) om stöd för att främja fri kollektivtrafik för ungdomar	Näring	Ett nytt statsbidrag riktat till de regionala kollektiv­trafikmyndigheterna för att till­ handahålla fri kollek­tivtrafik för vissa skolungdomar under sommarloven.
Lag (2017:372) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården	Social	De s.k. patientnämnderna som organiseras av kom­mu­nerna/landstingen får vissa nya upp­gifter i och med att klagomål i första hand ska anmälas till vårdgivarna. Sam­tidigt begränsas Inspektionen för vård och om­sorgs (IVO) ut­redningsskyldighet till att främst gälla all­var­ligare händelser.
Lag (2017:612) om sam­verkan vid utskrivning från sluten hälso- och sjukvård	Social	Vissa administrativa uppgifter flyttas från den slutna vården till den öppna vården. Den slutna vården ska underrätta berörda enheter när de skriver in en pati­ent och när patienten bedöms vara utskrivnings­klar. Dessutom ska huvud­ män­nen tillsammans ut­arbeta gemensamma riktlinjer om hur de kan samverka.
Förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskaps­ utveckling	Utbildning	Ett nytt statsbidrag för insatser inom grund­skolan. Med bidraget följer villkoret att skol­huvudmännen som tar del av bidraget inte får minska på sina egna kostnader för personal i förskoleklass, eller för undervisning eller elev­ hälsan i grundskolan.

Anmärkning: I vår redovisning ingår endast de regleringar som vi bedömer har betydande påverkan på kommun­sektorns verksamheter eller funktionssätt, exempelvis genom att de kan öka kostnaderna eller på andra sätt påverkar kommunernas åtaganden. I vårt urval ingår därför inte exempelvis nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak eller frågor av semantisk karaktär. Bilaga 2 beskriver närmare våra definitioner och avgränsningar.

Källa: Dokumentstudier, av bland annat Regeringskansliets sammanställning Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2017/18, halvårsskiftet 2018 och årsskiftet 2018/19.

Två av de nya regleringarna härrör från Europeiska unionen (EU). Det gäller lagen och förordningen om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster samt miljöbedömningsförordningen.

Förändrade lagar och förordningar främst inom utbildningsområdet

Riksdagen och regeringen kan även besluta om förändringar i befintliga lagar och förordningar. Vad gäller förändringar i befintliga regleringar bedömer vi att 22 av totalt cirka 150 förändringar har betydande påverkan på kommuner och landsting (tabell 2.2).^[2] Under 2017 var det 17 liknande förändringar.

De förändrade regleringarna 2018 är koncentrerade till vissa områden. Allra flest förändringar har skett inom utbildningsområdet. Flera förändringar har även skett i lagar och förordningar inom områden som Social- respektive Näringsdepartementet ansvarar för.

Precis som med de nya regleringarna är relativt många av de förändrade reglering­arna inriktade på att ställa större krav på kommunerna och landstingen eller ge dem större skyldigheter. Till exempel har skolhuvudmännen blivit skyldiga att anordna prao från och med årskurs 8, vilket tidigare varit frivilligt. De är nu också skyldiga att tillhandahålla fri skolskjuts för elever i förskoleklass, som numera är en obliga­torisk skolform. Andra exempel är att socialtjänstens ansvar har utvidgats till att även omfatta spelmissbruk, och att kommunerna i översiktsplanerna ska ge sin syn på eventuella effekter på den byggda miljön som beror på klimatförändringar och vilka åtgärder som krävs.

Några av förändringarna har inneburit utökade befogenheter för kommunerna och landstingen. Exempelvis har det under året införts en förändring i den nya kom­munal­lagen som ger kommunerna och landstingen en generell rätt att överlåta uppgifter till andra kommuner eller landsting genom så kallad avtalssamverkan. Den generella rätten gäller dock inte om speciallagstiftningen i ett område anger något annat. Dessutom kan upphandlingsregelverket begränsa kommunernas och landstingens möjligheter att ingå samverkansavtal utan upphandling.

Tabell 2.2 Väsentliga förändringar i lagar och förordningar under 2018 med betydande påverkan på kommuner och landsting.

Lag/förordning	Departement	Regleringen och hur den påverkar kommun/landsting
Kommunallag (2017:725)	Finans	Kommuner och landsting får överlåta sina uppgifter till en annan kommun eller till ett annat landsting genom så kallad generell rätt till avtalssamverkan.
Lagen (1994:137) om motta­gan­de av asylsökande m.fl.	Justitie	En kommun som har blivit anvisad att ta emot ett ensamkommande barn får bara i vissa fall placera barnet i ett boende i en annan kommun.
Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige och lagen (2017:353) om uppehålls­ tillstånd för studerande på gymnasial nivå	Justitie	Kommunerna måste tillhandahålla utbild­ning för de som får uppehållstillstånd för att studera på gym­na­sieskola, sam­man­håll­na yrkesutbildningar inom vuxen­utbildning eller andra motsvarande ut­bild­ningar.
Förordningen (2009:1299) om nationella minoriteter och minoritetsspråk	Kultur	Fler kommuner och landsting får efter ansökan bli så kallade för­valtnings- kom­muner/-landsting. Det inne­bär utvidgat åtagande för att ha personal som be­härs­kar minoritetsspråk och erbjuda viss verk­samhet på språken. Kommunerna och lands­tingen får stats­bidrag för det ut­vid­gade åtagandet.
Plan- och bygglagen (2010:900)	Näring	Regeringen får mandat att tillfälligt ändra vissa bestämmelser i plan- och bygglagen för att snabbt kunna anordna boende om det har kommit eller förväntas komma många asylsökande.
Plan- och bygglagen (2010:900)	Näring	Byggnadsnämnderna får verkställa lov fyra veckor efter att beslutet har meddelats även om beslutet har överklagats och där­ med inte vunnit laga kraft.
Plan- och bygglagen (2010:900)	Näring	Staten får rätt att ta fram föreskrifter om standarder för hur kommunernas detalj- planer ska digitaliseras och utformas.
Plan- och bygglagen (2010:900)	Näring	Nytt krav på kommunerna att i översikts- planen ge sin syn på risken för skador på den byggda miljön som beror på klimat- förändringar, och hur kommu­nerna kan minska eller eliminera sådana risker.
Plan- och bygglagen (2010:900)	Näring	Det krävs inte bygglov för att montera solcells­pa­ne­ler och solfångare som följer byggnadens form. Byggnadsnämndernas roll förskjuts från att pröva kraven enligt plan- och bygglagen i förväg, till att vid behov pröva kraven i efterhand när åt­gärden redan är utförd.
Tandvårdslagen (1985:125) och lagen om statligt tandvårdsstöd (2008:145)	Social	Avgiftsfri tandvård för personer till och med det år de fyller 22 år (i stället för 21 år).
Förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd	Social	Det allmänna tandvårdsbidraget för­dubb­las.
Socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)	Social	Socialtjänstens ansvar samt överens­kom­melserna mellan kommuner och landsting om personer som missbrukar substanser utvidgas till att även omfatta spelmissbruk.
Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), hälso- och sjukvårds- förordningen (2017:80) och förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen	Social	Ny beslutsprocess. Baserat på analyser av sakkun­ni­ga ska Socialstyrelsen bestämma vilken hälso- och sjukvård som ska vara så kallad nationell högspe­cia­liserad vård, och på hur många enheter sådan vård ska be­drivas. Förändringen innebär också att så­dan vård ska erbjudas på färre vårdenheter än tidigare. Vid Socialstyrelsen ska det ock­så finnas en särskild nämnd som ska beslu­ta om tillstånd för att bedriva sådan vård. Nämnden ska bestå av företrädare för sjuk­husregionerna.
Socialtjänstlagen (2001:453)	Social	Socialnämnden får utan föregående be­hovs­prövning erbjuda hemtjänst till äldre personer. Kommunen ska bland annat informera den äldre på vilket sätt man ska följa upp insatserna.
Skollagen (2010:800), skol­för­ordningen (2011:185) och för­ordningen (1970:340) om skol­skjutsning	Utbildning	Större krav på skolhuvudmännen att be­vaka att elever uppfyller skolplikten i och med att förskole­klass blir en obligatorisk skolform. Skolhuvudmännen måste i och med detta bland annat erbjuda kost­nads­fri skolskjuts till fler elever.
Förordningen (2013:69) om försöksverksamhet med ökad undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk för nyanlända elever i grundskolan	Utbildning	Försöksverksamheten för nyanlända elever förlängs till och med höstterminen 2018, och skolhuvud­männen kan få statsbidrag för den utökade under­visningstiden.
Skolförordningen (2011:185) och förordningen (2017:1106) om en försöksverksamhet med dator- baserade nationella prov, extern bedömning och medbedömning	Utbildning	Elevens resultat på de nationella proven ska väga tyngre vid betygsättning, upp­ satserna ska skrivas på en dator och någon annan än den undervisande läraren ska rätta elevens prov.
Skollagen (2010:800)	Utbildning	Eleverna ska börja studera och få betyg i moderna språk från och med årskurs 6. Regeringen får också befogenheter att fördela undervisningstiden i grundskolans timplan.
Skollagen (2010:800)	Utbildning	Huvudmannen ska utse en skolchef, som ska hjälpa huvudmannen se till att skolan följer de föreskrifter som gäller för ut­bild­ningen. Samma person kan vara både för­valtnings- och skolchef. Rektorn ska se till att så snart som möjligt utreda en elevs längre eller upprepade frånvaro.
Skollagen (2010:800) och gymnasieförordningen (2010:2039)	Utbildning	Skolhuvudmännen ska anordna praktisk arbets­livs­orientering (prao) för alla elever i grundskolan från och med årskurs 8.
Skollagen (2010:800)	Utbildning	Skolan ska överlämna viss information om eleverna när eleven går över mellan skol­ former eller inom en skolform. Eleverna på gymnasieskolan ska ha en mentor. Eleverna på introduktionsprogrammen i gymnasieskolan ska få en minsta undervisningstid med mera.
Skollagen (2010:800)	Utbildning	För nyanlända elever som börjar sin skol­gång i hög­stadiet ska skolhuvudmännen upprätta en individuell studieplan senast två månader efter att eleven tagits emot. Rektorer för förskolor ska genomgå en obliga­torisk befattningsutbildning (införs 2019).

Anmärkning: I vår redovisning ingår bara de regleringar som vi bedömer har betydande påverkan på kommun­sek­torns verksamheter eller funktionssätt, exempelvis genom att de kan öka kostnaderna eller på andra sätt påverka kommunernas åtaganden. I vårt urval ingår därför inte exempelvis nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak eller frågor av semantisk karaktär. Bilaga 2 beskriver närmare våra definitioner och avgränsningar.

Källa: Dokumentstudier (bl.a. Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2017/18, halvårsskiftet 2018 och årsskiftet 2018/19).

Ekonomisk styrning genom statsbidrag till kommunsektorn

Riksdagen och regeringen tillför kommunsektorn dels generella statsbidrag, fram­för allt via det kommunalekonomiska utjämningssystemet, och dels andra typer av riktade statsbidrag som ligger utanför utjämningssystemet. En relativt stor del av statsbudgeten används till statsbidrag till kommunerna och landstingen, och de ger betydande intäkter för kommunerna och landstingen. Statsbidragen genom utjäm­nings­systemet syftar till att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mel­lan de olika kommunerna och landstingen. De riktade statsbidragen har som syfte att stödja utvecklingen i bestämda verksamheter som kommunerna och landstingen ansvarar för, eller för att ersätta specifika kostnader.

Den ekonomiska styrningen är något som kommunerna och landstingen i stor ut­sträck­ning följer. Denna styrning har därför i likhet med regelstyrningen en stark styreffekt jämfört med andra styrmedel.^[3]

Statsbidragens andel av statsbudgetens totala utgifter har ökat och utgör nu drygt en femtedel

Nivån på alla utbetalda statsbidrag till kommunerna och landstingen har ökat från 129 till 213 miljarder kronor mellan 2010 och 2017. Statsbudgetens totala utgifter var samma år 786 respektive 941 miljarder kronor. Det betyder alltså att andelen av statens utgifter som utgörs av statsbidrag till kommuner och landsting har ökat över tid, från drygt 16 procent 2010 till knappt 23 procent 2017 (figur 2.1). Det är fram­för allt under de senaste åren som såväl nivån på utbetalda statsbidrag som stats­bidragens andel av statens utgifter har ökat.

Figur 2.1 Andel av statsbudgetens totala utgifter som utgjordes av statsbidrag till kommuner och landsting 2010—2017, i procent.

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och landsting. Däremot ingår inga medel till andra aktörer, exempelvis fristående skolhuvudmän, privata vårdgivare, SKL eller kommunala bolag eller organi­sa­tioner såsom allmännyttiga bostadsföretag. Med statsbudgetens totala utgifter menar vi utgifterna inom ut­giftsområdena 1 till 27. Vi har inte tagit med kassamässiga korrigeringar, myndigheters m.fl. in- och utlåning i Riksgäldskontoret samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar till kommuner och landsting samt ESV:s publikation ”Tidsserier, statens budget m.m.” och egna beräkningar.

Som vi har varit inne på finns det alltså olika typer av statsbidrag till kommunerna och landstingen. Vi har delat in statsbidragen i tre olika kategorier:

• generella statsbidrag
• riktade (specialdestinerade) statsbidrag
• kostnadsersättningar.

Hur dessa kategorier definieras och vilka bidrag som ingår i respektive kategori är olika i olika sammanhang. Antalet och storleken på statsbidragen kan därför skilja sig åt i olika sammanställningar.^[4] Statskontoret utgår från följande definitioner:

Generella statsbidrag är bidrag till kommuner eller landsting som inte är förenade med några krav på hur bidragen ska användas eller på någon viss prestation.^[5] Även om det kan finnas villkor som kommunerna och landstingen ska uppfylla för att få del av ett generellt bidrag får kommunerna och landstingen fritt disponera de medel de får.

Riktade statsbidrag är bidrag till kommuner eller landsting som det är frivilligt för dem att ansöka om eller ta del av, och som är avsedda (öronmärkta) för en viss in­sats, ett visst ändamål eller för att stimulera utveckling i en bestämd verksamhet.

Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller landsting har på grund av att staten beslutat att kommunerna eller landstingen är skyldiga att utföra eller tillhandahålla något som exempelvis en tjänst.^[6] Men kom­munerna och landstingen är skyldiga att utföra detta oavsett om de får någon er­sättning för det eller inte.

När flera bidrag eller kostnadsersättningar lyder under samma förordning räknar vi det som ett riktat statsbidrag eller en kostnadsersättning. Både riktade statsbidrag och kostnadsersättningar kan ses som riktade medel eftersom medlen ska användas för vissa insatser eller till en viss verksamhet. Med anledning av det väljer vi ibland att redovisa dessa två kategorier av statsbidrag samlat i de mer detaljerade redo­vis­ningarna per utgiftsområde.

I denna rapport gör vi en systematisk och samlad redovisning av statsbidragen till kommuner och landsting. Det är av flera skäl komplicerat att identifiera och defi­niera statsbidrag. Detta beror bland annat på att bidragen kan regleras på olika sätt och även kan ingå som en del av en större satsning. Vi har därför behövt använda oss av flera olika metoder och källor för att få fram uppgifterna. Dessa finns redo­visade i bilaga 2.

Det är framför allt utbetalda kostnadsersättningar till kommunerna som har ökat under de senaste åren

Totalt har statsbidragen till kommunerna ökat från 105 miljarder kronor 2015 till 144 miljarder kronor 2017 (tabell 2.3). Statsbidragen till landstingen har också ökat under samma period, men inte lika mycket. De har ökat från 63 till 69 miljar­der.

Ökningen av statsbidragen till kommunerna beror i första hand på utbetalda kost­nadsersättningar som är kopplade till asylsökande. Även de riktade statsbidragen till kommunerna har ökat på grund av att flera nya statsbidrag har införts. De gene­rella bidragen har legat relativt stabilt i nominella termer, men har de senaste åren minskat som andel av de utbetalda statsbidragen för kommunerna.

Den variation som ändå finns när det gäller storleken på de generella statsbidragen till såväl kommunerna som landstingen beror framför allt på att regeringen har in­fört tillfälliga stöd.

Tabell 2.3 Utbetalda statsbidrag till kommuner respektive landsting 2015–2017 per kategori av statsbidrag (i miljarder kronor) och andel av totalsumman (i procent) inom parentes.

Mottagare	Kategori av statsbidrag	2015	2016	2017
Kommunerna	Kostnadsersättningar	14 (13)	33 (26)	40 (28)
	varav ersättningar inom migrationsområdet	5	21	25
	varav ersättningar inom integrationsområdet	9	12	15
	Riktade	15 (14)	22 (18)	25 (17)
	Generella	75 (72)	70 (56)	78 (54)
	varav kommunalekonomisk och LSS-utjämning	66	68	71
	varav byggbonusen	-	2	2
	Totalsumma	105 (100)	125 (100)	144 (100)
Landstingen	Kostnadsersättningar	28 (45)	27 (42)	30 (43)
	varav bidrag för läkemedelsförmåner	24	22	26
	Riktade	8 (13)	12 (18)	10 (15)
	Generella	27 (42)	26 (40)	29 (42)
	varav kommunalekonomisk utjämning	25	26	28
	Totalsumma	63 (100)	64 (100)	69 (100)

Anmärkning: I bilaga 2 redovisas utförligt vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som summan av res­pektive kategori av statsbidrag baseras på. I beloppen ingår inga medel till andra aktörer, exempelvis fristående skolhuvudmän, privata vårdgivare, SKL eller kommunala bolag eller organisationer såsom allmännyttiga bostads­företag. Utbetalningarna ett visst år kan också gälla ersättningar och bidrag för andra år. Siffrorna i tabellen är avrundade.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar till kommuner och landsting samt egna beräkningar.

Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar har betalats ut inom främst fyra utgiftsområden

Riktade statsbidrag eller kostnadsersättningar till kommunerna respektive lands­tingen har betalats ut inom i stort sett samtliga utgiftsområden under 2017 (tabell 2.4). Men större delen av bidragen är koncentrerade till fyra utgiftsområden. Där ingår stora kommunala välfärdsområden som det också kan vara en nationell an­gelägenhet att styra och stödja. Tre av utgiftsområdena gäller statsbidrag till kom­muner och ett gäller statsbidrag till landstingen.

Cirka 84 procent av statsbidragen till kommunerna har betalats ut inom tre områ­den: Migration (39 procent), Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering (23 procent) och Utbildningsväsendet (22 procent). Inom dessa utgiftsområden har de utbetalda statsbidragen till kommunerna ökat relativt mycket mellan 2016 och 2017.

För landstingen gick 76 procent av de utbetalda statsbidragen 2017 till området Hälso­vård, sjukvård och social omsorg och de utbetalda statsbidragen där ökade med 6 procent mellan 2016 och 2017. En stor del av de utbetalda statsbidragen till landstingen inom detta område utgörs av bidraget för läkemedelsförmånerna, som vi kategoriserar som en kostnadsersättning.

Tabell 2.4 Utbetalda kostnadsersättningar och riktade statsbidrag till kommunerna respektive landstingen inom olika utgiftsområden 2017 samt procentuell förändring 2016—2017.

	Kommuner		Landsting
Utgiftsområde	Miljoner kronor 2017	Procentuell förändring 2016–2017	Miljoner kronor 2017	Procentuell förändring 2016–2017
1. Rikets styrelse	63	-12	56	66
4. Rättsväsendet	4	116	-	-
5. Internationell samverkan	1	-2	1	-42
6. Försvar och samhällets krisbered­skap	472	32	21	99
7. Internationellt bistånd	1	-23	0,4	-
8. Migration	25 166	21	2 107	-34
9. Hälsovård, sjukvård och social om­sorg	2 963	4	30 796	6
10. Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning	37	-4	1 399	-17
13. Jämställdhet och nyanlända in­vandrares etablering	15 038	25	270	73
14. Arbetsmarknad och arbetsliv	4 194	19	289	17
16. Utbildning och universitets­forskning	14 531	29	2 617	5
17. Kultur, medier, trossamfund och fritid	374	0	1 147	11
18. Samhällsplanering, bostadsförsörj­ning och byggande m.m.	100	87	0,1	-
19. Regional tillväxt	163	47	178	83
20. Allmän miljö och naturvård	673	13	9	-60
21. Energi	197	28	6	-60
22. Kommunikation	1 236	-53	1 343	71
23. Areella näringar, landsbygd och livsmedel	92	-1	1	220
24. Näringsliv	80	4	47	10
Totalsumma	65 384	19	40 287	4

Anmärkning: I tabellen ingår inte stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande inom utgiftsområde 18. I be­loppen ingår inte heller medel till andra aktörer som fristående skolhuvudmän, privata vårdgivare, SKL eller kom­munala bolag eller organisationer såsom allmännyttiga bostadsföretag. Utbetalningarna ett visst år kan också gälla ersättningar och bidrag för andra år. Inom vissa utgiftsområden har det inte betalats ut några medel till landstingen. Siffrorna i tabellen är avrundade.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar till kommuner och landsting samt egna beräkningar.

Statsbidragen utgör också en betydande del av kommunsektorns intäkter. Men den största intäktskällan för kommuner och landsting är kommun- respektive lands­tings­skatten, som står för omkring två tredjedelar av intäkterna. Statsbidragen utgör den näst största inkomstkällan.

Statsbidragen utgör ungefär 18 procent av kommunsektorns intäkter

Olika bidrag från staten utgör ungefär 18 procent av kommunernas totala intäkter, varav ungefär 11 procentenheter består av generella bidrag och 7 procentenheter av riktade bidrag (figur 2.2). För kommunerna har statsbidragens andel av intäkterna ökat något under de senaste åren.

För landstingen utgör bidrag från staten också ungefär 18 procent av deras totala intäkter. Det förhållandet har inte förändrats särskilt mycket under de senaste åren De största delarna av dessa bidrag består av generella statsbidrag och bidrag för läkemedelsförmånen, som utgör cirka 8 procentenheter vardera.

Figur 2.2 Andel av kommunernas och landstingens intäkter som utgörs av statsbidrag 2014–2017.

Kommentar: I figuren ingår inte momsersättningen. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet utgör den största delen av de generella statsbidragen, och det är bara skillnaden mellan intäkter och avgifter till systemet som räknas som intäkt respektive bidrag. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som ett statsbidrag till kommunerna.

Källa: SCB Räkenskapssammandraget 2014–2017 och egna beräkningar.

Det är inte bara nivåerna på utbetalda statsbidrag som har ökat, utan även antalet stats­bidrag. Flera tidigare studier har pekat på att mängden riktade statsbidrag kom­binerat med att de är utformade på olika sätt och ställer olika krav bidrar till en ökad administration för kommunerna och landstingen.^[7] Det finns inte heller något tydligt samband mellan storleken på de riktade bidragen och hur omfattande ansök­ningsförfarandet eller återrapporteringskraven är.^[8]

Statskontoret har identifierat ett 180-tal riktade statsbidrag, varav 33 har tillkommit som nya under 2018

Vi har identifierat och bedömt att det totalt finns omkring 208 olika statsbidrag som riktas till kommuner eller landsting (tabell 2.5). Av dessa statsbidrag är om­kring 23 kostnadsersättningar, 180 riktade och 5 generella.^[9] Över två tredjedelar av dessa bidrag är permanenta. Av de bidrag som är tidsbegränsade upphör omkring 20 stycken 2018 och ytterligare 27 upphör år 2020 eller tidigare. Men regeringen kan förändra tidsramen för bidragen, det vill säga både förlänga och avsluta bidrag.

Av de riktade statsbidragen är ungefär en tredjedel bidrag för verksamheter som riktar sig direkt mot medborgarna eller andra externa aktörer, exempelvis bidrag för att motverka akut hemlöshet eller för studie- och yrkesvägledning för ungdo­mar. Många bidrag är också till för att på olika sätt stödja kommuner och landsting i att utveckla processer och arbetssätt. Det kan till exempel handla om bidrag för att korta väntetider inom vården eller kvalitetssäkrande åtgärder inom förskolan.

Några typer av statsbidrag är få till antalet men omfattar mycket pengar. Det gäller framför allt satsningarna för att höja lärarnas löner. Lönesatsningar är annars myck­et ovanliga. Inom framför allt vården finns flera bidrag för att öka bemanningen. Inom utbildningsområdet och vården finns också flera bidrag för fortbildning eller annan kompetenshöjning för den egna personalen. Överlag har bidragen inom des­sa två verksamhetsområden också relativt snäva användningsområden. På miljöom­rådet är det däremot vanligare att ett enskilt bidrag har ett bredare användnings­om­råde och kan användas för flera olika typer av insatser.

Av samtliga kostnadsersättningar och riktade statsbidrag riktas 16 respektive 151 till kommunerna. Motsvarande antal till landstingen är 14 kostnadsersättningar och 69 riktade statsbidrag. En del statsbidrag riktas både till kommuner och landsting.

Kostnadsersättningarna förekommer endast i några utgiftsområden, och antalet är relativt jämnt fördelade mellan dessa. Detta beror i första hand på att vi räknar kost­nadsersättningar som lyder under samma förordning som en kostnads­ersätt­ning. Till exempel finns det inom migrationsområdet enskilda förordningar som innehåller kostnadsersättningar för flera olika typer av kostnader.

De flesta riktade statsbidragen finns inom områdena vård och omsorg samt ut­bild­ning. Inom vård och omsorgsområdet finns 17 riktade statsbidrag till kom­mu­nerna och 24 till landstingen. Inom utbildningsområdet finns 48 riktade statsbidrag till kom­munerna.^[10]

Under 2018 har det tillkommit 33 nya riktade statsbidrag och 6 har upphört (tabell 2.5).^[11] Bland de nya finns till exempel bidrag till socioekonomiskt eftersatta kom­mu­ner och områden samt stöd för fri kollektivtrafik för ungdomar under sommar­lovet. Det har tillkommit betydligt fler och några beloppsmässigt större nya riktade statsbidrag under 2018 jämfört med 2017, då det tillkom 6 nya statsbidrag. Denna utveckling kan ha påverkats av att 2018 var ett valår med en minoritetsregering, och av att det har varit högkonjunktur i den svenska ekonomin.

Bland de nya riktade statsbidragen 2018 finns 10 inom vård- och omsorgsområdet. Av dessa är 6 riktade till kommunerna, exempelvis statsbidrag till avgiftsfri sim­un­dervisning för elever i förskoleklass, och 4 till landstingen, exempelvis statsbidrag för insatser för ökad tillgänglighet i barnhälsovården. De övriga nya riktade stats­bid­­ragen finns företrädesvis inom utbildnings- och miljöområdet, exempelvis stats­bi­d­rag för säkerhetshöjande åtgärder i skolor och statsbidrag för strandstädning.

Vad gäller kostnadsersättningar har 1 tillkommit samtidigt som 1 har upphört. I båda fallen handlar det om bidrag riktade till landstingen inom vård- och omsorgs­området. Den nya kostnadsersättningen är en kompensation för att screening för livmoderhalscancer blev avgiftsfritt 2018.

Tabell 2.5 Antal kostnadsersättningar och riktade statsbidrag till kommuner respektive landsting efter utgiftsområde 2018 (inom parentes nya och ev. upphörda statsbidrag 2018).

	Totalt	Kommuner		Landsting
Utgiftsområde	Antal unika statsbidrag	Kostnads- ersättningar	Riktade statsbidrag	Kostnads- ersättningar	Riktade statsbidrag
1. Rikets styrelse	6	1	4	2	-
4. Rättsväsendet	1	-	1	-	-
5. Internationell sam­verkan	1	-	1	-	-
6. Försvar och sam­häl­lets krisberedskap	8 (+1)	2	6 (+1)	-	4
8. Migration	5	3	2	2	1
9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg	40 (+11-5)	-	17 (+6-1)	4 (+1-1)	24 (+4-4)
10. Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktions­nedsättning	2	-	-	-	2
13. Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering	8 (+1)	2	4 (+1)	2	5 (+1)
14. Arbetsmarknad och arbetsliv	7	1	6	1	3
16. Utbildning och universitetsforskning	56 (+5-2)	5	48 (+5-2)	3	2
17. Kultur, medier, tros­samfund och fritid	17 (+3)	-	13 (+2)	-	9 (+1)
18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande	4	-	3	-	-
19. Regional tillväxt	4 (+2)	-	3 (+2)	-	2
20. Allmän miljö och naturvård	16 (+6)	-	16 (+6)	-	2
21. Energi	8 (+1)	-	8 (+1)	-	3
22. Kommunikation	14 (+2)	2	12 (+2)	-	8 (+1)
23. Areella näringar, lands­bygd och livs­medel	4 (+2)	-	4 (+2)	-	1 (+1)
24. Näringsliv	3	-	3	-	3
25. Allmänna bidrag till kommuner	4	-	-	-	-
Totalt	208 (+34-7)	16	151 (+28-3)	14 (+1-1)	69 (+8-4)

Anmärkning: Kolumnen antal unika statsbidrag innehåller även generella statsbidrag och gäller antalet statsbid­rag oavsett kategori av statsbidrag och oavsett om målgruppen är kommuner eller landsting. Om flera kostnads­er­sättningar eller bidrag lyder under samma förordning räknar vi det som en kostnadsersättning eller ett riktat statsbidrag. En del kostnadsersättningar och riktade statsbidrag kan rikta sig både till kommuner och landsting. I dessa fall redovisas statsbidragen både i siffran för kommunerna och siffran för landstingen. Sammanställningen bygger på uppgifter om utbetalda transfereringar till kommuner och landsting från olika anslagsposter i statens budget 2017, inklusive nya och exklusive upphörda statsbidrag 2018. I sammanställningen ingår inga statsbidrag som bara har betalats ut till SKL eller kommunala bolag eller organisationer såsom kommunala bostadsföretag.

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Konsultföretaget EY har på uppdrag av Statskontoret kartlagt det totala antalet statsbidrag till kommuner och landsting. Se bilaga 2.

Några av de nya riktade statsbidragen riktas till bestämda kommuner och landsting utifrån indikatorer som regeringen har valt. Detta är ofta ett sätt att minska admi­nist­rationen i ansökningsförfarandet. Det kan även göra bidragen mer träffsäkra och öka effekten av bidraget utifrån regeringens syfte med bidraget, till skillnad från om ett bidrag fördelas ut till samtliga kommuner och landsting.

Vi noterar också att några av de nya statsbidragen inom olika utgiftsområden base­ras och inriktas på socioekonomiska förhållanden. Det gäller exempelvis de nya statsbidragen för stärkt likvärdighet i grundskolan och till socioekonomiskt efter­satta kommuner och områden. Även Kostnadsutjämningsutredningen har lämnat förslag på att socioekonomiska förhållanden ska få större genomslagskraft i utjäm­ningen mellan kommuner och landsting. Dessutom blir alla landsting regioner och får ansvar för regional utveckling från och med 2019, som tidigare har varit ett stat­ligt ansvar.

Vi har dessutom bedömt att 31 statsbidrag som inte är nya har förändrats väsentligt under 2018. Omkring hälften av dessa statsbidrag finns inom områdena vård och omsorg, utbildning eller miljö. I de flesta fall handlar förändringarna om att bi­drags­ramen har ökat relativt mycket. En klar majoritet av de förändrade stats­bi­dra­gen, 27 stycken, anser vi vara riktade statsbidrag. Även denna utveckling kan ha på­verkats av att 2018 var ett valår och att det har varit högkonjunktur i den svenska ekonomin.

Många stora statsbidrag inom hälso- och sjukvård

Flest statsbidrag finns alltså inom områdena utbildning samt inom hälso- och sjuk­vården. Inom dessa områdena är flera av statsbidragen också jämförelsevis stora. Fler än hälften av bidragsramarna där är på över 100 miljoner kronor.

Inom vården finns exempelvis det statliga tandvårdsstödet och bidraget för läke­medels­förmånen, på 6 respektive 27 miljarder kronor. Inom vården finns även personalmiljarden, patientmiljarden och bidrag för ökad bemanning inom äldre­omsorgen, som alla omfattar minst 1,6 miljarder kronor. På utbildningsområdet finns stora bidrag till bland annat höjda lärarlöner och till kommuner som tillämpar maxtaxa inom förskolan.

Inom jämställdhetsområdet finns å andra sidan flera mindre projektbidrag, till exem­pel två miljoner kronor för att öka kunskapen om HBTQ-personers rättig­heter. Även på kulturområdet är bidragsramarna ofta jämförelsevis små.

Många stora bidrag inom flera utgiftsområden är kopplade till asylsökande eller ny­anlända. Dessa bidrag är oftast kostnadsersättningar kopplade till asyl­mot­ta­gan­de. Men det finns också bidrag för exempelvis utbildning för nyanlända eller för att ordna arbete eller praktikplatser.

I bilaga 3 finns en förteckning över samtliga enskilda statsbidrag. Där redogör vi också för vilka statsbidrag som är nya, vilka som upphört och vilka som väsentligt förändrats under 2018, samt viss information kring statsbidragen.

Styrning genom nationella inriktningsdokument och samordnare samt överenskommelser

I detta avsnitt redovisar vi tre olika typer av annan statlig styrning. Förutom över­ens­kommelser handlar det om nationella samordnare och nationella inrikt­nings­dokument, där strategier, handlingsplaner och handlingsprogram ingår. Denna typ av styrning är i regel inte direkt tvingande för kommuner och landsting, men det är ett verktyg för staten att påverka kommunsektorn. Visserligen omfattar dessa i många fall konkreta styråtgärder, till exempel uppdrag till myndigheter eller stats­bidrag, men dessa måste beslutas inom ramen för regeringens ordinarie rutiner.

Strategier och handlingsplaner med tydlig koppling till konkreta åtgärder har star­kast styreffekt. Andra inriktningsdokument och mål utanför lagstiftning är däremot ofta okända för kommun- och landstingsföreträdarna. Dessa inriktningsdokument och mål har därför mer begränsad styreffekt. Det kan också vara svårt för kom­mu­nerna och landstingen att förstå vad de bör prioritera om det finns många olika stra­tegier och handlingsplaner. Om strategier används för ofta så skapar de dessutom inte heller lika stor uppmärksamhet och markerar inte lika tydligt att området är prio­riterat.^[12]

Annan styrning av kommuner och landsting vanligast från Socialdepartementet

Under 2018 har regeringen beslutat om totalt 30 nya eller väsentligt förändrade styr­medel som rör kommuner eller landsting inom denna kategori (tabell 2.6). Dessa typer av styrning förekommer i första hand inom Socialdepartementets område, det vill säga vård- och omsorgsområdet. De vanligaste formerna av annan styrning är överenskommelser mellan regeringen och SKL, eller inriktnings­doku­ment.^[13] Bara 1 av de 30 nya eller väsentligt förändrade styrmedlen 2018 gällde en nationell samordnare. Den största förändringen jämfört med 2017 är annars att rege­ringen har tagit fram fler nya inriktningsdokument.

Tabell 2.6 Antalet nya eller väsentligt förändrade överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument efter departement 2018.

Departement	Överens­ kommelser	Samordnare	Inriktnings- dokument	Totalt
Statsrådsberedningen	-	-	-	-
Arbetsmarknadsdepartementet	-	-	-	-
Finansdepartementet	-	-	1	1
Försvarsdepartementet	-	-	-	-
Justitiedepartementet	1	-	-	1
Kulturdepartementet	1	-	3	4
Miljö- och energidepartementet	-	-	3	3
Näringsdepartementet	2	-	2	4
Socialdepartementet	7	1	5	13
Utbildningsdepartementet	2	-	2	4
Utrikesdepartementet	-	-	-	-
Summa:	13	1	16	30

Anmärkning: Överenskommelser, nationella samordningsuppdrag och nationella inriktningsdokument som rör kommuner eller landsting och som har beslutats under 2018.

Källa: SKL (via e-post 2018-02-20), SKL:s webbplats (egen sökning) och regeringens webbplats (egen sökning).

Fem nya överenskommelser

Under 2018 har regeringen och SKL slutit 13 nya eller omförhandlade överens­kommelser. Av dessa är 5 nya, vilket är något fler än 2017.^[14] De övriga 8 bygger vidare på tidigare överenskommelser mellan regeringen och SKL.

Samtliga av de 5 nya överenskommelserna omfattar statsbidrag i olika omfattning, och dessa riktar sig främst till landstingen. Exempelvis omfattar Personalmiljarden 2 miljarder kronor per år fram till 2021 och Förstärka jämställdhetsarbetet på lokal och regional nivå omfattar 20 miljoner kronor för 2018.^[15] I tre av de nya överens­kom­melserna ska medel bara gå till SKL. Det rör sig då om 2–5 miljoner kronor till SKL under 2018.

För tre överenskommelser har en tilläggsöverenskommelse slutits under 2018 som inneburit att regeringen skjutit till ytterligare medel. Detta gäller Ökad tillgäng­lig­het och jämlikhet i förlossningsvården och förstärkta insatser för kvinnors hälsa, Patientmiljarden och Förstärka jämställdhetsarbetet på lokal och regional nivå.

En ny nationell samordnare

Vi har identifierat ett nytt uppdrag för en nationell samordnare under 2018 som har betydelse för kommuner och landsting.^[16] Detta gäller Nationell samordnare för en välfungerande sjukskrivningsprocess.^[17] Den nya nationella samordnaren ska göra det lättare för alla medverkande att samverka i sjukskrivningsprocessen. Uppdraget rör bland andra hälso- och sjukvårdens huvudmän och de som arbetar inom hälso- och sjukvården. Ingen nationell samordnare som tidigare inrättats har fått tilläggs­direktiv under 2018.

Sexton nya nationella inriktningsdokument

I samlingsbegreppet nationella inriktningsdokument^[18] kan det ingå nationella stra­tegier, handlingsplaner och handlingsprogram.^[19] För att de ska räknas med i Stats­kontorets kartläggning ska det finnas åtgärder i dessa dokument som direkt rör kom­muner och landsting. Under 2018 har regeringen beslutat om 16 sådana nya nationella inriktningsdokument. Socialdepartementet har tagit fram 5 av dem, ex­empelvis Handlingsplan mot könsstympning av flickor och kvinnor samt Strategi för omsorg om personer med demenssjukdom. Både Miljödepartementet och Kul­turdepartementet har tagit fram 3 nationella inriktningsdokument.

Flera inriktningsdokument handlar om miljömässig hållbarhet på olika sätt, exem­pelvis Handlingsplan för Agenda 2030, Nationell strategi för klimatanpassning, Strategi för levande städer eller En klimatstrategi för Sverige.

Olika utveckling för samordnare och inriktningsdokument under senare år

Antalet nya inriktningsdokument som regeringen har beslutat om och som rör kommuner och landsting varierar mellan olika år (figur 2.3). De senaste tre åren har regeringen beslutat om fler inriktningsdokument än tidigare, och det gäller i syn­nerhet under 2018. När det gäller nationella samordnare ökade antalet utsedda samordnare med uppdrag som har betydelse för kommuner eller landsting från 2 stycken år 2010 till 4–6 per år mellan 2011 och 2014, för att sedan minska igen. För 2017 och 2018 har regeringen utsett en ny nationell samordnare per år, enligt Statskontorets definition på nationell samordnare.

Figur 2.3 Antal nya nationella samordnare och inriktningsdokument 2010–2018.

Anmärkning: Antalen gäller de nationella samordnare vars uppdrag vi har bedömt har betydelse för kommuner och landsting samt strategier och handlingsplaner som vi har bedömt rör kommuner och landsting.

Källa: Bilaga 6.1 till Konstitutionsutskottets betänkande (2015:16/KU10); Statskontoret. (2014). Nationella sam­ordnare. Statlig styrning i otraditionella former (Om offentlig sektor), Statskontoret (2018), Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor), Bilaga 1 samt regeringens webbplats (egen sökning).

Flest strategier och handlingsplaner har sedan 2010 tagits fram av Social­de­parte­mentet (24 stycken) och Näringsdepartementet (14 stycken). Även Kultur­departe­mentet samt Miljö- och energidepartementet har tagit fram flera strategier och hand­­lingsplaner inom sina ansvarsområden (9 respektive 7). Det förekommer också nationella inriktningsdokument inom andra områden.^[20]

Departementen använder även nationella samordnare i olika hög utsträckning, och de finns inom flera politikområden. Flest nationella samordnare med uppdrag som rör kommuner eller landsting finns eller har funnits inom Näringsdepartementet och Socialdepartementet (7 respektive 12).^[21]

Styrning genom särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna

Regeringen kan ge myndigheterna särskilda uppdrag som rör styrning av kom­mu­ner och landsting. En del av de särskilda regeringsuppdragen är kopplade till de styrmedel eller förändringar som vi har beskrivit. Myndigheterna kan exempelvis få uppdrag som rör statsbidrag till kommuner eller landsting, eller som rör insatser inom en nationell handlingsplan. Men myndigheterna kan också få andra uppdrag.

Flest uppdrag handlar om kartläggning eller kunskapsspridning

Vi har identifierat och bedömt att ett 90-tal särskilda regeringsuppdrag till myndig­heterna under 2018 av totalt uppemot 300 stycken rör styrning av kommuner och landsting på något sätt (tabell 2.7).^[22] Uppdragen rör både obligatoriska och frivil­li­ga kommunala åtaganden. En klar majoritet av de 90-talet uppdragen handlar om att kartlägga eller analysera en kommunal verksamhet eller att samordna eller spri­da kunskap om en fråga som rör kommuner och landsting. Det kan exempelvis hand­la om att en myndighet ska utreda en fråga för att ge underlag för regeringens arbete, eller att en myndighet ska rikta utbildningsinsatser mot en profession som arbetar inom kommun och landsting.

Några enstaka uppdrag handlar om att en myndighet ska ta fram riktlinjer eller sty­rande kriterier som direkt påverkar kommuner och landsting. Ett exempel är ett upp­drag till Migrationsverket att ta fram förslag på hur många nyanlända som ska omfattas av anvisningar till kommuner och fördelningen på länsnivå för 2019 (Ju2018/02430/KRIM).

Tabell 2.7 Antal särskilda regeringsuppdrag till myndigheter som rör styrning av kommuner och landsting 2018, efter uppdragstyp.

Kategori	Antal regeringsuppdrag
Kartläggning/analys av en kommunal verksamhet	29
Kunskapsspridning/samordning (tillhandahålla kunskapsstöd, utbilda och samordna frågor)	35
Fördela statsbidrag	12
Ta fram riktlinjer/styrande kriterier för kommuners och landstingens verksamhet	6
Kombination av flera	9
Summa totalt	91

Anmärkning Kategorin Kombination av flera kan handla om att ge stöd, analysera och följa upp en insats. I sam­manställningen ingår inte uppdrag som bara har tilldelats i regleringsbreven. I bilaga 5 finns en förteckning över samtliga särskilda regeringsuppdrag.

Källor: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2018 på regeringens hemsida, myndigheters hem­sidor, mejlsvar från myndigheter.

Vi bedömer att omkring 10 av de uppdrag som faller under kategorin kunskaps­spridning/samordning eller kombination av flera styrmedel har det huvudsakliga syftet att samordna berörda aktörer kring en viss fråga och främja samverkan, och där aktörerna kan vara kommuner eller landsting. Det kan handla om att inrätta ett nationellt dricksvattenråd^[23] (Uppdrag till Livsmedelsverket, N2018/00721/DL) eller att samordna det nationella klimatanpassningsarbetet för den byggda miljön och stödja kommunerna i deras arbete (Uppdrag till Boverket, M2018/01716/KI).

De myndigheter som tagit emot flest regeringsuppdrag som rör styrning av kom­mu­ner och landsting under 2018 är Socialstyrelsen (26 uppdrag) och Skolverket (8 uppdrag). Flest uppdrag kommer från Socialdepartementet (40 uppdrag). Men under året har det kommit uppdrag som rör kommuner och landsting från samtliga departement förutom Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet.

I det följande kapitlet beskriver vi myndigheternas roller och styrning i mer gene­rel­la termer.

Statliga myndigheters styrning av kommuner och landsting

Myndigheternas styrning i huvuddrag:

• Omkring 50 statliga myndigheter svarar i vår enkät att de utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller landsting.
• Flest myndigheter styr inom områdena skola, vård och omsorg.
• Myndigheterna använder en rad olika styrmedel. Omkring 20 myn­dig­he­ter utövar tvingande styrning, genom att exempelvis utfärda föreskrifter. Ungefär lika många bedriver tillsyn.
• 30 myndigheter fördelar statsbidrag.
• Omkring 40 myndigheter använder sig av mjukare styrmedel, exempelvis genom att ta fram olika typer av kunskapsunderlag som riktar sig till kom­muner och landsting.
• 20 nationella myndigheter anger att det under 2018 har skett förändringar när det gäller hur de styr kommuner och landsting, vilket kan jämföras med 16 förra året. Flest förändringar har skett hos Skolverket, Social­styrelsen, Naturvårdsverket och Boverket.
• De flesta förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nytt stödmaterial eller vägledningar. Men det har även kommit flera nya bin­dan­de föreskrifter under året.
• 15 myndigheter anger att de under 2018 genomfört någon form av ut­veck­lingsarbete som påverkar kommuner eller landsting.

Statens styrning av kommuner och landsting sker ofta genom de statliga myndig­heterna. Det kan ske genom att myndigheterna utfärdar föreskrifter eller utövar tillsyn, eller genom att de tar fram vägledningar och annat stödmaterial som berör kommunala verksamheter. Även om det är regeringen som bestämmer ramarna för myndigheternas styrning och vilka roller som myndigheterna har genom instruk­tio­ner och regleringsbrev så är myndigheterna ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna. Detta kapitel ger en överblick över myn­dig­heternas roller samt förändringar i deras styrning och utvecklingsarbete under 2018.

Myndigheter som styr kommuner och landsting

Statskontorets enkät våren 2018 visar att 51 av de tillfrågade statliga myndighe­ter­na utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller landsting.^[24] Totalt svarar 46 myndigheter att de utövar styrning över verksamheter som kom­mu­­nerna ansvarar för, och 31 myndigheter svarar att de utövar styrning över verk­samheter som landstingen ansvarar för.

Sedan enkäten genomfördes har det även inrättats nya myndigheter med ansvars­områden som berör kommunerna och landstingen. Dessa är Jämställdhets­myn­dig­heten, Delegationen mot segregation och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). Alla dessa har i uppdrag att samordna och stödja sektorsövergripande ar­bete i samverkan med kommuner och landsting. Även de nyinrättade Myndigheten för arbetsmiljökunskap och Klimatpolitiska rådet kan indirekt komma att påverka kommunerna och landstingen.

Flest myndigheter styr inom områdena skola, vård och omsorg

Antalet myndigheter som utövar någon form av styrning varierar inom olika verk­sam­hetsområden (tabell 3.1). Flest myndigheter styr inom området skola, bibliotek och samhällsorientering (16 myndigheter). Men det finns även många myndigheter som utövar styrning inom hälso- och sjukvård (16 myndigheter) och social omsorg (13 myndigheter).

Vissa myndigheter styr kommuner och landsting inom flera verksamhetsområden. Ett exempel är Folkhälsomyndigheten som har ett brett uppdrag som sträcker sig över såväl hälso- och sjukvård som skolan, plan- och byggfrågor, hälso- och miljö­skydd, krisberedskap och flyktingmottagande.

Tabell 3.1 Antal myndigheter som styr med respektive styrmedel inom olika verksamhetsområden.

Verksamhets- områden	Rätt att utfärda föreskrifter	Tillsyn	Stats- bidrag	Allmänna råd	Stöd och vägled­ningar	Forsknings- resultat, kunskaps- underlag	Totalt antal myn­dig-­ heter som styr
Skola, bibliotek och samhällsorientering	5	1	7	4	5	10	16
Hälso- och sjukvård	5	4	9	3	7	11	16
Social omsorg	4	1	3	3	5	9	13
Plan- och bygg­frågor	2	0	2	2	4	6	6
Hälso- och miljö­skydd	6	3	2	4	5	5	7
Renhållning och avfallshantering	3	2	1	3	2	3	6
Räddningstjänst och krisberedskap	4	2	2	2	2	4	7
Kollektivtrafik och övrig transport- infrastruktur	1	1	3	1	2	3	5
Mottagning av ensam­kommande barn och vissa nyanlända	2	0	1	0	3	3	4
Annan kommunal verks., t.ex. kultur, regional utv. och turism	2	0	4	1	3	3	6
Annat	8	10	12	5	16	19	26
Totalt	23	17	30	15	31	41	50

Anmärkning: I denna tabell ingår inte länsstyrelserna och inte heller nya myndigheter som inrättats under 2018. Många myndigheter utövar flera typer av styrning, ibland inom flera områden. Totalsiffrorna anger antalet unika myndigheter. I bilaga 6 finns en förteckning över vilka myndigheter som styr med respektive styrmedel.

Källa: Statskontorets enkät våren 2018.

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel för att styra kommuner och lands­ting (tabell 3.1). Vissa myndigheter utövar tvingande styrning, som att utfärda före­skrifter^[25] eller utöva tillsyn över verksamheter i kommuner och landsting. I vår en­kätundersökning svarar 23 respektive 17 myndigheter att de utövar dessa former av tvingande styrning. Dessutom anger 30 myndigheter att de fördelar statsbidrag till kommuner och landsting.

Det är ännu fler myndigheter som använder sig av mjukare styrmedel gentemot kom­muner och landsting. Det handlar exempelvis om stöd, vägledningar och kunskapsstyrning. Flera myndigheter kombinerar tvingande styrning med mjukare styrning, och vissa myndigheter använder sig av samtliga styrmedel. Nationella myndigheter som använder samtliga styrmedel är Boverket, Folkhälsomyndig­heten, Havs- och vattenmyndigheten, Läkemedelsverket och Naturvårdsverket. Även länsstyrelserna använder sig av samtliga styrmedel som ingick i vår enkät­undersökning.

Förändringar under 2018 vad gäller föreskrifter, allmänna råd och vägledningar

Totalt svarar 29 myndigheter i vår enkät att det under 2018 har skett vissa föränd­ringar när det gäller deras styrmedel gentemot kommuner och landsting.^[26] Flest förändringar har skett hos Skolverket, Socialstyrelsen, Naturvårdsverket, Boverket och hos länsstyrelserna. Om man bortser från länsstyrelserna är det 20 myndigheter som uppger att förändringar skett. Detta kan jämföras med 16 förra året.

De flesta förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nya stöd och vägledningar. Detta gäller för 13 myndigheter (tabell 3.2). Som ett exempel kan nämnas Socialstyrelsen, som har tagit fram många stöd under året, bland annat för olika typer av sjukdoms- och missbruksbehandlingar. I övrigt förekommer de nya stöden och vägledningarna inom olika områden och speglar myndigheternas skilda uppdrag. Även på detta område kommer mycket av styrningen från Skolverket och Naturvårdsverket.

Tabell 3.2 Nya och väsentligt förändrade styrmedel under 2018 (antal myndigheter).

Styrmedel	Har utfärdat eller tagit fram nya		Har väsentligt för­ ändrat i befintliga	Har upphävt
Bemyndigande att utfärda föreskrifter	6	-		-
Föreskrifter	11	4		4
Allmänna råd	4	3		-
Stöd och vägledningar	13	6		-

Anmärkning: Länsstyrelserna är inkluderade i tabellen. Myndigheter som inrättats under 2018 ingår däremot inte. I några fall har ett bemyndigande eller allmänt råd tagits fram under 2018 men börjar att gälla först i början på 2019.

Källa: Statskontorets enkät hösten 2018.

Det har även skett förändringar av myndigheternas föreskrifter och föreskriftsrätt under 2018. Sex myndigheter har fått nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter som riktar sig mot kommuner och landsting. Dessa är Folkhälsomyndigheten, Skolinspektionen, Kulturrådet, Socialstyrelsen, Naturvårdsverket och Boverket. Elva myndigheter svarar att de har utfärdat nya föreskrifter under året. Det gäller bland annat Skolverket, Strålsäkerhetsmyndigheten och Boverket, som alla har utfärdat flera nya föreskrifter under året. Fyra myndigheter har även förändrat be­fint­liga föreskrifter, bland annat Socialstyrelsen.

Vår enkät visar dessutom att fyra myndigheter har tagit fram nya allmänna råd rik­ta­de till kommuner och landsting under 2018. Tre myndigheter har också väsentligt förändrat i befintliga råd. Det handlar exempelvis om att Skolverket har tagit fram nya råd kring betyg och betygsättning, och att Naturvårdsverket har ändrat i sina all­männa råd om jakt och användande av fångstredskap.

Utöver detta har två myndigheter under året fått nya uppdrag i sina instruktioner som syftar till att stödja kommuner och landsting. Upphandlingsmyndigheten har fått ett utökat uppdrag om rättslig rådgivning om statsstöd till kommuner och lands­­ting. Hos Brottsförebyggande rådet har ett nationellt centrum mot vålds­be­ja­kande extremism inrättats.^[27]

Myndigheternas utvecklingsarbete

Totalt 15 myndigheter svarar i vår enkät att de har genomfört någon form av ut­veck­lingsarbete under 2018 som väsentligt påverkar styrningen av kommuner eller landsting. Länsstyrelserna räknas i detta sammanhang som en myndighet. Med ut­veck­lingsarbete menar vi att myndigheten utvecklar sitt eget arbete med till exem­pel tillsyn, uppföljning, utbetalning av statsbidrag eller andra styrmedel. Det kan till exempel handla om att de ändrat arbetssätt, börjat använda nya digitala verktyg eller att på annat sätt utvecklat de verktyg och metoder myndigheten redan använ­der.

Utvecklingsarbete har under året bedrivits inom en rad olika områden. Några kon­kreta exempel är att Kulturrådet har inrättat ett särskilt center för kulturskolefrågor, Migrationsverket har inrättat en e-tjänst för kommuner som ansvarar för ensam­kom­mande och Konsumentverket har infört ett nytt datasystem för budget- och skuld­rådgivning som riktar sig till kommuner. MSB har också tecknat flera över­ens­kommelser med SKL om kommunernas och landstingens krisberedskap och civila försvar.

Utredningar och yttranden om statens styrning

Utredningar och yttranden om statens styrning i huvuddrag:

• Vi har identifierat 61 utredningar, utvärderingar och andra rapporter från 2018 som tar upp betydande aspekter av statens styrning av kommuner och landsting. Detta är marginellt fler jämfört med föregående år.
• Flest utredningar har i år gjorts inom Finans- och Näringsdepartementens områden.
• Omkring en fjärdedel av utredningarna innehåller förslag på nya skyldig­heter eller krav på kommuner och landsting.
• Vi har identifierat 24 yttranden från riksdagen under 2018 som rör be­ty­dande aspekter av statens styrning av kommuner och landsting, vilket är en ökning jämfört med förra året. Av dessa yttranden kommer flest från socialutskottet. Av yttrandena innehåller också 19 stycken tillkänna­gi­van­den till regeringen.
• Från Lagrådet har vi identifierat 12 yttranden under 2018 som rör principi­ella aspekter av statens styrning av kommuner och landsting.

Utredningar som rör statens styrning av kommuner och landsting genomförs av en rad aktörer och i olika former. I detta kapitel redovisar vi översiktligt de utred­ning­ar, större utvärderingar, tillsynsrapporter och uppföljningsrapporter som presen­te­rats under 2018 och som tar upp betydande aspekter av statens styrning av kom­mu­ner och landsting eller vilka konsekvenser denna styrning får. Vi redovisar även Lag­rådets och riksdagens yttranden som handlar om principiellt viktiga frågor som rör statens styrning eller det kommunala självstyret.

Utredningar och rapporter om statens styrning

I vår kartläggning ingår statliga utredningar och rapporter från statliga myndigheter vars förslag har betydande påverkan på kommuner och landsting, det vill säga som har stor påverkan på kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar, planering eller arbetssätt. Sammanställningen bygger på de utredningar och rap­por­ter som har skickats på remiss till SKL och på uppgifter från vår enkät till myndig­heterna. Eftersom vi har haft en övergångsregering i slutet av året har vi även tagit med relevanta betänkanden (SOU) som har publicerats från sommaren och framåt och som inte har skickats på remiss till SKL.

Vi har också tagit med rapporter från utredningsmyndigheterna Statskontoret och Riksrevisionen som behandlar relevanta aspekter av statens styrning av kommuner och landsting. Även om Riksrevisionen ligger under riksdagen har vi inkluderat deras rapporter eftersom de kan ta upp principiella aspekter av statens styrning och även kan få konsekvenser för styrningen.

Flest utredningar inom Finans- och Näringsdepartementens områden

Vi har identifierat totalt 61 utredningar, utvärderingar och rapporter som tar upp betydande aspekter av statens styrning av kommuner och landsting. Detta är unge­fär lika många som föregående år då vi identifierade 55 stycken. År 2017 berörde flest utredningar Utbildning- och Socialdepartementens områden, medan det i år istället är vanligast att utredningarna berör Finans- och Näringsdepartementen. En lista på samtliga identifierade utredningar finns i bilaga 7. Där finns även en kort­fattad beskrivning av hur förslagen påverkar kommuner och landsting.

Liksom förra året innehåller omkring en fjärdedel av utredningarna förslag på nya skyldigheter för eller krav på kommuner och landsting. Det handlar bland annat om skärpta krav på digital tillgänglighet, att socialtjänsten ska utreda och handlägga ansökningar om utreseförbud för att skydda barn mot hedersrelaterad brottslighet samt att landstingen blir skyldiga att erbjuda individuellt stöd och koordinerings­insatser för att främja återgång till arbetslivet för patienter som har ett särskilt be­hov av individuellt stöd.^[28] Ibland handlar utredningarnas förslag om att förtydliga lagar eller förordningar som redan gäller. Exempel på detta är kraven på viss kom­petens och fortbildning för personal inom sjukvården eller vilka krav som bör stäl­las på läkare vid en försäkringsmedicinsk analys.^[29]

Vissa förslag påverkar ansvarsfördelningen mellan kommuner eller mellan kom­mu­nerna och staten. Ett exempel är Mottagandeutredningens förslag där kom­mu­ner, landsting och staten får ett tydligare gemensamt ansvar samt gör rollför­del­ning­en mellan dem klarare när det gäller mottagandet av asylsökande och nyan­lända, med bland annat statliga ankomstcenter.^[30]

Flera utredningar innehåller krav på samråd i olika former. Det handlar bland annat om samråd för färdtjänst och skolskjuts, samverkan mellan skolhuvudmän och skol­forskare och krav på samverkansavtal för att få söka statsbidrag för yrkesvux-utbildningar.^[31]

Under året har också flera utredningar publicerats som behandlar kommunernas eko­nomiska villkor. Det gäller framför allt Kostnadsutjämningsutredningens för­slag om att ge större vikt åt socioekonomiska faktorer och glesbygdens villkor i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. En annan utredning föreslår ett nytt statligt stöd till landstingen och regionerna för att samarbeta för att minska sjuk­frånvaron. Riksrevisionen har också publicerat en granskning av hur finan­sie­rings­principen tillämpas.^[32]

Bostadsbyggande är ett återkommande tema även i år. Fyra olika utredningar och två myndighetsrapporter föreslår bland annat ett nytt gemensamt bostadsförsörj­nings­ansvar för Boverket, länsstyrelserna, regionerna/landstingen och kommuner­na. Det föreslås även nya möjligheter för kommunerna att säkerställa att det byggs hyresrätter, nya statliga kreditgarantier, fler bygglovsbefriade åtgärder samt flera andra förslag för att underlätta bostadsbyggande.^[33]

Även Statskontoret har publicerat flera rapporter om kommunal verksamhet, bland annat en analys av uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkans­mo­dellen samt en om kunskapsstyrningen inom hälso- och sjukvården samt social­tjänsten.^[34]

Under året har även Tillitsdelegationen överlämnat sitt huvudbetänkande samt ett delbetänkande om hur styrningen av välfärdstjänster i offentlig sektor bättre kan ta tillvara på medarbetarnas kompetens och erfarenheter. Där föreslås bland annat att regeringen ska utforma en nationell konsultationsordning för styrningen av väl­färds­sektorn, och att regeringen som regel bör använda generella statsbidrag och att alla riktade statsbidrag ska föregås av en analys av hur de påverkar de berörda verk­samheterna. Delegationen föreslår även en rad andra insatser för att göra styr­ning­en mer tillitsbaserad och ändamålsenlig.^[35] Även Statskontoret har under året publicerat en rapport om effekten av att myndigheter samarbetar med kommunala medarbetare när de tar fram styr- och stödmaterial.^[36]

Riksdagens och Lagrådets yttranden som rör statlig styrning

I detta avsnitt redovisar vi Lagrådets och riksdagens yttranden som rör principiella as­pekter av statens styrning av kommuner och landsting.

Riksdagens yttranden berör främst välfärdstjänster som utförs av privata utförare

Vi har identifierat 24 yttranden från 2018 där riksdagens olika utskott yttrar sig i principiellt viktiga frågor som gäller statens styrning av kommuner och landsting (tabell 4.1). Detta är en ökning sedan 2017, då riksdagens utskott yttrade sig på detta sätt 15 gånger.

I utskotten förbereder riksdagsledamöterna de beslut som riksdagen fattar. Besluten bygger ofta på förslag från regeringen, men förslagen kan även komma från riks­dags­ledamöterna själva. I vår genomgång räknar vi bara de yttrandena som kam­maren ställt sig bakom och som inte enbart är bifall till en proposition från rege­ringen. På så vis särskiljer vi riksdagens styrsignaler från regeringens, och lyfter fram de som vi bedömer kan få påtagliga konsekvenser för kommunsektorn. När riksdagen bifaller en proposition och avslår motioner i frågor som rör kommuner och landsting signalerar det visserligen också något om riksdagens styrning. Dessa fall ingår dock inte i vår redovisning i detta avsnitt, men ingår exempelvis i nya eller väsentligt förändrade lagar som vi redogör för i kapitel 2.

Flest yttranden, sex stycken, kommer liksom förra året från socialutskottet. Även från finansutskottet och utbildningsutskottet kommer relativt många yttranden, fem stycken vardera.

Liksom 2017 så berör flera yttranden på olika sätt välfärdsverksamhet i privat regi. Det gäller exempelvis finansutskottets tillkännagivanden om att öka valfriheten inom välfärden, om att kraven på tillstånd för att driva välfärdsverksamhet ska gäl­la lika för privata och offentliga aktörer och riksdagens nej till regeringens förslag om reglering av vinster i välfärden. Övriga yttranden är spridda över olika områ­den.

Tabell 4.1 Yttranden från riksdagens utskott under 2018 som rör principiella aspekter av statens styrning av kommuner och landsting.

Utskott	Fråga som behandlades	Tillkänna- givande
Civil (2018/19:CU2)	Nya bestämmelser om regional fysisk planering. Frågor som be­rör mer än en kommun ska samordnas regionalt. Bestäm­mel­serna gäller Stockholms och Skånes län. Landstingen får sam­ordningsansvar och i det ingår att ta fram en regionplan. Riks­dagen tycker reformen borde omfatta fler län och att det bör förtydligas hur befintliga samordningsförbund kan fortsätta sitt arbete.	1
Finans (2017/18:FiU26)	Riksdagen uppmanar återigen regeringen att föreslå åtgärder för att öka valfrihet, mångfald och kvalitet inom skolan, sjuk­vården och äldreomsorgen.	1
Finans (2017/18:FiU34)	Kraven vid offentlig upphandling ska vara enkla och likvärdiga, oavsett företagens storlek och företagsform.	1
Finans (2017/18:FiU42)	Ny lag om kommunal bokföring och redovisning införs. Kom­mu­nernas årsredovisningar får fler delar och hårdare krav. Riksdagen gör vissa ändringar i övergångsbestämmelserna.	-
Finans (2017/18:FiU43)	Nya krav på tillstånd för att få bedriva viss välfärdsverksamhet. Tillkännagivande om att även kommuner bör omfattas av kra­ven på tillstånd och att kraven inte får hindra små välfärds­före­tag.	2
Finans (2017/18:FiU44)	En reglering av vinsterna i välfärden ska inte införas. Riksdagen sa nej till regeringens förslag. Istället vill riksdagen att rege­ring­en tar fram nationella kvalitetskrav.	1
Justitie (2017/18:JuU18)	Utvärdering av de sekretessbrytande bestämmelserna mellan polis och socialtjänst m.m.	6
Konstitution (2017/18:KU33)	Utskottet anser att lagen behöver förtydligas så att kommu­nerna får en uttalad uppgift att arbeta brottsförebyggande inom ramen för sina ansvarsområden.	1
Konstitution (2017/18:KU37)	Riksdagen önskar ett tydligare tjänstemannaansvar, bland annat genom att utvidga straffansvaret för tjänstefel.	2
Miljö- och jord­bruk (2017/18:MJU10)	Det regionala inflytandet över viltförvaltningen borde ut­värderas.	1
Miljö- och jordbruk (2017/18:MJU11)	Regeringen borde arbeta för att underlätta utvecklingen av avancerad vattenrening och utreda om det på sikt bör införas krav på detta.	1
Näring (2017/18:NU19)	Regeringen bör återkomma med förslag om att förändra strandskyddet. Utskottet vill ha ett mer decentraliserat och flexibelt strandskydd.	2
Social (2017/18:SoU14)	Regeringen bör föreslå enklare biståndsprövning för äldre.	1
Social (2017/18:SoU18)	Riksdagen bifaller förslaget att all högspecialiserad vård ska organiseras på nationell nivå i ett samlat system, men upp­ma­nar regeringen att regelbundet följa upp hur den nya besluts­pro­cessen fungerar. Riksdagen anser också att en parlamen­ta­risk kommitté kring ansvarsfördelningen mellan stat och nuva­ran­de huvudmän bör tillsättas.	2
Social (2017/18:SoU22)	Organisationsförändringar och garantier införs för att lands­ting­en ska organisera hälso- och sjukvårdsverksamheten så att vården kan ges nära befolkningen. Tillkännagivande om be­hovet av en samlad definition av primärvårdens uppdrag.	1
Social (2017/18:SoU25)	FN:s barnkonvention blir svensk lag och det pågår ett kun­skaps­lyft om barnkonventionen i bland annat kommuner och lands­ting. Tillkännagivande om att tillämpningen bör följas upp.	1
Social (2017/18:SoU26)	Ett nytt övergripande mål för folkhälsopolitiken godkänns. Ett tillkännagivande om att säkerställa patienters rätt till fast läkar­ kontakt.	1
Social (2017/18:SoU9)	Regeringen bör ge en myndighet i uppdrag att ta fram förslag på hur de nationella kvalitetsregistren kan bli tillgängliga för allmänheten. Regeringen bör även ta fram en ny nationell cancerstrategi.	2
Trafik (2017/18:TU21)	För att förhindra att projekt inom EU:s transportnät försenas vill EU-kommissionen integrera medlemsländernas plan- och tillståndsprocesser. Riksdagen har granskat EU-kommissionens förslag och anser inte att EU ska styra ett lands plan- och till­stånds­processer. Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande om att lagförslaget inte följer subsidiaritets­prin­cipen.	-
Utbildning (2017/18:UbU10)	En garanti införs för tidiga stödinsatser i skolan. Regeringen bör även göra en översyn av lagstiftningen kring särskilt stöd, och ge Skolinspektionen i uppdrag att granska skolornas arbete med detta. Regeringen bör även ge en myndighet i uppdrag att utvärdera effekterna av att införa garantin.	2
Utbildning (2017/18:UbU19)	Riksdagen efterfrågar skärpta regler för trygghet och studiero i skolan, samt ett kunskapsunderlag om språkundervisning med lärare med utländsk lärarlegitimation.	2
Utbildning (2017/18:UbU23)	Flera förslag för att fler ska fullfölja gymnasieutbildningen. Riks­dagen sa ja till samtliga förslag utom det om undantag från några behörighetskrav för sökande som kommer från introduk­tionsprogram.	-
Utbildning (2017/18:UbU27)	Riksdagen sa nej till regeringens förslag om ändring i skollagen för att motverka skolsegregation. Samtidigt bifölls ändringarna för att minska elevers frånvaro genom att den utreds tidigt. Skolhuvudmän ska även utse en skolchef som ska se till att utbildningarna följer de regler som gäller.	-
Utbildning (2017/18:UbU30)	Riksdagen sa nej till regeringens förslag om ökade möjligheter till grundläggande behörighet på yrkesprogram och att ett estetiskt ämne införs i alla nationella program.	-

Källa: Riksdagens webbplats.

Riksdagen kan lämna tillkännagivanden, det vill säga ett beslut där riksdagen med­delar regeringen sin åsikt.^[37] I 19 av de 24 yttrandena i vår sammanställning har riks­dagen gjort så i frågor som berör kommuner och landsting.^[38] År 2017 lämnade riksdagen 12 yttranden som innehöll tillkännagivanden som berörde kommuner eller landsting. Liksom förra året kom flest tillkännagivanden från socialutskottet. Att såväl antalet yttranden som tillkännagivanden ökar kan vara en återspegling av det parlamentariska läget och att 2018 var ett valår.

Lagrådets yttranden

Lagrådet granskar viktiga lagförslag innan riksdagen behandlar dem.^[39] Under 2018 har Lagrådet totalt lämnat 157 yttranden. Vid 12 tillfällen har dessa yttranden be­rört lagförslag med principiell påverkan på statens styrning av kommuner och lands­­ting (tabell 4.2). Detta är en ökning från år 2017, då vi identifierade 7 sådana yttranden. Eftersom Lagrådet är en granskande instans är deras yttranden ofta kri­tis­ka, eftersom syftet med lagrådets granskning är att det slutgiltiga lagförslaget ska vara så bra som möjligt.

Lagrådets yttranden handlar i flera fall om att lagförslagen påverkar det kom­muna­la självstyret. Det gäller exempelvis yttrandet Tillstånd att ta emot offentlig fi­nan­si­ering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet. Lagrådets yttranden kan också handla om att lagförslagen riskerar få andra kon­se­k­venser än de avsedda. Det gäller exempelvis Vissa förslag om personlig assistans och Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skolväsendet. I några fall har även Lagrådet framfört omfattande kritik av mer principiell karaktär på områden som berör kommuner eller landsting, exempelvis när det gäller Ny möjlighet till uppehållstillstånd (den så kallade gymnasielagen) och Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan samt de olika förslagen kring att begränsa vinster i välfärden.

Tabell 4.2 Lagrådets yttranden under 2018 som berör principiella aspekter av statens styrning av kommuner och landsting.

Lagförslag (datum för yttrande)	Departe­ ment	Lagrådets yttrande
Vissa förslag om personlig assistans (2018-01-11)	Social	Förslaget innebär enligt sin ordalydelse att personer kan få dubbel assistans, vilket är en utvidgning av tillämp­nings­området och inte regeringens avsikt.
Förenklat beslutsfattande om hemtjänst för äldre (2018-01-18)	Social	Lagrådet är kritiskt till om lagen behövs. Lagen innebär också ett mer komplicerat regel­sys­tem, med två paral­lella sätt att få samma öns­kade insatser.
En ändamålsenlig kom­mu­nal bokföring och redovisning (2018-02-01)	Finans	Lagrådet menar att skyldigheten att hålla en ordnad bokföring inte bör begränsas till endast ekonomin, då den även används för att kontrollera verksamheten i stort.
Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan (2018-02-01)	Näring	Lagrådet kritiserar utformningen av flera delar av förslaget. Kritiken handlar bland annat om oklarheter kring hur berörda överklagar en kommunal nämnds beslut.
Ökade tillståndskrav inom socialtjänsten och skol­väsendet (2018-03-02)	Finans	Lagrådet säger att det är oklart vilka krav på ekonomiska förutsättningar som ska ställas på verksamhetsutövarna vid tillståndsgivningen och tillsynen. Det saknas också analys av hur detta förslag förhåller sig till andra förslag inom samma område. Det finns även oklarheter kring gränsdragning och definitioner kring centrala begrepp.
Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verk­samhet (2018-03-02)	Finans	Lagrådet säger att lagen skulle innebära ett betydande ingrepp i det kommunala självstyret på området. Lag­rådet framför även hård kritik mot beslutsunderlaget och varnar för stora och oönskade konsekvenser av förslagen samtidigt som det är oklart om lagen kan antas tillgodose de syften som anges. Det saknas också tillräcklig analys av om förslaget är förenligt med närings­friheten. Lagrådet menar därför att förslaget inte bör ligga till grund för lagstiftning.
Reduktion av avgift för lov, förhandsbesked och anmälan (2018-03-13)	Näring	Lagrådet ifrågasätter behovet av de nya bestämmel­ser­na om att reducera avgiften när tidsfristerna för hand­läggning överskrids. Förslaget kan leda till oönskade kon­sekvenser som att avgifterna höjs eller lägre kvalitet i handläggningen. Ekonomiska sanktioner mot kom­mu­nala myndigheter är dessutom mycket ovanliga. Just avgiftsreduktion är också ett nytt inslag i svensk rätt, och bör därför föregås av mer grundliga principiella överväganden. Lagrådet bedömer även att sanktionen innebär ett ingrepp i det kommunala självstyret, särskilt riktat mot resursfattiga kommuner, och att en propor­tio­nalitetsbedömning saknas. Lagrådet menar därför att förslaget inte bör ligga till grund för lagstiftning.
Lag om försäkrings- medi­cinska utredningar (2018-03-19)	Social	Då förslaget innebär att landstingen ska tillhandahålla utredningar på begäran av Försäkringskassan menar Lagrådet att förslaget innebär en inskränkning av det kommunala självstyret. Lagrådet anmärker på att frågan om kommunalt självstyre inte behandlas samlat i remissen.
Verkställbarhet av beslut om bygglov, rivningslov och marklov (2018-03-26)	Näring	Lagrådet menar att det vore mer ändamålsenligt om byggnadsnämnden fick möjlighet att i det enskilda fallet besluta att loven får verkställas innan besluten vunnit laga kraft, snarare än att detta blir huvudregeln som i förslaget. Lagrådet är också tveksamt till om förslaget är förenligt med rättssäkerhetskraven i den nya förvalt­nings­lagen.
Ny möjlighet till uppe­hålls­tillstånd (2018-03-28)	Justitie	Förslaget innebär kompletteringar i tillfälliga lagar där studerande på gymnasienivå eller liknande får en ny möjlighet att få uppehållstillstånd. Lagrådet menar att förslaget innebär ytterligare svårigheter i redan mycket svårtillgängliga och komplicerade regleringar. Konsek­venserna av förslaget går inte att få överblick över, var­ken för domstolarna eller enskilda, och förslagen inne­bär också många och komplicerade rekvisit som prin­ci­piellt kan ifrågasättas. Den tänkta regleringen avviker i olika avseenden från normala principer inom rätts­om­rådet. Lagrådet menar att gränsen har nåtts för vad som är acceptabelt i fråga om hur lagstiftning kan utformas.
En ny regional planering (2018-05-03)	Näring	Lagrådet förordar att det görs tydligare vad som gäller för befintliga regionplaner vid upphävandet av den gamla lagen. Lagrådet menar också att man av tydlig­hetsskäl bör vara noggrann med när man använder begreppet ”regionplaneorgan” och när man istället hänvisar till de aktuella landstingen.
Ny lag om koordinerings- insatser för vissa sjuk­skrivna patienter (2018-09-12)	Social	Lagen är inte tänkt att ge enskilda rätt att överklaga myndigheternas beslut om man är i behov av denna insats. Men så som lagtexten är utformad nu kan detta eventuellt bli fallet. Lagrådet pekar även på att det är tveksamt hur patientskadeförsäkringen kan användas vid skador som uppkommit som resultat av koordi­ne­rings­insatserna.

Källa: Lagrådets webbplats

Under året har lagrådet granskat flera andra lagar som påverkar kommunsektorn, men har lämnat dem utan att kommentera dem alls eller endast gett kommentarer som rör förtydliganden av texten eller är av språklig karaktär. Dessa kommentarer är inte med i vår sammanställning.

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Bilaga 2: Metod

I denna bilaga redovisar vi hur Statskontoret har genomfört uppdraget att över­sikt­ligt redovisa den statliga styrningens utveckling under 2018. Vi har genomgående i denna rapport haft ambitionen att få med alla nya eller förändrade styrmedel av vä­sent­lig art som började att gälla även under december 2018. Däremot är det inte sä­kert att vi har fått med alla förändringar under december 2018 då de ligger så nära slutet på vår uppdragstid med avrapportering den 1 februari 2019.

Redovisning av lagar och förordningar

Enligt uppdraget ska Statskontoret redovisa nya eller väsentligt förändrade lagar och förordningar under 2018 som har betydande påverkan på kommunsektorns verk­samheter och funktionssätt. Vi har genomfört redovisningen i följande steg:

1. Sammanställning av bruttolista över alla de regleringar som trädde i kraft 2018 och som nämns i regeringens publikationer med viktigare lagar och förord­ning­ar^[40] samt utgiftsområde 25 i budgetpropositionen för 2018.
2. Genomgång av de beskrivningar av regleringarna som finns i publikationerna.
3. Bedömning av om lagarna eller förordningarna har en betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt eller inte. Vi har bedömt detta mot bakgrund av vilka som är kommunernas och landstingens obli­gato­riska och frivilliga uppgifter och om förändringarna i regleringarna kan ha stor inverkan på dessa, exempelvis genom att öka kostnaderna eller på andra sätt påverka kommunernas åtaganden.

I urvalet ingår alltså de regleringar som vi bedömer har en betydande påverkan på kommuner och landsting. Därmed ingår exempelvis inte nya och förändrade reg­le­ringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak, eller frågor av semantisk karaktär. Kartläggningen omfattar inte heller generella lagar och för­ordningar som gäller för kommunsektorn på grund av att de är arbetsgivare eller upp­giftslämnare. Det gäller till exempel skatte- och redovisningsregler samt regler om arbetsmiljö.

För de regleringar som vi bedömde har en betydande påverkan på kommunsektorn sammanställde vi följande information:

• om regleringen är en ny eller ändrad lag eller förordning
• om regleringen härrör från EU
• om regleringen påverkar kommuner eller landsting
• vilket eller vilka verksamhetsområden som regleringen påverkar
• en kort beskrivning av regleringen och hur den påverkar kommunerna eller lands­tingen.

Om regleringarna är nya eller ändrade framgick redan i samband med insamlingen. Vi hämtade in information om regleringen kommer från EU eller inte genom en sök­ning i bakomliggande förarbeten, exempelvis proposition och lagrådsremiss. Be­sk­rivningarna av regleringarna och hur de påverkar kommuner eller landsting hämtades in från regeringens publikationer, propositioner och lagrådsremisser.

Redovisning av statsbidrag till kommuner och landsting

Vi har använt flera källor för vår beskrivning och redovisning av statsbidragen.

Uppgifter från Ekonomistyrningsverket (ESV) över nivåerna

Vi redovisar nivån på statsbidragen utifrån uppgifter från ESV över utbetalda me­del (transfereringar) från staten till kommuner och landsting enligt den realeko­no­mis­ka fördelningen av statens budget. Uppgifterna från ESV gäller bidrag myndig­heterna har lämnat till kommuner och landsting för såväl konsumtion (förbrukning av resurser) som investeringar (anskaffande av infrastruktur och materiella till­gång­ar).

Skillnader mellan Statskontorets och ESV:s redovisning

Vår totalsumma skiljer sig något från den som redovisas i ESV:s publikation Ut­fal­let för statens budget – del av ESV:s underlag till årsredovisning för staten över transfereringar till den kommunala sektorn. Det beror på två saker. För det första ingår inte utbetalda bidrag till SKL och kommunala organisationer eller bolag i vår redovisning, exempelvis kommunala bostadsbolag.^[41] Det beror på att vi har avgrän­sat oss till kommuner och landsting som organisationer.^[42] För det andra har vi i vår redovisning inte tagit hänsyn till att staten tar emot vissa bidrag från kommuner och landsting. Merparten av sådana transfereringarna från den kommunala sektorn till staten gäller kostnader för assistansersättningarna.

De utbetalda beloppen är inte periodiserade och redovisas i löpande priser

De utbetalda statsbidragen är inte periodiserade, vilket betyder att medel som be­talas ut ett visst år kan gälla kostnader för andra år. Det gäller främst ersättningar inom migrationsområdet, och i viss mån bidraget för läkemedelsförmåner. Vi har inte heller räknat om beloppen till fasta priser, eftersom statsbidragen inte brukar räknas upp (indexeras).

Anslagen i statens budget har grupperats till olika kategorier av statsbidrag

De uppgifter som vi har fått från ESV gäller 2017, och är fördelade på olika anslag inom olika utgiftsområden i statens budget. Vi har grupperat de utbetalda medlen till tre olika kategorier av statsbidrag utifrån de olika anslagen och utgiftsom­rå­de­na. Dessa tre kategorier är generella statsbidrag, kostnadsersättningar och riktade statsbidrag. Nedan redovisas vilka anslag som ingår i vilken kategori.

• Generella statsbidrag: Alla anslag inom utgiftsområde 25 (Allmänna bidrag till kommuner) plus anslaget Stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande inom utgiftsområde 18 (Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik).

Bidraget för ökat bostadsbyggande (även benämnd byggbonusen) definierar vi som ett generellt statsbidrag. Det beror på att kommunerna fritt får disponera medlen även om det finns villkor som kommunerna måste uppfylla för att kunna ta del av pengarna.

Inom utgiftsområde 25 finns två generella statsbidrag som är permanenta. Det ena är bidraget genom den kommunalekonomiska utjämningen och det andra är utjäm­ningsbidrag för kostnader för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och ser­vice till vissa funktionshindrade (LSS). Det har även förekommit att tillfälliga ge­ne­rella statsbidrag betalas ut till kommunerna och landstingen inom detta utgifts­område.

• Kostnadsersättningar:

• anslaget Åtgärder för nationella minoriteter inom utgiftsområde 1 (Rikets styrelse)
• anslaget Ersättning för räddningstjänst m.m. inom utgiftsområde 6 (För­svar och samhällets krisberedskap)
• alla anslag inom utgiftsområde 8 (Migration), exempelvis anslaget för er­sättningar och boendekostnader till kommuner och landsting för asylsö­kan­de
• anslagen Tandvårdsförmåner^[43], Bidrag för läkemedelsförmånerna och Sjuk­vård i internationella förhållanden inom utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg)
• anslagen Etableringsåtgärder, Kommunersättningar vid flykting­motta­gan­de och Ersättning för insatser för vissa nyanlända invandrare inom ut­gifts­område 13 (Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering).

• Riktade statsbidrag: Alla andra anslag i statens budget som vi inte har nämnt under generella statsbidrag respektive kostnadsersättningar ingår i summan av de riktade statsbidragen.

I arbetet med denna rapport har vi tagit fram en ny förteckning av samtliga stats­bid­rag till kommuner och landsting 2018. Kategoriseringen i den nya förteckningen skiljer sig i några fall när det gäller riktade statsbidrag respektive kostnads­ersätt­ning­ar från den kategorisering ovan som vi gjorde till vår första rapport för att redo­visa nivåerna på utbetalda statsbidrag 2017. Vi kommer att harmonisera detta till nästa redovisning den 1 februari 2020, när uppgifter över utbetalda statsbidrag för 2018 finns tillgängliga.

Statsbudgetens totala utgifter

I rapporten sätter vi också de utbetalda statsbidragen till kommunerna och lands­tingen i relation till statsbudgetens totala utgifter. Uppgifter över statsbudgetens totala utgifter har vi hämtat från ESV:s rapport med tidsserier över statens budget.^[44] Med statsbudgetens totala utgifter menar vi summan av utgiftsområdena 1–27.

Det finns även andra utgifter som inte ingår i statens budget eller något utgiftsom­råde. Dessa utgifter har vi inte tagit med eftersom vi bara ha velat ta med utgifter som bygger på att regeringen har gjort en fördelning av vad statens budget ska an­vändas till inom och mellan utgiftsområdena.

Vi har exempelvis inte tagit med utgifterna för ålderspensionssystemet (inkomst-, tilläggs- och premiepensionen) som är en stående utgift för specifika individers kom­mande pensioner. Vi har inte heller tagit med utgifterna för Riksgäldskontorets nettoutlåning (förändringen av in- och utlåningen till myndigheter, affärsverk, vissa statliga bolag och fonder) och kassamässiga korrigeringar (en restpost). Dessa ut­gifter finns för att statens budgetsaldo ska överensstämma med statens lånebehov.

Uppgifter från SCB över nivåerna i relation till kommunsektorns intäkter

För att redovisa hur stor andel av kommunernas och landstingens intäkter som ut­görs av statsbidrag har vi använt oss av uppgifter från räkenskapssammandraget. Räkenskapssammandraget samlar årligen in ekonomisk statistik ur kommunernas och landstingens bokslut och sköts av Statistiska centralbyrån (SCB). Dessa upp­gifter används bland annat till Nationalräkenskaperna. Dessa uppgifter är alltså bokföringsmässiga och skiljer sig alltså något från uppgifterna vi hämtat från ESV, som är kassamässiga.

För både kommuner och landsting utgörs de totala intäkterna i denna beräkning av verksamhetens intäkter (där även riktade statsbidrag ingår), skatteintäkter, finansi­ella intäkter, eventuella så kallade extraordinära intäkter och generella statsbidrag. De generella statsbidragen beräknas som generella bidrag från staten samt skill­na­den mellan bidrag och avgifter i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. För landstingen särredovisar vi även bidragen för läkemedelsförmånen, som i re­sul­taträkningen i räkenskapssammandraget annars ingår i de generella stats­bi­dra­gen. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som statsbidrag i vår redo­vis­ning.

De riktade statsbidragen kallas i räkenskapssammandraget för driftsbidrag. Vi räk­nar här även med investeringsbidrag från staten. Däremot ingår inte bidrag från EU, bidrag för personlig assistans, posten ”övriga bidrag” eller momsersättningen.

I rapporten har vi redovisat uppgifter för 2017. Vi har inte kunnat redovisa några nivåer över statsbidragen för 2018, eftersom dessa uppgifter inte finns tillgängliga när vi sammanställde denna rapport.

Uppgifter om det totala antalet statsbidrag och förändrade statsbidrag

Konsulten EY (tidigare Ernst & Young) har på uppdrag av Statskontoret kartlagt det totala antalet statsbidrag till kommuner och landsting. Kartläggningen har ut­gått från uppgifter om utbetalda belopp (transfereringar) från staten till kommuner och landsting 2017 som Statskontoret har fått från ESV.

Kartläggningen har genomförts i tre huvudsakliga metodsteg:

1. Genomgång av regleringsbreven för 2017 på ESV:s hemsida för berörda an­slag eller anslagsposter inom de olika utgiftsområdena i statens budget där det har utgått transfereringar med syfte att urskilja reglering, bidragsram m.m.
2. Kompletterande informationsinhämtning eftersom informationen i regle­rings­breven i vissa fall är knapphändig, bland annat på webbsidor, i årsredo­vis­ning­ar och i myndigheters sammanställningar. I vissa fall har vi även tagit kontakt med den myndighet som disponerar medlen eller tar emot bidragen, för att få information som vi inte kunnat få på annat sätt. I de fall det har varit kompli­ce­rat att hitta information om penningflödet till kommuner respektive landsting har vi inte prioriterat utbetalningar som understiger tre till fyra mil­joner.
3. I tredje steget har informationen från de två första stegen sammanställts och stats­bidrag med samma förordning har slagits samman. Dessutom har samtliga statsbidrag kategoriserats, samtliga riktade statsbidrag har kategoriserats i under­kategorier och en viss kvalitetssäkring har gjorts.

Tillvägagångssättet kan alltså medföra både en risk för att vissa statsbidrag till kom­muner eller landsting inte har identifierats och en risk att sammanställningen inne­håller vissa statsbidrag som inte har gått till kommuner eller landsting under 2017.

Statskontorets har kompletterat konsultens sammanställning med nya respektive upp­hörda statsbidrag 2018. Vi har även gjort andra kompletteringar, bearbetningar och kontroller.

För att få en överblick över nya, upphörda och även väsentligt förändrande stats­bidrag 2018 har vi gått igenom SKL:s cirkulär om budgetpropositionen och vår­änd­ringsbudgeten (cirkulärnr: 17:46 och 18:17) där SKL har sammanställt infor­ma­tion ur propositionerna som berör deras medlemmar. Vi har också använt svaren från en enkät till myndigheterna för att få uppgifter om vilka nya statsbidrag de för­delade, vilka av de statsbidrag som de fördelade som har förändrats väsentligt och om det är några statsbidrag som de har slutat att fördela ut under 2018. Vi beskriver vår enkät närmare nedan i ett eget delavsnitt.

Utifrån uppgifterna från ESV, SKL:s cirkulär och enkätsvaren har vi gått igenom rätts­dokument, regleringsbrev och olika myndigheters webbplatser. Där har vi fått fram ytterligare information om de berörda nya och väsentligt förändrade stats­bi­dra­gen.

Redovisning av annan statlig styrning

Enligt uppdraget ska Statskontoret även redovisa ny eller väsentligt förändrad an­nan statlig styrning, exempelvis styrning genom överenskommelser, nationella sam­ordnare och nationella inriktningsdokument. Våra definitioner av dessa be­grepp framgår av respektive avsnitt i rapporten. Här beskriver vi vilken eller vilka metoder vi har använt för att få fram underlag om dessa styrmedel.

Överenskommelser

Sammanställningen av överenskommelser som beslutats under 2018 bygger på ett underlag från SKL, där de har sammanställt gällande överenskommelser eller över­enskommelser under förhandling under december 2017 (e-post från SKL 2018-02-20), och på uppgifter om styrelsebeslut på SKL:s webbplats. Därutöver har vi sökt på avtal och överenskommelser på regeringens webbplats för att få fram upp­da­tera­de uppgifter om vilka överenskommelser som slutits under 2018, för vilken period dessa överenskommelser gäller, om de omfattar medel samt vilket departement som är ansvarigt. Bilaga 4 sammanställer de överenskommelser som gäller vid ut­gång­en av 2018.

Nationella samordnare

Den historiska sammanställningen av nationella samordnare (2010–2015) bygger på bilaga 6.1 till konstitutionsutskottets betänkande (2015/16:KU10) och på Stats­kontorets rapport Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former? från 2014. Med hjälp av dessa sammanställningar har vi utifrån titel och sökningar i uppdragen till samordnarna sorterat ut de samordnare vars uppdrag har betydelse för kommuner och landsting. För åren 2016–2018 har vi gjort egna sökningar på regeringens webbplats (sökord: samordnare, koordinator, förhandlingsperson) för att hitta nya eller förändrade uppdrag som påverkar kommuner och landsting. Bi­laga 4 sammanställer de nationella samordnare som vi bedömer har uppdrag med betydelse för kommuner och landsting.

Nationella inriktningsdokument

Den historiska sammanställningen av nationella inriktningsdokument (2010–2016) bygger på bilaga 1 i Statskontorets rapport Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? från 2018. Med hjälp av denna sammanställning har vi uti­från titel, och sökningar i respektive dokument när det har behövts, sorterat ut de inriktningsdokument som har betydelse för kommuner och landsting. För 2017 och 2018 har vi gjort egna sökningar på regeringens webbplats (sökord: handlingsplan, strategi) för att hitta nya eller förändrade nationella inriktningsdokument. För att ingå i urvalet (vår sammanställning) ska strategin eller handlingsplanen innehålla åtgärder som direkt rör kommuner och landsting samt tydligt ha dokumenterats i en proposition, riksdagsskrivelse, departementspromemoria eller annat dokument som regeringen eller Regeringskansliet har offentliggjort. I urvalet ingår inte över­gri­pan­de strategier som uttrycker en politisk vilja utan att nämna specifika åtgärder. I bilaga 4 finns en sammanställning av nationella inriktningsdokument som vi be­dömt har betydelse för kommuner och landsting.

Redovisning av särskilda regeringsuppdrag till myndigheter

Regeringsuppdrag enligt särskilt beslut är uppdrag som myndigheter får utanför sitt regleringsbrev. Uppdraget kan skrivas in i regleringsbrevet i efterhand och normalt finns det då ett diarienummer som hänvisar till det ursprungliga regeringsupp­dra­get. Myndigheter kan också få uppdrag direkt i regleringsbrevet, men dessa upp­drag ingår inte i Statskontorets kartläggning.

För att identifiera regeringsuppdrag enligt särskilt beslut har vi utgått från ärende­för­teckningar till regeringssammanträdena som normalt hålls varje torsdag, och som innehåller information om vilka ärenden som regeringen tänker behandla. Vi har även sökt på myndigheters webbsidor och kontaktat några myndigheter via e-post för att ta del av deras särskilda regeringsuppdrag.

Enkätundersökning till myndigheter om deras styrning

För att kunna redovisa förändringar i myndigheternas styrning mot kommuner och landsting under 2018 har vi genomfört en enkät. Den skickades ut till de 87 myn­dig­heter som i ett tidigare enkätutskick (våren 2016 och 2018) har svarat att de ut­övar styrning av kommuner och landsting.^[45] Nya myndigheter som inrättats under 2018 och som kan antas utöva styrning av kommunsektorn ingick inte i utskicket.^[46] Vi frågade inte i denna enkät efter myndigheternas roller ännu en gång, eftersom det är rimligt att de inte förändras särskilt mycket mellan enskilda år. Enkät­under­sökningen genomfördes under oktober–november 2018. Totalt fick vi denna gång in 64 kompletta svar på enkäten, vilket ger en svarsfrekvens på 74 procent.

Vi kan med hjälp av tillgängliga registeruppgifter jämföra de myndigheter som har svarat på enkäten med de som inte har svarat för att se om de skiljer sig åt i några vä­sentliga avseenden (tabell 2.1).

Tabell 2.1 Bortfallsanalys.

	Antal i urval	Svarsfrekvens (%)
Små myndigheter (–99 åa)	17	76
Medel myndigheter (100–499 åa)	41	71
Stora myndigheter (500– åa)	29	76
Universitet	13	69
Länsstyrelser	21	62
Övriga	53	79
Totalt	87	74

Skillnaderna i svarsfrekvens utifrån storleksklass är små. Däremot är skillnaderna något större mellan olika typer av myndigheter. Framför allt länsstyrelserna har sva­rat på enkäten i en något lägre grad. Men sammantaget är dessa skillnader i svarsfrekvens så små att vi bedömer att de inte allvarligt snedvrider resultaten. Ett stort skäl till denna bedömning är att de myndigheter som vi sedan tidigare vet har störst betydelse har svarat, exempelvis Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Skol­ver­ket och Skolinspektionen.

För att hantera bortfallet för länsstyrelserna har vi i de flesta sammanhang be­hand­lat länsstyrelserna som en myndighet. Detta beror även på att de i flera fall har lik­nande roller och uppgifter, men agerar i olika delar av landet. I vissa fall har vi valt att inte inkludera länsstyrelserna alls, eftersom deras svar inbördes har skiljt sig åt i flera avseenden.

Redovisning av utredningar och liknande

Enligt uppdraget ska Statskontoret översiktligt redovisa utredningar, större ut­vär­de­ringar samt tillsyns- och uppföljningsrapporter som tar upp principiella aspekter om statens styrning av kommuner och landsting eller dess konsekvenser. Eftersom det årligen publiceras hundratals rapporter i dessa kategorier har vi behövt avgrän­sa urvalet.

När det gäller de utredningar som startats av regeringen har vi avgränsat urvalet till de utredningar som publicerats under 2018 och som har skickats på remiss till SKL. Det betyder att eventuella utredningar som tar upp viktiga principiella as­pek­ter på statens styrning men som inte har remitterats faller utanför vårt urval. Sam­manställningen blir därmed inte heltäckande. Men vi bedömer ändå att detta urval ger en relativt tillförlitlig bild av relevanta utredningar som publicerats under året.

När det gäller utredningar av olika slag från statliga myndigheter har urvalet bestått av de utredningar som publicerats under 2018 och som skickats på remiss till SKL, samt de utredningar som myndigheterna själva tar upp i den enkät vi skickade ut till dem. Därutöver har vi tagit med betänkanden som har publicerats på www.sou.gov.se och som SKL inte har lämnat någon remiss på. I urvalet ingår även rapporter från Statskontoret (9 rapporter) och Riksrevisionen (8 rapporter) som behandlar relevanta aspekter av statens styrning av kommuner och landsting. I urvalet ingår inte utredningar som behandlar generella bestämmelser, till exempel arbetsgivarfrågor.

Vi har bedömt varje utredning utifrån följande kriterier:

• Utredningar vars förslag har stor påverkan på kommuner och landsting (det vill säga stor påverkan på kommunernas/landstingens ekonomiska förutsätt­ningar, planering och/eller arbetssätt).
• Utredningar som berör finansieringsprincipen, det kommunala självstyret eller proportionalitetsprincipen.

Utredningarna och rapporterna skiljer sig åt, och berör ett stort antal frågor och verk­samhetsområden. I rapporten beskriver vi översiktligt vilka typer av förslag som finns i utredningarna och som har stor påverkan på kommuner och landsting, samt vilka aspekter av statens styrning som utredningarna lyfter fram. Vi har base­rat kategoriseringen på utredningarnas sammanfattningar och beskrivningarna av vilken konsekvens de får för kommuner och landsting. Samtliga utredningar som ingår i urvalet finns i bilaga 7.

Redovisning av Lagrådets yttranden

Vi har sammanställt yttranden från Lagrådet i principiellt viktiga frågor som rör statens styrning av kommuner och landsting. Vi har samlat in dessa från Lagrådets webbplats, där det finns en färdig sammanställning över de yttranden som Lagrådet gjorde under 2018. Vi har läst igenom samtliga yttranden översiktligt för att under­sö­ka om de behandlar principiellt viktiga frågor som rör statens styrning eller den kommunala självstyrelsen, till exempel när det gäller finansieringsprincipen, pro­portionalitetsprincipen, det kommunala utjämningssystemet eller ansvars­fördel­ning­en mellan staten och kommuner.

Vissa yttranden som berör kommuner och landsting ingår inte i samman­ställ­ning­en. De har valts bort från urvalet utifrån följande kriterier:

• Yttranden som innebär att Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
• Yttranden som bara handlar om förtydliganden av frågor av semantisk eller terminologisk karaktär, eller frågor om dispositionen av lagen.
• Yttranden som behandlar lagar som skulle kunna påverka kommuner och lands­ting men där Lagrådets yttrande inte tar upp någon principiellt viktig fråga.
• Yttranden som berör alla arbetsgivare på arbetsmarknaden och inte bara kom­muner och landsting.

Redovisning av riksdagens yttranden

Vi har sammanställt yttranden från riksdagen som rör principiellt viktiga frågor kring statens styrning eller den kommunala självstyrelsen tillsammans med in­for­mation om vilken fråga som berörs. För att göra detta har vi gått igenom samman­fattningen av samtliga publicerade betänkanden och utlåtanden under 2018 i riks­da­gens databas. I vissa fall har vi behövt läsa dokumenten översiktligt för att avgö­ra om betänkandet och utlåtandet rör principiellt viktiga frågor.

I urvalet ingår bara de yttranden som riksdagen har bifallit. Vi har alltså inte tagit med eventuella yttranden från enskilda ledamöter eller partier där riksdagen inte har bifallit yttrandet. Vi har inte heller tagit med yttranden från betänkanden som be­handlar frågor som rör kommun- eller landstingsverksamheter, men som inte tar upp principiellt viktiga frågor som rör statens styrning av kommuner och landsting. Vi har heller inte tagit med de yttranden som bara är bifall till en proposition från regeringen.

Annars har vi tillämpat samma avgränsningar för vad som räknas som principiellt viktiga frågor i insamlingen av både yttranden från Lagrådet som i betänkanden och utlåtanden från riksdagen.

Fotnoter

1. Statskontoret. (2019:2). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. ↑

2. En ändring kan beröra flera förordningar och lagar. Fyra av de ändringar som ingår i urvalet gäller ändringar kopplade till statsbidrag. Samma förordning eller lag kan också ändras flera gånger. ↑

3. Statskontoret. (2019:2). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. ↑

4. Storleken på statsbidragen kan också skilja sig beroende på om man använder uppgifter från ESV (utbetalningar) eller räkenskapssammandraget (periodiseringar) för kommuner och landsting som källa. ↑

5. Denna kategori utgörs framför allt av medel som betalas ut och fördelas genom det kom­munalekonomiska utjämningssystemet och som även omfattar ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen (inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner). ↑

6. Denna kategori utgörs framför allt av bidraget för läkemedelsförmånerna till landstingen och av ersättningar till kommuner och landsting för migration och integration av asyl­sö­kan­de och nyanlända. Kommunerna och landstingen är exempelvis skyldiga att tillhandahålla bostäder, utbildning, vård och omsorg för denna grupp av individer. ↑

7. Exempelvis Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna. ↑

8. Statskontoret. (2019:2). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. ↑

9. I de generella bidragen ingår stöd för ökat bostadsbyggande (byggbonusen) och bidrag för arbete mot långtidsarbetslöshet (extratjänster) eftersom det inte finns några krav på vad dessa bidrag ska användas till. Däremot finns det villkor som kommunsektorn måste upp­fylla för att få ta del av medlen. ↑

10. Statsbidrag till skolhuvudmän räknar vi som statsbidrag till kommunerna även om också landsting kan vara skolhuvudmän. ↑

11. Med nya statsbidrag menar vi statsbidrag som började gälla under 2018. Överens­kom­mel­ser som innehåller statsbidrag ser vi endast som nya om det inte har tecknats några lik­nande överenskommelser för tidigare år. ↑

12. Statskontoret. (2018). Strategier och handlingsplaner - Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor) & Statskontoret. (2019:2). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. ↑

13. Överenskommelser kombinerar ofta flera styrmedel, till exempel riktade statsbidrag och olika informationsinsatser. Överenskommelser ingås mellan två parter och de är inte tving­ande. Vanligtvis är det regeringen och SKL som ingår överenskommelser, men det kan även vara myndigheter som ingår överenskommelser med SKL (Statskontoret. (2014). Överenskommelser som styrmedel. (Om offentlig sektor)). ↑

14. Se bilaga 4 för en sammanställning av samtliga nya eller väsentligt förändrade överens­kommelser. Med omförhandlade överenskommelser menar vi här nya överenskommelser som bygger vidare på tidigare överenskommelser. I bilagan framgår även överens­kom­mel­ser som inte är nya eller omförhandlade. ↑

15. Personalmiljarden är en ny överenskommelse som är komplement till Professions­mil­jar­den, men är inte formellt en tilläggsöverenskommelse. ↑

16. Statskontoret definierar en nationell samordnare som en person som är utsedd av rege­ring­en och som verkar utanför myndighetsstrukturerna för att genomföra regeringens poli­tik. En nationell samordnare organiseras antingen som en funktion i Regeringskansliet eller som en kommitté (Statskontoret. (2014), Nationella samordnare – statlig styrning i otradi­tio­nella former? (Om offentlig sektor)). ↑

17. Kommittédirektiv 2018:27. Nationell samordnare för en välfungerande sjukskrivnings­process. ↑

18. Nationella inriktningsdokument beslutas av regeringen för att påverka politiska mål och ambitioner inom ett område. Det kan även handla om att regeringen vill ha draghjälp från andra aktörer som regeringen har begränsad eller ingen formell möjlighet att styra över. Nationella inriktningsdokument kan också vara ett sätt att kraftsamla olika aktörer kring en fråga för att på så sätt stärka samordningen (Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna). ↑

19. Begreppen strategi och handlingsplan saknar formell status och är därmed inte tvingande. Det finns inte några avgörande skillnader mellan dokument som kallas strategier eller hand­lingsplaner (Statskontoret. (2018). Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor)). Vi räknar med de strategier eller handlingsplaner som tydligt har dokumenterats i en proposition, riksdagsskrivelse, departementspromemoria eller något annat dokument som regeringen eller Regeringskansliet har offentliggjort. ↑

20. Se bilaga 4 för en sammanställning över nationella inriktningsdokument 2010–2018­. ↑

21. Se bilaga 4 för en sammanställning över nationella samordnare 2009–2018­. ↑

22. För att identifiera särskilda regeringsuppdrag till myndigheter som utövar styrning av kom­muner och landsting har vi utgått från ärendeförteckningar till regeringssammanträden. Vi har även sökt på myndigheternas hemsidor och kontaktat några myndigheter för att få information om deras särskilda regeringsuppdrag. I vår kartläggning ingår inte uppdrag som myndigheterna enbart får i sina regleringsbrev. ↑

23. Kommunen har ansvar över dricksvattenförsörjning i tätbebyggelse (så kallat VA-verk­sam­hetsområde). ↑

24. Länsstyrelserna räknas i detta sammanhang som en myndighet. I Statskontorets rapport Statens styrning av kommunerna (2016:24) framgår att ungefär 60 myndigheter styr över verksamheter i kommuner och landsting. Svarsfrekvensen i den enkätundersökningen var något högre än i denna rapport. Då undersökningen genomfördes i början av 2018 ingick inte myndigheter som inrättats under detta år. Se bilaga 2 för närmare beskrivning av vår undersökning. ↑

25. Ett bemyndigande (en rätt) för en myndighet att utfärda föreskrifter meddelas antingen av riksdagen genom lag eller av regeringen genom förordning. En myndighet är formellt inte skyl­dig att utfärda föreskrifter, men gör oftast det om de har ett bemyndigande. ↑

26. I bilaga 6 finns en sammanställning över de myndigheter som i vår enkät har meddelat nya och förändrade styrmedel. ↑

27. Förordning om ändring i förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlings­myn­­digheten och Förordning (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet. ↑

28. SOU 2018:25. Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, SOU 2018:69. Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet, respektive Ds. 2018:5. Ny lag om koor­dine­rings­insatser. ↑

29. SOU 2018:77. Framtidens specialistsjuksköterska - ny roll, nya möjligheter, respektive Riksrevisionen 2018:11 Bedömning av arbetsförmåga vid psykisk ohälsa – en process med stora utmaningar ↑

30. SOU 2018:22. Ett ordnat mottagande – gemensamt ansvar för snabb etablering eller åter­vändande. ↑

31. SOU 2018:58. Särskilda persontransporter – moderniserad lagstiftning för ökad samord­ning, SOU 2018:19. Forska tillsammans – samverkan för lärande och förbättring, respek­ti­ve SOU 2018:71. En andra och en annan chans – ett komvux i tiden. ↑

32. SOU 2018:74. Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och lands­ting, SOU 2018:80. Samspel för hälsa - Finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och sjukförsäkring samt Riksrevisionen 2018:8. Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamålsenligt? ↑

33. SOU 2018:35. Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, SOU 2018:46. En utvecklad översiktsplanering - att underlätta efterföljande planering och kommunal reglering av upp­låtelseformen, SOU 2018:67. Ett snabbare bostadsbyggande, samt SOU 2018:108. Lån och garantier för fler bostäder. ↑

34. Statskontoret. (2018:15). Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkans­mo­del­len – en översyn, Statskontoret. (2018:23). Utvärdering av en samlad styrning med kun­skap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. ↑

35. SOU 2018:47/48. Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och led­ning av välfärdssektorn. ↑

36. Statskontoret. (2018:11). Bättre stöd med kommunal medverkan – hur myndigheter invol­ve­rar medarbetare i kommuner och landsting när styr- och stödmaterial tas fram. ↑

37. Tillkännagivanden kan exempelvis användas om riksdagen anser att en viss fråga bör ut­redas eller att regeringen bör komma med förslag. Regeringen är inte rättsligt bunden att till­godose ett tillkännagivande, men enligt konstitutionell praxis är utgångspunkten att göra det. ↑

38. I flera fall innehåller ett betänkande fler än ett tillkännagivande. ↑

39. Lagrådet ska enligt regeringsformen (8 kap. 21 § 5) yttra sig innan riksdagen beslutar om lag om kommunal beskattning eller lag som innebär skyldigheter för kommunerna. Detta är en del i skyddet av det kommunala självstyret. I sina yttranden kan Lagrådet kommentera de proportionalitetsbedömningar som har gjorts i samband med förslaget, exempelvis om det underlag som ligger till grund för bedömningen kan anses vara tillräckligt för att mot­svara kraven enligt bestämmelsen i regeringsformen. ↑

40. Regeringskansliet Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2017/18, halv­års­skiftet 2018 och inför årsskiftet 2018/19. ↑

41. Utbetalningar till kommunala bolag ingår i företagssektorn i ESV:s redovisning. ↑

42. I vår sammanställning ingår inte heller utbetalda bidrag till fristående skolhuvudmän eller privata vårdgivare. ↑

43. Det statliga tandvårdsstödet kan ses som en subvention till individer (patienterna). Men vi har tagit med detta stöd eftersom det ska ersätta vårdgivare (både Folktandvården och pri­va­ta tandläkare som är anslutna till Försäkringskassans elektroniska system) för utförd tand­­vård enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. ↑

44. Rapport ESV 2018:42. https://www.esv.se/publicerat/publikationer/2018/tidsserier-statens-budget-m.m.-2017/ (tabell 10.5, den 24 oktober 2018). ↑

45. Våra tidigare enkätutskick har över huvud taget inte skickats till myndigheter som har ett övergripande ansvar för frågor som omfattar samhället i mer vid bemärkelse, till exempel domstolarna. ↑

46. Här kan bland annat nämnas Delegationen mot segregation, Myndigheten för digital för­valtning (DIGG) och Jämställdhetsmyndigheten. ↑