Kostnader för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018 – En analys

Sammanfattning

Statskontoret fick den 11 juni 2020 i uppdrag av regeringen att genomföra en utvärdering av kostnaderna för det svenska medlemskapet i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. I uppdraget ingår också att utvärdera kostnads­effektiviteten.

FN:s säkerhetsråd har till huvuduppgift att upprätthålla global fred och säkerhet. Rådet består av femton medlemsländer, varav fem länder har permanent medlemskap – USA, Storbritannien, Frankrike, Kina och Ryssland. Övriga tio medlemmar väljs in för två år i taget.

Statskontoret har fokuserat på UD:s interna resultat, i termer av organisation och arbetssätt under och efter det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet. Genom att väga dessa resultat mot kostnaderna för medlemskapet, och kostnaderna för liknande internationella åtaganden, kan vi resonera kring om kostnaderna är rimliga i relation till de interna resultaten.

Statskontorets övergripande bedömning är att kostnaderna för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd har varit rimliga. Vi bedömer också att den organisation och det arbetssätt som UD använde under medlemskapet skapade goda förutsättningar för att driva de frågor som var prioriterade för Sverige under medlemskapet. Medlemskapet bidrog också till en stärkt beredskap inför kommande internationella åtaganden. I det följande sammanfattar vi de slutsatser som vi har kunnat dra av vår analys.

UD:s organisation och arbetssätt under medlemskapet fungerade väl

Statskontoret bedömer att UD:s organisation och arbetssätt under medlem­skapet fungerade väl, och att UD på så sätt skapade förutsättningar för att driva de prioriterade frågorna i säkerhetsrådet.

UD påbörjade förberedelsearbetet i god tid, vilket ledde fram till ett program som uttryckte de politiska prioriteringarna inför medlemskapet. UD utgick från sin befintliga organisationsstruktur och byggde vidare på svenska styrkeområden under rådsmedlemskapet. Beredningsgången under medlemskapet gjorde det möjligt att hantera frågor snabbt inför mötena i säkerhetsrådet. Den politiska ledningens tillgänglighet i beredningen och beslutsfattandet var också avgörande för ett väl­fungerande rådsarbete.

Medlemskapet har bidragit till en stärkt beredskap inför kommande internationella åtaganden

Erfarenheterna från säkerhetsrådet har, tillsammans med de nätverk och kontakter som Sverige knöt under denna period, bidragit till att stärka UD:s förutsättningar för att driva prioriterade frågor och delta i internationella organisationer. UD utvecklade sin kompetens och sina arbetssätt under medlemskapet. Arbetssätt och rutiner finns dokumenterade, men dokumentationen är i begränsad utsträckning känd inom organisationen.

Med tanke på att erfarenheterna av medlemskapet i säkerhetsrådet i hög grad är knutna till individer bedömer vi att det kan finnas en fördel om UD gör skriftlig dokumentation från rådsmedlemskapet mer känd inom organisationen. En bättre överblick över UD:s interna dokumentation kan också underlätta kommande utvärderingar och forskning inom området.

Statskontoret bedömer att det kan finnas viss anledning för regeringen och UD att se över sin externa kommunikation inför kommande internationella åtaganden.

Kostnaderna för medlemskapet var rimliga

Statskontoret bedömer att kostnaderna för det svenska rådsmedlemskapet var rimliga. Förstärkningarna av den svenska FN-representationen i New York avviker inte från andra länders förstärkningar. Utifrån de jämförelser vi gör med andra svenska internationella åtaganden finns det inte heller något som pekar på att kostnaderna för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd skulle vara oproportionerligt höga.

Uppdrag och genomförande

Sverige var medlem i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. I en skrivelse till riksdagen i april 2019 redogjorde regeringen för vilka utgångspunkter regeringen haft för medlemskapet, vilka frågor som behandlades i säkerhetsrådet samt för de svenska initiativen och arbetsformerna under medlemskapet. I samband med behandlingen av regeringens skrivelse tillkännagav riksdagen att skrivelsen borde kompletteras med en oberoende utvärdering av resultatet av och kostnaderna för det svenska medlemskapet.

Statskontoret fick den 11 juni 2020 i uppdrag av regeringen att utvärdera kostnaderna, inklusive kostnadseffektiviteten, för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Utrikesdepartementet) senast den 15 december 2020. Parallellt med Statskontorets uppdrag har Försvarshögskolan utvärderat resultatet av Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd.^[1]

Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd

FN:s säkerhetsråd har till huvuduppgift att upprätthålla global fred och säkerhet. Rådet består av femton medlemsländer, varav fem länder har permanent medlemskap – USA, Storbritannien, Frankrike, Kina och Ryssland. Övriga tio medlemmar väljs in för två år i taget utifrån en modell som säkrar representation från samtliga geografiska regioner.

Sverige har varit medlem i säkerhetsrådet vid tre tidigare tillfällen; 1957–1958, 1975–1976 samt 1997–1998. Anmälan inför den senaste svenska medlemskandidaturen gjordes till FN:s generalförsamling 2005. Regeringens syfte med kandidaturen var att Sverige skulle ta en mer aktiv del i FN:s arbete med fred och säkerhet och stärka sin röst och sina relationer globalt, samt bidra med svenska perspektiv på internationella frågor.^[2] Sverige påbörjade mer konkreta förberedelser inför kampanjen och invalet i säkerhetsrådet under våren 2014 och intensifierade dessa förberedelser under hösten 2015.

Säkerhetsrådets beslut är bindande för alla FN:s 193 medlemsländer. Rådet har bland annat till uppgift att inrätta fredsbevarande operationer, samarbeta för att lösa internationella problem, besluta om globala sanktioner och auktorisera militära ingripanden. Rådet ska också utveckla vänskapliga förbindelser mellan nationer, rekommendera general­sekreteraren och nya medlemsländer till generalförsamlingen, vara ett centrum för att harmonisera nationernas handlingar och tillsammans med generalförsamlingen utse domare för den internationella domstolen i Haag.^[3]

I kampanjen inför medlemsomröstningen fokuserade regeringen på jämställdhet, klimat, fattigdomsbekämpning och konfliktförebyggande insatser. I juni 2016 röstade FN:s generalförsamling in Sverige till FN:s säkerhetsråd för 2017–2018.^[4]

Sveriges politiska mål inför säkerhetsrådsmedlemskapet 2017–2018

Regeringen har angett ett antal centrala utgångspunkter inför medlem­skapet i FN:s säkerhetsråd i ett program som presenterades i december 2016. Vi tolkar dessa utgångspunkter som Sveriges politiska mål med medlemskapet.

En central utgångspunkt var att utgå från folkrätt, mänskliga rättigheter, jämställdhet och ett humanitärt perspektiv i samtliga förhandlingar och diskussioner under medlemskapstiden. Därutöver hade regeringen som mål att öka transparensen i säkerhetsrådet, som en del av diplomatin med andra länder och som en del av offentlig diplomati.

Slutligen identifierade regeringen ett antal teman som skulle prioriteras i arbetet inom ramen för enskilda geografiska konfliktsituationer och kriser som säkerhetsrådet hanterade. Dessa tematiska prioriteringar var bland annat kvinnor, fred och säkerhet; konfliktförebyggande och freds­byggande; klimat och säkerhet samt barn och väpnad konflikt.^[5]

Ambitioner för UD:s organisation och arbetssätt

Regeringen uttryckte inte några mål för hur UD skulle organisera sig internt eller hur de skulle arbeta inför medlemskapet. Men i skrivelsen från 2019 beskriver regeringen ändå flera ambitioner kring organisation och arbetssätt. Bland annat skriver regeringen att det krävs ”tydliga arbetsformer och rutiner” samt goda kontaktvägar mellan Stockholm, FN-representationen i New York, EU-representationen i Bryssel och övriga berörda utlandsmyndigheter för att uppnå de svenska målen med medlemskapet.^[6]

Vidare framhåller regeringen i sin skrivelse att utrikesförvaltningen har strävat efter att ”säkra beredskap att ta vidare arbetet med prioriterade frågor i andra forum”. De bedömer också att erfarenheterna från medlemskapet i säkerhetsrådet bör bidra till Sveriges fortsatta multi­laterala arbete, både inom ramen för Agenda 2030 och inför jämförbara uppgifter, till exempel kommande EU-ordförandeskap.^[7]

Våra utgångspunkter för uppdraget

Enligt uppdraget från regeringen ska Statskontoret utvärdera kostnader, inklusive kostnadseffektivitet, för Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet. Nedan redovisar vi våra utgångspunkter för uppdraget.

Vi utgår från UD:s sammanställning av kostnader

I uppdraget har vi utgått från den kostnadssammanställning över medlemskapet som UD redovisade den 21 maj 2019.^[8] Vi har också undersökt om det finns ytterligare kostnader som går att hänföra till medlemskapet. Det handlar exempelvis om att andra delar av Regerings­kansliet än UD har tillfört resurser för olika behov som följde av medlemskapet.

Vi har jämfört Sverige med andra länder och med Sveriges deltagande i andra internationella organisationer

Som ett led i att bedöma kostnaderna för Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet har vi jämfört kostnaderna med andra internationella åtaganden som Sverige har haft. Vi har också jämfört Sveriges bemanning vid FN-representationen i New York med andra länders bemanning.

Vi har inte haft tillgång till jämförbara uppgifter om kostnader för olika länders medlemskap. Dessutom har olika länder olika ekonomiska, politiska och befolkningsmässiga förutsättningar som påverkar vilka resurser de kan och vill lägga på sitt medlemskap i FN:s säkerhetsråd. Länderna har också olika ambitioner med sina medlemskap. Vi har därför i stället undersökt andra länders extra resurser när det gäller personal vid respektive lands FN-representation i New York under medlemskaps­perioden. Vi bedömer att en sådan jämförelse hjälper oss att bedöma Sveriges kostnader och resursanvändning under sitt medlemskap.

Vi har jämfört Sverige, Danmark, Nederländerna, Belgien och Tyskland när det gäller bemanning i samband med ländernas respektive medlem­skapsperioder i säkerhetsrådet. Vi har valt dessa länder för att de är icke-permanenta medlemmar, ingår i den geografiska gruppen Västeuropa och nyligen har suttit med i säkerhetsrådet.^[9]

Sveriges kostnader för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd kan i viss utsträckning också jämföras med andra internationella åtaganden som Sverige har haft. Även om åtagandenas omfattning och karaktär varierar påtagligt kan jämförelserna ändå ge en fingervisning om den relativa kostnaden för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. Utifrån dessa utgångspunkter har vi jämfört kostnaderna för Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet med Sveriges ordförandeskap i EU 2009, Sveriges ordförandeskap i Arktiska rådet 2011–2013 och det kommande ordförandeskapet för Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) under 2021.

Statskontoret saknar nödvändiga underlag för att bedöma medlemskapets kostnadseffektivitet

Att analysera kostnadseffektivitet innebär att relatera kostnaderna för en genomförd aktivitet, i detta fall kostnaderna för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd, till det värde (resultat) som aktiviteten genererar.^[10] Det krävs därför någon form av värdering av det resultat som en aktivitet ger upphov till för att bedöma om aktiviteten är kostnadseffektiv eller inte.

Statskontoret har utrett om det är möjligt att i detta uppdrag bedöma medlemskapets kostnadseffektivitet, men kommit fram till att det inte är möjligt, av flera skäl. Till att börja med låter sig det samlade resultatet av Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd inte värderas utifrån ett ekonomiskt perspektiv, eftersom det snarare gäller olika typer av humanitära värden. Vi saknar dessutom nödvändiga underlag för att kunna göra en sådan värdering. Regeringen har gett Försvarshögskolan i uppdrag att utvärdera det säkerhetspolitiska resultatet av Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd, men eftersom utvärderingen har genomförts parallellt med vår analys har vi inte kunnat använda oss av den i vårt arbete. Även om vi hade haft tillgång till Försvarshögskolans utvärdering är det inte givet att den hade kunnat bidra med de underlag som krävs för att värdera medlemskapets kostnadseffektivitet.

Vi har därför valt att analysera Utrikesdepartementets (UD) interna resultat, i termer av organisation och arbetssätt under och efter det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet. Genom att väga dessa resultat mot kostnaderna för medlemskapet, och kostnaderna för liknande inter­nationella åtaganden, kan vi resonera kring om kostnaderna är rimliga i relation till de interna resultaten.

Vårt tillvägagångssätt för att bedöma interna resultat under och efter medlemskapet

Det fanns inte några mål för UD:s interna organisation och arbetssätt under medlemskapet, även om vissa ambitioner går att utläsa av regeringens skrivelse (se även avsnitt 1.1.2).

Vi har definierat två syften med UD:s arbete i relation till medlemskapet för att bedöma UD:s interna resultat, med utgångspunkt i regeringens ambitioner för arbetet. Det första syftet är att UD:s organisation och arbetssätt skulle skapa förutsättningar att driva de frågor som var prioriterade för Sverige under medlemskapet. Det andra syftet är att medlemskapet skulle stärka UD:s förutsättningar att driva prioriterade frågor och delta i internationella organisationer efter medlemskapet.

Utifrån dessa syften har vi formulerat följande frågor för vår analys:

• I vilken utsträckning skapade UD:s organisation och arbetssätt förutsättningar för att driva de frågor som var prioriterade för Sverige under medlemskapet?
• I vilken utsträckning har medlemskapet stärkt UD:s förutsättningar att driva prioriterade frågor och delta i internationella organisationer efter medlemskapet?

Uppdragets genomförande

I det följande redovisar vi hur Statskontoret har genomfört uppdraget, vilka avgränsningar vi har gjort samt hur kvalitetssäkringen av promemorian har gått till.

Datainsamling

Vi har genomfört flera intervjuer med personer som arbetade i utrikes­förvaltningen under Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet. Urvalet av intervjupersoner innefattar chefer och handläggare inom UD:s ledning, planeringsenhet, personalenhet samt vissa geografiska och funktionella enheter. Vidare har vi intervjuat chefer och medarbetare som arbetade vid Sveriges ständiga representation vid FN i New York (hädanefter omnämnd som FN-representationen) under det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet.

Vi har också intervjuat personer utanför UD för att få andra perspektiv på medlemskapet. Bland annat har vi intervjuat medlemmar i det av regeringen tillsatta referensrådet för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. Referensrådet syftade till att främja diskussion om aktuella frågor kopplade till FN-politik, och hade bland annat representanter från civilsamhället och akademin. Vi har även intervjuat tjänstemän på andra departement som var involverade i arbetet under medlemskapsperioden, samt en ledamot i riksdagens utrikesutskott.

Utöver våra intervjuer har vi tagit del av dokument och underlag som beskriver hur det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet planerades och genomfördes. Vår insamling av dokumentation har skett genom förfrågningar till UD. Vissa centrala underlag och dokument som vi har efterfrågat under arbetets gång har dock inkommit i ett sent skede av utredningsprocessen. Detta har fått till följd att vi inte kunnat gå på djupet i alla delar av vår analys i den utsträckning som vi hade önskat.

Avgränsningar

Statskontorets uppdrag omfattar inte de kostnader som uppstod i samband med kampanjen för att Sverige skulle väljas in i säkerhetsrådet. Utrikes­departementet har sedan tidigare genomfört en intern utvärdering av kampanjen. Kampanjen har på uppdrag av utrikesutskottet också granskats av en oberoende utredare.

Statskontorets analys utgår från den befintliga sammanställning av de kostnader som UD redovisade 2019 i samband med medlemskapet i säkerhetsrådet. Vi har inte uppfattat att denna redovisning är ifrågasatt av riksdagen och därför har vi inte granskat enskilda kostnadsposter närmare. Däremot har vi undersökt om det finns ytterligare kostnader som kan hänföras medlemskapet.

Försvarshögskolan har uppdraget att utvärdera resultaten av Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. Vi gör därför ingen värdering av det samlade resultatet av medlemskapet i säkerhetsrådet. Vi har i stället avgränsat oss till att analysera UD:s interna resultat.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Uppdraget har genomförts av Karin Melldahl (projektledare), Pia Brundin, Carl Holmberg, Natalie Verständig Axelius och Louise Samweli (praktikant).

Promemorian har kvalitetssäkrats genom en intern referensgrupp på Statskontoret. Därutöver har professor Kjell Engelbrekt från Försvars­högskolan varit extern referensperson för uppdraget. Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) har faktagranskat ett längre utdrag av promemorian. I de fall där vi bedömt att det har varit relevant har vissa intervjupersoner också haft möjlighet att faktagranska utdrag av promemorian.

Disposition

I kapitel 2 redogör vi för kostnaderna för det svenska medlemskapet i FN:s säkerhetsråd och relaterar dessa till andra länders medlemskap, samt till Sveriges åtaganden i andra internationella organisationer. I kapitel 3 redovisar vi UD:s interna styrning och organisation inför och under det svenska medlemskapet. I kapitel 4 presenterar vi våra slutsatser.

Kostnader för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd

I detta kapitel belyser vi kostnaderna för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. Vi återger regeringens redovisade kostnader inom UD:s område och belyser kostnader inom andra delar av Regerings­kansliet. Vi jämför också Sveriges personalförstärkning vid FN-representationen i New York med motsvarande förstärkningar för ett antal andra länder. I kapitlet relaterar vi också kostnaderna för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd till andra svenska internationella åtaganden.

Sammanfattande iakttagelser

I uppdraget har vi utgått från den kostnadssammanställning över medlem­skapet som UD redovisade den 21 maj 2019. Vi kan konstatera att de totala kostnaderna för medlemskapet blev något högre än vad regeringen har redovisat. Men Statskontoret bedömer ändå att kostnaderna för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd var rimliga, i förhållande till andra länders medlemskap och till Sveriges åtaganden i andra inter­nationella organisationer. Nedan presenterar vi de iakttagelser som vår bedömning vilar på:

• Den sammanlagda kostnaden för medlemskapet kan beräknas till 86,5 miljoner kronor vilket motsvarade drygt 1 procent av Regerings­kansliets anslag 2017.
• Kostnaderna kan hänföras till utrikesförvaltningen, Försvars­departementet, Justitiedepartementet och till projektmedel.
• I budgetpropositionen för 2017 tillfördes 58,5 miljoner kronor som bidrag till finansieringen av Sveriges medlemskap. Sammantaget översteg därmed kostnaderna för medlemskapet de av riksdagen tillförda medlen med 28 miljoner kronor. Dessa medel finansierades med Regeringskansliets befintliga anslagsmedel.
• Sveriges förstärkning av bemanningen vid FN-representationen framstår inte som avvikande när man jämför med andra länders förstärkningar vid sina respektive FN-representationer vid medlemskap i FN:s säkerhetsråd.
• Det finns inget i jämförelserna med andra svenska internationella åtaganden som pekar på att kostnaderna för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd skulle vara oproportionerligt höga.
• Olika delar av Regeringskansliet har deltagit i gemensamma beredningar av instruktioner till Sveriges FN-representation i New York. Det saknas underlag för att bedöma omfattningen av dessa arbetsinsatser och kostnaderna har därför inte beräknats.

De sammantagna kostnaderna för medlemskapet och tillförda medel

Vi beräknar att de sammantagna kostnaderna för medlemskapet har uppgått till 86,5 miljoner. Dessa kostnader är fördelade på utrikes­förvaltningen, projektmedel kopplade till Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd samt kostnader inom Försvarsdepartementet och Justitie­departementet. I budgetpropositionen för 2017 tillförde regeringen 58,5 miljoner kronor för finansiering av Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018, 19,5 miljoner kronor för 2017 och 39,0 miljoner kronor för 2018.^[11] De sammantagna kostnaderna blev därmed 28 miljoner kronor högre än vad som tillfördes i budgetpropositionen för 2017. Nivån på tillförda medel fastställdes i en sedvanlig budgetberedning i Regerings­kansliet och UD upprättade ingen särskild budget för medlemskapet. De 28 miljoner kronor som har tillskjutits har finansierats inom ramen för de medel som Regeringskansliet och UD disponerar.

Merparten av kostnaderna hänförs till utrikesförvaltningen

Kostnaderna inom utrikesförvaltningen beräknas till 65,1 miljoner kronor och avser olika typer av förvaltningskostnader vid UD och utlands­myndigheterna (se bilaga 2).^[12]

Drygt 91 procent av de 65,1 miljoner kronorna utgjorde personal- och lönekostnader och omkring en tredjedel av lönekostnaderna avsåg lönekostnader för utsänd personal vid utlandsmyndigheterna, däribland Sveriges FN-representation i New York. Övriga 9 procent av kostnaderna för medlemskapet i utrikesförvaltningen utgörs bland annat av rese-, representations- och konsultkostnader. Resorna avsåg främst tjänsteresor till New York, men det handlade också om resor till andra länder som satt i säkerhetsrådet, och fältresor av särskild relevans för rådsmedlemskapet. En betydande del av konsultkostnaderna avser kompetensutveckling för personal inom UD inför medlemskapet. Det handlar exempelvis om seminarier som hölls under ledning av Security Council Report, en organisation med säte i New York som löpande bevakar säkerhetsrådet.

Projektmedlen fördelades till organisationer med verksamhet i linje med regeringens prioriteringar

Kostnaderna för projektmedel kopplade till Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd har uppgått till 18,0 miljoner kronor, och har fördelats till organisationer med verksamhet som överensstämmer med regeringens prioriteringar. Kostnaderna för projektmedel beskrivs mer detaljerat i bilaga 3 och 4.^[13] Utgifterna för projektmedlen består bland annat av bidrag till Kvinna till Kvinna, bidrag till Svenska FN-förbundet, bidrag till FN:s särskilda representant för barn och väpnad konflikt, delfinansiering för FN:s generalsekreterares besök i Sverige (inklusive arbetsmöte med säkerhetsrådet i Sverige) samt kostnader för en samordnare för frågor om klimat, utveckling och konfliktförebyggande.

Justitie- och Försvarsdepartementet tillförde resurser i form av ytterligare personal

Förutom kostnaderna i utrikesförvaltningen tillfördes arbetsresurser för arbetet med Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd från andra departement. Genom våra intervjuer har vi fått information om att Justitie- och Försvarsdepartementet har tillfört resurser. Det är troligt att också andra departement inom Regeringskansliet har bidragit med mindre resurser, till exempel genom att viss arbetstid har lagts ned i gemensamma beredningar av instruktioner till FN-representationen i New York. Vi bedömer att dessa resurstillskott har varit små jämfört med insatserna inom utrikesförvaltningen.

Inom Justitiedepartementet innebar medlemskapet främst ökad arbetsbelastning vid Polisenheten

Sveriges FN-representation i New York har en permanent befattning som finansieras av Justitiedepartementet. Arbetsuppgifterna innefattar bland annat att bevaka och driva Sveriges FN-politik inom polis- och rättsstats­området.

Som en följd av Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd ökade arbets­belastningen vid Polisenheten vid Justitiedepartementet. Arbetet innefattande bland annat att bereda instruktioner till FN-representationen i New York i samarbete med UD. Enligt uppgift från Polisenheten motsvarade arbetet ungefär en tredjedel av en heltidstjänst under två år. Lönekostnaden för de två åren beräknar vi har uppgått till 0,6 miljoner kronor inklusive lönekostnadspålägg som finansierades inom ramen för Regeringskansliets anslag.^[14]

Resurser tillfördes inom Försvarsdepartementet

Även Försvarsdepartementet finansierar normalt en befattning vid FN-representationen i New York. Under perioden 2017-01-01—2019-02-28 tillfördes även en befattning tillfälligt som biträdande militärrådgivare som en följd av Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet. Enligt uppgift från Försvarsdepartementet uppgick de extra kostnaderna till 2,8 miljoner kronor för hela tidsperioden. Kostnaderna bestod av lönekostnader, merkostnadstillägg och ortskostnadstillägg och finansierades inom ramen för Regeringskansliets anslag.

Även andra departement tillförde resurser i arbetet med medlemskapet i säkerhetsrådet

Det ovan nämna tillskottet i budgetpropositionen för 2017 innebar bland annat att 18 nya tjänster kunde inrättas i utrikesförvaltningen för att klara av den ökade arbetsbelastningen som arbetet medförde. Utöver denna förstärkning nämns i våra intervjuer att flera andra delar av Regerings­kansliet bidrog med underlag. Det handlade bland annat om att utforma instruktioner till FN-representationen i New York, bakgrundsmaterial rörande olika länder och analyser av frågeställningar som ska behandlas i säkerhetsrådet. Det finns emellertid inga uppgifter att tillgå som speglar omfattningen av dessa arbetsinsatser överlag i Regeringskansliet. Vi kan därför inte heller beräkna kostnaderna för detta.

Liksom andra länder tillförde Sverige personal vid sin FN-representationen i New York

Vi saknar tillräckliga underlag för att jämföra kostnaderna för olika länders medlemskap i säkerhetsrådet (se även kapitel 1). Jämförelsen skulle dessutom vara svår att göra även om vi hade tillgång till kostnadsuppgifter. Vi gör här ändå en begränsad jämförelse där vi visar hur många tjänster som olika länder har tillfört vid sina respektive FN-representationer i New York under medlemskapet i säkerhetsrådet.

Flera länder har tillfört ungefär lika mycket personal som Sverige vid sin FN-representation

Statskontoret har fått tillgång till uppgifter om hur mycket personal som olika länder har tillfört vid sina respektive FN-representationer inför eller under medlemskap i säkerhetsrådet (tabell 1). Antalet tillförda tjänster varierar mellan länderna, men Sverige avviker inte nämnvärt från Belgien, Danmark och Tyskland.

UD tillförde 10 extra tjänster till den svenska FN-representationen i New York som en följd av medlemskapet i säkerhetsrådet. Företrädare för UD uppger i intervjuer att det är viktigt med en stark representation i New York. UD valde därför att tillföra mer resurser till representationen i New York än till UD i Stockholm. Vid UD i Stockholm inrättades 8 extra tjänster.

Det nordiska land som senast var medlem i säkerhetsrådet innan Sverige var Danmark (2005–2006). Danmark tillförde 7 tjänster vid sin FN-representation i New York som följd av sitt medlemskap i säkerhets­rådet.^[15]

Nederländerna var medlem i säkerhetsrådet under 2018 och inrättade 18 extra tjänster vid sin representation i New York som följd av medlem­skapet i säkerhetsrådet.^[16] Nederländerna delade sin plats i säkerhetsrådet med Italien och var därför bara rådsmedlem under 2018.

Belgien och Tyskland gick in som medlemmar i säkerhetsrådet 2019. Dessa två länder tillförde 10 respektive 9 tjänster vid sina FN-representationer i New York som följd av medlemskapen i FN:s säkerhetsråd.^[17]

Tabell 1. Tillförda tjänster för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd.

Land	Antal tillförda tjänster	Medlemskap, år
Danmark	7	2005–2006
Sverige	10	2017–2018
Nederländerna	18	2018
Tyskland	9	2019–2020
Belgien	10	2019–2020

Källa: E-post från respektive lands utrikesministerium

Kostnaderna är inte oproportionerligt höga i jämförelse med andra internationella åtaganden

I detta avsnitt sätter vi kostnaderna och bemanningen för Sveriges medlemskap i relation till några andra internationella åtaganden som Sverige har eller har haft; Sveriges ordförandeskap i EU, Sveriges ordförandeskap i Arktiska rådet och Sveriges kommande ordförandeskap i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Även om åtagandenas omfattning och karaktär varierar kan jämförelserna ge en fingervisning om den relativa kostnaden för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. Vi bedömer att det inte finns något som pekar på att kost­naderna för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd har varit oproportionerligt höga.

Jämförelse med Sveriges ordförandeskap i EU

Sverige var ordförande för EU mellan juli och december 2009. Budgeten inför Sveriges ordförandeskap i EU var sammanlagt 971 miljoner kronor 2009, vilket motsvarar 1 157 miljoner i 2018 års priser.^[18] Kostnaderna höll sig inom budgeten. Detta kan jämföras med kostnaderna för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd som har uppgått till 86,5 miljoner kronor. Det motsvarar 7,5 procent av kostnaderna för EU:s ordförandeskap. Vi ser framför allt två viktiga orsaker till att kostnaderna för Sveriges EU-ordförandeskap är högre än kostnaderna för medlemskapet i säkerhets­rådet. För det första ingår fler politikområden, och för det andra måste ordförandelandet i EU bekosta många möten på bland annat ministernivå. Ordförandeskapet krävde dessutom en betydligt större organisation än medlemskapet i säkerhetsrådet.

Den stora skillnaden beror således bland annat på att antalet anställda var betydligt fler i arbetet med Sveriges ordförandeskap i EU. Inför ordförandeskapet i EU förstärktes organisationen med drygt 150 tjänster. Inför Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd inrättade UD 18 nya tjänster.

Under Sveriges ordförandeskap i EU 2009 hade Statsrådsberedningen det formella ansvaret för att genomföra och samordna Sveriges EU-arbete. Två kanslier inrättades under statsrådsberedningen: Sekretariatet för EU-möten i Sverige (SES-09) och Sekretariatet för kommunikation EU 2009 (KOM-09). SES-09 samordnade administration, logistik och upphandling när möten skedde på svensk mark. KOM-09 samordnade kommunikations­arbetet inför och under det svenska ordförandeskapet.^[19] I Bryssel fanns EU-representationen som hade hand om det löpande EU-arbetet, på samma sätt som representationen i New York hade hand om det löpande arbetet i säkerhetsrådet.

Jämförelse med Sveriges ordförandeskap i Arktiska rådet

Sverige har varit permanent medlem i Arktiska rådet sedan starten 1996. Rådet leds av medlemmarnas utrikesministrar och mellan deras möten ansvarar en ämbetsmannakommitté för arbetet. Fokus ligger bland annat på internationell samverkan, klimat och miljö, säkerhet och stabilitet samt hållbar utveckling för den arktiska befolkningen inklusive urfolk.^[20] Under Sveriges ordförandeskap 2011–2013 hade Norska Polarinstitutet ansvar för rådets sekretariat. Det ersattes med ett permanent sekretariat 2013 i Tromsø när Sverige lämnade ordförandeskapet.

Vi har fått uppgifter om att UD bemannade ordförandeskapet i Arktiska rådet med 4,5 tjänster. Kostnaden för ordförandeskapet i Arktiska rådet var sammanlagt 14,6 miljoner kronor, vilket motsvarar 16,4 miljoner i 2018 års prisnivå.^[21] Arktiska rådets kostnader uppgick till knappt en femtedel av Sveriges sammanlagda kostnader för FN:s säkerhetsråd.

Jämförelse med Sveriges kommande ordförandeskap i OSSE

Ett internationellt åtagande som liknar medlemskapet i FN:s säkerhetsråd är ordförandeskapet i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). OSSE liknar säkerhetsrådet, genom att organisationen fokuserar på säkerhetspolitiska frågor. En annan likhet är att medlemmarna väljer ordförandeland genom omröstningar. I december 2019 valde OSSE:s 57 medlemsstater Sverige till ordförandeland för organisationen under 2021. Senast Sverige var ordförande i OSSE var 1993.

I budgetpropositionen för 2021 ökades nivån på anslaget 4:1 Regerings­kansliet m.m. med 71 miljoner kronor 2021 och med 3 miljoner 2022 för att genomföra det svenska ordförandeskapet i OSSE.^[22] Detta kan jämföras med de 58,5 miljoner kronor som tillfördes för att genomföra Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet i budgetpropositionen för 2017 vilket motsvarar omkring ca 65,0 miljoner kronor räknat i prisnivå för 2021.^[23] En anledning till att mer budgetmedel tillfördes för engagemanget OSSE är sannolikt att Sverige som ordförandeland ska anordna det årliga ministerrådsmötet 2021.^[24]

I samband med att OSSE tog beslut om Sveriges ordförandeskap bildades ett nytt sekretariat inom UD, under Enheten för europeisk säkerhetspolitik. Sekretariatet ska stötta utrikesministern i rollen som ordförande för OSSE. Men sekretariatet har i likhet med SR-SAM (samordningsfunktionen på UD för Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet, beskrivs närmare i avsnitt 3.2.3) även en viktig funktion som länk mellan ambassadören för den svenska delegationen vid OSSE och utrikesministern. Sekretariatets ska involvera alla berörda delar av Regeringskansliet i sitt arbete. Elva tjänster har tillförts för arbetet med OSSE-ordförandeskapet: tio vid sekretariatet och en vid enheten för Östeuropa vid UD. Sekretariatets bemanning är alltså högre än bemanningen var vid SR-SAM.

Även om det är utrikesministern som är ordförande för OSSE och som företräder organisationen utåt så är det OSSE-delegationen i Wien som driver det dagliga förhandlingsarbetet under ordförandeskapet. I april 2020 bestod den svenska delegationen till OSSE av 8 personer. Delegationen kommer att förstärkas med ytterligare 9 befattningar varav 3 kommer att vara lokalanställda.^[25]

UD:s styrning och organisation

I detta kapitel analyserar vi i vilken utsträckning som UD:s organisation och arbetssätt skapade förutsättningar att driva de frågor som var prioriterade för Sverige under medlemskapet. Vi analyserar även i vilken utsträckning som medlemskapet har stärkt UD:s förutsättningar att driva prioriterade frågor och delta i internationella organisationer efter medlem­skapet.

Sammanfattande iakttagelser

Vi bedömer att UD:s organisation och arbetssätt i stort gav goda förut­sättningar att driva de prioriterade frågorna under medlemskapet. Vi bedömer också att medlemskapet har stärkt UD:s förutsättningar att driva de prioriterade frågorna och delta i internationella organisationer efter medlemskapet.

Följande iakttagelser ligger till grund för vår bedömning när det gäller förutsättningar för att driva prioriterade frågor under medlemskapet:

• Förberedelsearbetet påbörjades i god tid och ledde fram till ett politiskt program som uttryckte de svenska prioriteringarna inför medlemskapet.
• UD utgick från sin befintliga organisation och kompetens vilket innebar att medarbetare inte behövde lägga tid på att lära sig nya strukturer eller rutiner.
• Den snabba beredningen och att den politiska ledningen var tillgänglig skapade goda förutsättningar för arbetet.
• Snabba kontaktvägar upprättades mellan UD i Stockholm och FN-representationen i New York, samt även med EU-representationen i Bryssel och med andra utlandsmyndigheter.
• Flera tjänster tillsattes för att förstärka organisationen, men den höga arbetsbelastningen visar att resurserna inte var helt tillräckliga i vissa delar av organisationen.
• UD:s samverkan med civilsamhället och andra externa aktörer bidrog till att föda in kunskap och stärka de svenska ståndpunkterna i säkerhetsrådet, även om mandat och roller kunde ha tydliggjorts inför dessa möten.

När det gäller förutsättningar för att driva prioriterade frågor och delta i internationella organisationer efter medlemskapet gör vi följande iakttagelse:

• UD utvecklade sin kompetens och sina arbetssätt under medlem­skapet. Arbetssätt och rutiner finns dokumenterade, men dokumenta­tionen är i begränsad utsträckning känd inom organisationen och lärdomarna från medlemskapet är ofta knutna till individer.

UD:s organisation och arbetssätt gav goda förutsättningar att driva prioriterade frågor under medlemskapet

Statskontorets bedömning är att organisationen och arbetssätten inom utrikesförvaltningen i stort gav UD goda förutsättningar att driva de prioriterade frågorna under medlemskapet i säkerhetsrådet.

Förberedelserna påbörjades i god tid

I våra intervjuer framkommer att UD:s förberedelser för säkerhetsråds­medlemskapet påbörjades 2014, samtidigt som Sverige bestämde sig för att förstärka sina förberedelser för en kandidatur. Detta medförde att UD kunde återuppta sin redan påbörjade planering direkt efter Sveriges inval till säkerhetsrådet i juni 2016. Förberedelsearbetet handlade dels om att arbeta fram Sveriges politiska prioriteringar i säkerhetsrådet, dels om administrativa och organisatoriska förberedelser.^[26]

Under tidig höst 2016 hölls flera möten och utbildningar på olika nivåer inom UD:s organisation. Samtidigt började UD planera hur departementet skulle arbeta gentemot riksdagen, civilsamhället och andra medlemsstater under säkerhetsrådsmedlemskapet.^[27] UD tog också kontakt med andra länder som nyligen hade varit medlemmar i säkerhetsrådet, däribland Nya Zeeland, Australien och Litauen, för att ta del av deras erfarenheter. Det gällde bland annat hur arbetssätt och UD:s organisation kunde riggas på bästa sätt inför medlemskapet.

Från och med oktober 2016 var Sverige observatör i säkerhetsrådet. Samtidigt påbörjades de mer konkreta förberedelserna inför medlem­skapet.

De politiska prioriteringarna uttrycktes i ett program

I våra intervjuer framkommer att avsikten från svensk sida var att utgå från befintliga svenska ståndpunkter inför rådsmedlemskapet. Den politiska linje som Sverige förde i säkerhetsrådet skulle utgöra en integrerad del av den övriga utrikespolitiken.

Ett program för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd presenterades i december 2016. Programmet angav regeringens prioriteringar och fokus­områden för det kommande medlemskapet.^[28] Programmet bereddes enligt UD gemensamt med berörda delar av Regeringskansliet, och stämdes även av med vissa civilsamhällesorganisationer.^[29] Vi bedömer att den tydlighet som programmet bidrog med skapade goda förutsättningar för UD att arbeta med de prioriterade frågorna, tillsammans med den tydliga kommunikationen från den politiska ledningen.

UD utgick från sin befintliga organisation och kompetens

I arbetet med säkerhetsrådet utgick UD i stor utsträckning från den befintliga organisationsstrukturen, och från de kompetenser som fanns internt och de svenska styrkeområden som departementet inledningsvis hade identifierat.

Arbetet skedde inom den befintliga organisationsstrukturen med stöd av en samordningsfunktion

Arbetet med säkerhetsrådet integrerades i stor utsträckning i utrikes­förvaltningens befintliga struktur (figur 1), vilket innebar att arbets­formerna var bekanta sedan tidigare.

Flera delar av utrikesförvaltningen var inblandade i arbetet med Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet. Vissa enheter på UD hade ett särskilt ansvar och fick förstärkning inför och under medlemskapsperioden. Enheten för FN-politik på UD hade samordningsansvar för medlemskapet. En särskild samordningsfunktion upprättades på enheten, SR-SAM. Samordnings­funktionen kunde slussa frågor som rörde säkerhetsrådet mellan de olika delarna av utrikesförvaltningen.

Figur 1. Organisationsstrukturen inom utrikesförvaltningen för arbetet med medlemskapet i FN:s säkerhetsråd 2017–2018.

Källa: Utrikesdepartementet (Uppgifterna är bearbetade av Statskontoret).

UD utgick ifrån befintliga styrkeområden men stärkte upp viss kompetens

UD identifierade i programmet för medlemskapet ett antal svenska styrkeområden, där UD sedan tidigare hade stor kunskap, som exempelvis jämställdhetsintegrering och folkrätt. UD arbetade sedan för att använda dessa kompetenser inom säkerhetsrådsarbetet.^[30]

Inför rådsmedlemskapet förstärkte UD sin kompetens i vissa sakfrågor och om de geografiska områden som stod på säkerhetsrådets agenda. Ett exempel på en tematisk fråga där den befintliga kompetensen behövde stärkas var klimat och säkerhet, där UD tog hjälp av SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute). För flera av de ämnen, både geografiska och tematiska, som stod på säkerhetsrådets agenda tog UD fram interna promemorior, så kallade grund-PM, om de svenska stånd­punkterna inom området. Detta förfarande var bland annat inspirerat av rutinerna i KUSP (Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik inom Europeiska unionens råd).

Störst behov av att bygga upp praktisk kompetens om säkerhetsrådet

I våra intervjuer framgår att UD inför medlemskapet hade ett stort behov av att bygga upp organisatorisk och praktisk kompetens om säkerhets­rådet. Detta eftersom det var 20 år sedan Sverige senast satt med i rådet. Förändringar i omvärlden och i säkerhetsrådets roll och funktion innebar att kunskaperna behövde uppdateras. Vidare beskriver flera av våra intervjupersoner att Sverige under de senaste decennierna till viss del har skiftat fokus från FN-arbete till arbete inom EU, och att en stor del av kunnandet om FN därför hade försvunnit.

UD ordnade därför utbildningar för olika målgrupper: för de departement som var mest berörda av säkerhetsrådets arbete, för chefsnivån på UD samt för de flesta av de geografiska och funktionella enheterna på departementet. UD anlitade bland annat den oberoende organisationen Security Council Report för att få hjälp med dessa utbildningar. UD informerade sig också om säkerhetsrådets arbete genom konsultationer med andra länder som har varit invalda som icke-permanenta medlemmar.

Snabb beredning och tillgänglig politisk ledning skapade förutsättningar för arbetet

För att kunna driva de frågor som var prioriterade för det svenska medlemskapet använde sig UD av ett system för att bereda frågor som var anpassat efter tempot i säkerhetsrådet, och gjorde det möjligt att hämta in aktuell kunskap och inspel från utlandsmyndigheterna och från EU-representationen i Bryssel. Vår bedömning är att detta var en förutsättning för att arbetet i säkerhetsrådet skulle fungera. Den politiska ledningens tillgänglighet i beredningen och beslutsfattandet var också avgörande för ett välfungerande arbete i säkerhetsrådet.

SR-SAM samordnade beredningen av frågorna till säkerhetsrådet

UD byggde upp en beredningsgång med utgångspunkt i hur arbetet organiserades under det svenska EU-ordförandeskapet 2009. Det fanns sedan tidigare rutiner för denna beredningsgång inom UD.

I det beredningssystem som användes på UD under säkerhetsråds­medlemskapet gick alla frågor som rörde säkerhetsrådet genom samordningsfunktionen SR-SAM. Systemet byggde på så kallade SR-noter, bestående av ståndpunkter från FN-representationen som togs fram inför mötena i säkerhetsrådet. SR-noten beskrev syftet med det kommande mötet, gav en bild av övriga rådsmedlemmars ståndpunkter och föreslog vad Sveriges huvudbudskap och handlingslinje i frågan skulle vara.^[31]

Noterna skickades sedan till SR-SAM i Stockholm som ansvarade för att bereda frågan med berörda enheter på UD, och i vissa fall med utlands­myndigheter och andra departement i Regeringskansliet. Noterna var avsedda att komma in till SR-SAM ungefär 48 timmar före mötet i säkerhetsrådet. Frågorna föredrogs sedan för den politiska ledningen, i de flesta fall kabinettssekreteraren. Slutligen skickades en instruktion tillbaka till FN-representationen, som bland annat skulle innehålla Sveriges politiska mål i frågan och ett kortfattat budskap till mötet i säkerhets­rådet.^[32]

På UD i Stockholm hölls varje morgon en så kallad SR-kvart som fokuserade på den kommande dagen i säkerhetsrådet. Då gick deltagarna igenom de instruktioner som skulle skickas till New York. På motsvarande sätt höll medarbetarna vid FN-representationen SR-kvartar varje morgon. Syftet med dessa var att avhandla de punkter som behandlats i rådet den föregående dagen, samt att diskutera dagens och morgondagens möten.

Figur 2. UD:s process för att ta fram en instruktion till FN-representationen i New York.

Källa: Utrikesdepartementet (Uppgifterna är bearbetade av Statskontoret).

Flera av de vi har intervjuat beskriver att systemet med SR-noter och instruktioner, och samordningen genom SR-SAM var centralt för att snabbt kunna bereda frågor med flera berörda enheter. Vidare beskriver flera intervjupersoner att tillgången till den politiska ledningen var en viktig faktor för att kunna fatta snabba beslut.

Våra intervjuer visar också att arbetsprocesserna inte justerades nämnvärt under medlemskapet. Vi har snarare fått bilden av att processerna fungerade väl, och att arbetet inte flöt lika smidigt vid de få tillfällen då UD gjorde avsteg från dem.

Snabb beredningsprocess delvis på bekostnad av bred inkludering

Inom Regeringskansliet tillämpas gemensam beredning av frågor som rör flera departement. Då får de olika departementen tillfälle att komma med synpunkter på ärenden och beslut. Så skedde också under rådsmedlem­skapet.

Under rådsmedlemskapet behövde beredningsprocessen på UD vara snabbare än normalt för att kunna parera det höga arbetstempot i säkerhetsrådet. Representanterna för de berörda departementen inom Regeringskansliet som vi har intervjuat har en förståelse för att arbetet under rådsmedlemskapet medförde ett högre tempo och kortare besluts­vägar. Samtidigt har vi fått indikationer på att detta arbetssätt tidvis medförde att andra departement inte involverades i den utsträckning som de hade önskat i vissa sakfrågor.

Snabba kontaktvägar upprättades mellan Stockholm, New York, EU och utlandsmyndigheterna

I beredningen av frågorna involverades relevanta delar av UD men också svenska ambassader eller den svenska EU-representationen i Bryssel. De personer som vi har intervjuat som arbetade på den svenska FN-representationen framhåller att de snabba kontaktvägarna mellan Stockholm och FN-representationen i New York var en klar fördel. De anser att det bidrog till att Sverige hade en enad front och ett tydligt politiskt budskap i säkerhetsrådet.

På de geografiska enheterna på UD hade handläggarna också daglig kontakt med ambassaderna för att få information som kunde vara till hjälp i diskussioner och förhandlingar i rådet.

Flera tjänster tillsattes men resurserna var delvis otillräckliga

En viktig förutsättning för att kunna driva Sveriges prioriterade frågor i säkerhetsrådet var att ha en tillräcklig bemanning. Flera tillfälliga tjänster tillsattes inom utrikesförvaltningen inför och under medlemskapet, vilket skapade förutsättningar för att hantera den ökade arbetsbelastning som medlemskapet innebar. Samtidigt visar vår utvärdering att resurserna delvis var otillräckliga.

18 tjänster tillsattes inom utrikesförvaltningen

Totalt tillsattes 18 tillfälliga tjänster inom utrikesförvaltningen för att stärka organisationen inför medlemskapet.^[33] Av dessa rekryterades de flesta internt inom UD. Endast ett par externa rekryteringar gjordes. Förstärkningen utgjorde drygt 1 procent av det totala antalet anställda vid UD.^[34]

Av de 18 tillfälliga tjänsterna tillsattes 10 vid FN-representationen i New York, varav 1 assistent och 1 administrativ handläggare. 5 av de tillfälliga tjänsterna tillsattes vid enheten för FN-politik på UD i Stockholm, varav 1 gruppchef för SR-SAM och 1 assistent.

I Stockholm förstärktes även både geografiska och funktionella enheter på UD. De enheter som förstärktes fick 1 tjänst på respektive enhet. De var Afrikaenheten (UD AF), Mellanöstern- och Nordafrikaenheten (UD MENA) och Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (UD FMR).

Tyngdpunkten lades på FN-representationen

Merparten av de extra tjänsterna förlades till FN-representationen, bland annat eftersom beredningsgången medförde att FN-representationen hade en viktig roll i att ta fram beslutsunderlag inför mötena i säkerhetsrådet. För att få rådsarbetet att fungera effektivt utformade Sverige också sin organisation i New York på ett liknande sätt som andra länder, där de svenska handläggarna hade sina motsvarigheter i andra länders FN-representationer. Det vill säga att de svenska handläggarna hade liknande ansvarsfördelning rörande länderbevakning och sakfrågor som sina utländska kollegor. På så sätt blev det lättare att skapa och upprätthålla nätverk med motparterna i andra länder.

De tjänstepersoner som vi har intervjuat och som arbetade på FN-representationen under medlemskapet bedömer att bemanningen vid representationen var tillräcklig.

En hög arbetsbelastning vittnar om delvis otillräckliga resurser

Att söka medlemskap i FN:s säkerhetsråd var en politisk prioritering som ofrånkomligen fick konsekvenser för utrikesförvaltningens övriga arbete och för dess medarbetare. Med medlemskapet följde ett högt arbetstempo, som en följd av de säkerhetspolitiska frågornas natur, det snabba tempot i säkerhetsrådet och tidsskillnaden mellan Stockholm och New York. Det innebar också att UD till viss del fick prioritera ned andra arbetsuppgifter.

Den ökade arbetsmängden och det höjda arbetstempot kompenserades delvis av de extra personalresurser som tillkom under medlemskapet. Flera av våra intervjupersoner berättar ändå om en hög arbetsbelastning under medlemskapet. De fick ofta arbeta övertid och behövde vara tillgängliga även utanför arbetstid. Vi bedömer att ytterligare resurser främst hade kunnat lätta arbetsbördan på de geografiska och funktionella enheterna som var mest involverade i arbetet med medlemskapet. Flera av våra respondenter anser att ytterligare någon tjänst inom dessa enheter hade gynnat UD:s arbete. Exempelvis framkommer att UD MENA var hårt arbetsbelastad under stora delar av 2017–2018 på grund av situationen som rådde i Mellanöstern under medlemskapet. Motsvarande gällde även i stor utsträckning UD AF. UD FMR var också en enhet som var hårt belastad eftersom de var involverade i de flesta av UD:s produkter. De fungerade även som språkgranskare bland annat när det gällde resolutionsutkast, tal och pressmeddelanden.

I våra intervjuer framkommer att medarbetarna var väl införstådda med den höga belastning som följde med rådsmedlemskapet. Att det rörde sig om en begränsad period om två år beskriver våra respondenter som en förutsättning för att kunna arbeta under ett sådant tempo.

UD genomförde vissa åtgärder för att lätta på belastningen. Bland annat inrättades ett joursystem för att medarbetarna inte skulle behöva vara konstant tillgängliga. Men vi kan ändå inte utesluta att den höga arbetsbelastningen hade negativa konsekvenser. Den höga arbetsbördan innebar också att vissa enheter behövde prioritera ned andra arbets­uppgifter, vilket bekräftas både i våra intervjuer och i de underlag som vi har tagit del av.^[35] Statskontoret kan konstatera att hög arbetsbelastning sedan tidigare är ett känt problem inom utrikesförvaltningen.

Kontakten och kommunikationen med andra parter fungerade i stort väl

En förutsättning för att kunna driva de prioriterade frågorna i säkerhets­rådet var att UD skulle ha fungerande kanaler för att kommunicera till andra aktörer, och att få in kunskap från dem. Det handlar bland annat om andra myndigheter, akademin samt civilsamhällesorganisationer med expertis inom relevanta områden.

Syftet med denna dialog var enligt regeringen att främja diskussion och hämta in relevanta perspektiv på aktuella frågor. Kontakterna med civil­samhället gjorde det också möjligt för fler aktörer att ta del av Sveriges erfarenheter från arbetet i säkerhetsrådet.^[36] I våra intervjuer framkommer att inspelen från organisationerna också bidrog till att stärka de svenska ståndpunkterna i rådsdiskussionerna.

Vi bedömer att UD:s arbetssätt i stort sett har skapat goda förutsättningar för att få in kunskap från och informera civilsamhället om det pågående arbetet i säkerhetsrådet.

Samtidigt anser vissa representanter från civilsamhällesorganisationer att mandat och roller inför konsultationerna var otydliga, och att åter­kopplingen från UD i vissa fall inte har fungerat. Detta fick till följd att nyttan och värdet av civilsamhällets inspel till viss del begränsades.

Civilsamhälleskonsultationerna engagerade en bredd av organisationer

I Stockholm förde UD en regelbunden diskussion med organisationer från det civila samhället om Sveriges arbete i säkerhetsrådet. Mötena hölls omkring två gånger per termin och leddes av utrikesministern eller kabinettsekreteraren. Företrädare för omkring 30–50 organisationer deltog. Dessa civilsamhälleskonsultationer pågick från att Sverige valdes in i juni 2016 och under hela säkerhetsrådsperioden.

I våra intervjuer framkommer att det inte var helt tydligt för vissa av de deltagande organisationerna i vilken utsträckning de var inbjudna för att komma med synpunkter för att påverka UD:s agerande i säkerhetsrådet, eller om de främst var inbjudna för att ta del av information. Om detta varit tydligare skulle det ha varit lättare för organisationerna att avgöra vem som skulle representera dem vid konsultationerna. Vi bedömer att denna otydlighet till viss del kan ha påverkat kvaliteten och tyngden i de inspel som kom från organisationerna vid dessa möten.

Även den svenska FN-representationen i New York höll en löpande dialog med representanter från det civila samhället. Dessutom anordnades särskilda möten med företrädare för civilsamhället i anslutning till Sveriges två ordförandeskapsperioder i säkerhetsrådet, i januari 2017 och juli 2018. Vissa fördjupade expertsamråd hölls också kring särskilda tematiska frågor, exempelvis med organisationer med barnrättsexpertis. Syftet var att få kunskap och flera perspektiv på olika frågor, för att kunna driva dem mer effektivt i säkerhetsrådet.

Det fördes även diskussioner, både i Sverige och New York, med tankesmedjor och internationella forskningsinstitut, bland annat om agendan för klimat och säkerhet.

Referensrådet fungerade som ett forum för mer konkreta diskussioner och inspel

UD inrättade även ett referensråd under utrikesministerns ledning med företrädare från akademin, myndigheter och svenska organisationer för att diskutera aktuella frågor för den svenska FN-politiken. Referensrådet fokuserade på säkerhetsrådet och dess dagordning. Rådet bestod av 16 medlemmar på främst chefsnivå och samtalen var mer fokuserade än de bredare civilsamhälleskonsultationerna.

Mötena i referensrådet hölls omkring två gånger per termin. Bland frågorna som togs upp i rådet fanns olika konflikter som var på säkerhets­rådets dagordning samt tematiska frågor som arbetet med barn och väpnad konflikt; kvinnor, fred och säkerhet samt sanktioner. Mötena i referens­rådet var vanligen upplagda så att kabinettsekreteraren eller någon annan företrädare för UD inledde med en föredragning om vad som gjordes i säkerhetsrådet och hur Sverige bedömde frågorna. Därefter följde inspel om de aktuella frågorna från olika medlemmar i referensrådet.

De frågor som togs upp vid referensrådet varierade efter vad UD behövde få inspel på. På så sätt bidrog referensrådet med kunskap till UD så att de kunde driva sina frågor mer effektivt i säkerhetsrådet. Men referensrådet utgjorde inte någon arbetsgrupp och det fördes inte heller några protokoll vid mötena.

Företrädare från referensrådet som vi har intervjuat upplever att det var positivt att de fick den information som gavs vid rådsmötena, och att de fick möjlighet att uttala sig i olika frågor. Men vissa av de medlemmar i referensrådet som vi intervjuat hade gärna sett att arbetet i referensrådet hade utvärderats efter avslutat arbete. De skulle också ha önskat en tydligare återkoppling från UD om hur de tog frågorna som diskuterades under rådsmötena vidare.

Medlemskapet har delvis stärkt UD:s förutsättningar att driva prioriterade frågor efter medlemskapet

Erfarenheten från medlemskapet i säkerhetsrådet har gett UD lärdomar om arbetsformer, internationell samverkan och olika sakområden.

En förutsättning för att erfarenheter och lärdomar ska komma till användning, exempelvis i kommande internationella engagemang, är att de förvaltas väl inom organisationen. Men en stor del av kunskapen gällande de interna arbetssätten, organisationen och styrningen, som rådsmedlemskapet genererat är knuten till de individer som arbetade inom utrikesförvaltningen under medlemskapet.

UD har i viss mån dokumenterat arbetssätt och rutiner under medlem­skapet, och i några fall även vilka organisatoriska lärdomar de har dragit av medlemskapet. Utifrån de intervjuer vi gjort och de kontakter vi haft med UD bedömer vi att dokumentationen i begränsad utsträckning är känd inom organisationen. Detta kan påverka hur UD och andra aktörer kan använda sig av den i framtida sammanhang.

Erfarenheterna från medlemskapet är främst individbaserade

I våra intervjuer beskriver tjänstemän vid UD att de hade en ambition att arbetet med rådsmedlemskapet skulle ske relativt brett inom UD:s organisation, och på så sätt bidra till ett kollektivt institutionellt minne. UD uppger att de nu strävar efter att bygga vidare på dessa erfarenheter inför kommande internationella åtaganden.

De kunskaper och erfarenheter kring organisation och styrning som UD byggde upp under medlemskapet är i stor utsträckning individbaserade. Samtidigt uppfattar vi att utrikesförvaltningen är organiserad för att den individbaserade kunskapen ska cirkulera. I UD:s interna rotationssystem byter medarbetare exempelvis tjänster med några års mellanrum. Flera av de som vi har intervjuat framhåller att detta är en styrka, eftersom kunskapen och erfarenheterna sprids inom organisationen.

Likaså var flera av de personer som UD rekryterade till SR-SAM och FN-representationen relativt unga, mellan 30–40 år, och befann sig i början av sina karriärer. Flera av våra intervjupersoner återkommer till att det ger förutsättningar för UD att kunna dra nytta av deras kunskaper och erfarenheter nästa gång som Sverige kandiderar till säkerhetsrådet. Men detta bygger på att individerna stannar inom organisationen. UD:s personalomsättning är visserligen relativt låg. Samtidigt rör sig människor alltmer på arbetsmarknaden, vilket kan påverka UD:s förutsättningar att dra nytta av dessa kunskaper nästa gång ett medlemskap i säkerhetsrådet blir aktuellt för Sverige.^[37] Vi bedömer därför att det finns en risk med att UD i så stor utsträckning förlitar sig på att kunskapen är knuten till individer.

Viss skriftlig dokumentation finns om arbetsformerna

Som vi nämnt ovan så finns UD:s arbetsformer under medlemskapet till viss del dokumenterade, i form av interna PM, checklistor och andra beskrivningar. Vår bedömning är dock att dokumentationen i begränsad utsträckning är känd inom organisationen.

Ett arbetspapper som sammanfattar arbetssätten och organisationen i Stockholm under medlemskapet upprättades av UD 2020.^[38] Vi uppfattar att detta är den mest utförliga dokumentation som finns när det gäller arbetsformerna under rådsmedlemskapet. I dokumentet uttrycks även en förhoppning om att underlaget ska vara användbart för att utveckla arbetsformer och organisation inför kommande internationella uppdrag. Men dokumentet verkar inte ha fått någon större spridning internt och Statskontoret fick tillgång till dokumentet i ett sent skede av utredningsarbetet.

Medlemskapet ger viss beredskap inför framtida internationella åtaganden

Regeringen ville att erfarenheterna från säkerhetsrådet skulle bidra till att stärka beredskapen inför kommande engagemang i internationella organisationer, såsom ordförandeskap i EU.^[39] Vi bedömer att medlem­skapet ger viss beredskap inför framtida internationella åtaganden trots att erfarenheterna till viss del är individbaserade. I våra intervjuer fram­kommer att UD framför allt har stor nytta av de relationer med andra länder som har byggts upp under säkerhetsrådstiden. Ett aktuellt exempel på hur erfarenheterna från säkerhetsrådet har använts är inför det kommande ordförandeskapet i Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) 2021.

UD har nytta av de relationer med andra länder som har byggts upp

Ett värde som medlemskapet fört med sig är de relationer med andra länder som Sverige inför och under medlemskapet fick tillfälle att utveckla. De kontakter och nätverk som byggdes upp under denna period har utrikesförvaltningen haft nytta av även efter medlemskapet. Det nära samarbetet som utvecklades inom utrikesförvaltningen under medlem­skapet är också något som UD planerar att förvalta även inför kommande internationella åtaganden.

När det gäller det fortsatta arbetet vill UD återföra erfarenheter från tiden i säkerhetsrådet in i organisationen. De planerar också att bygga vidare på de kontakter och nätverk som etablerades under rådstiden.^[40]

I våra intervjuer framkommer att Sverige har en fortsatt nära kontakt med övriga nordiska länder även efter rådsmedlemskapet. Ett särskilt nära samarbete pågår med Norge, som tillträder som medlem i säkerhetsrådet 2021. Sverige har också fortsatt att samarbeta med andra nordiska och baltiska länder, samt andra EU-länder inom ramen för FN-arbetet. Våra intervjupersoner uppger att flera av de kontakter som UD utvecklade under medlemskapet har bestått efter att Sverige inte längre är medlem i rådet.

Sverige har tillsammans med de andra nordiska länderna som målsättning att varje land ska kandidera till, och vara medlem i säkerhetsrådet, vart tjugonde år. Det innebär att lärdomarna och erfarenheterna från medlem­skapet 2017–2018 kommer ha begränsad nytta för UD vid nästa tillfälle. Både omvärlden och säkerhetsrådets roll och funktion kommer sannolikt att förändras under de kommande 20 åren. Vår bedömning är därför att det erfarenhetsutbyte som UD har med framför allt andra nordiska länder ger UD bättre förutsättningar att upprätthålla kunskapen om säkerhetsråds­arbetet inför kommande medlemskap.

Inför ordförandeskapet i OSSE har regeringen haft nytta av erfarenheterna från säkerhetsrådet

Ett exempel på hur kunskap, arbetssätt och erfarenheter från säkerhets­rådsmedlemskapet har använts är det pågående förberedelsearbetet inför Sveriges ordförandeskap i OSSE 2021. Här uppger våra intervjupersoner att UD har dragit lärdom av hur effektivt arbetet kan bedrivas genom den triangel (UD i Stockholm – FN-representationen i New York – ambassaderna) som användes under medlemskapet. I detta sammanhang nämner de också vikten av en snabb och effektiv beslutskedja, mot­svarande den som Sverige använde under medlemskapet i säkerhetsrådet. Flera av de tjänstepersoner på UD som arbetade med medlemskapet i FN:s säkerhetsråd deltar i förberedelsearbetet inför OSSE-ordförandeskapet.

Den externa kommunikationen kan ses över inför kommande internationella åtaganden

Utrikesförvaltningen arbetade med offentlig diplomati under rådsmedlem­skapet, för att sprida information om rådets arbete och att informera om svenska ställningstaganden. UD uppger att en viktig del av kommunika­tionsarbetet också var att förklara vad FN:s säkerhetsråd är, hur rådets arbete gör skillnad i världen och på vilket sätt Sverige genom att vara rådsmedlem kan bidra till detta.^[41]

Vad gäller kommunikationen med allmänheten visar våra intervjuer med företrädare från UD att de anser att de inte har lyckats nå ut med denna information fullt ut. Inom UD är medarbetarna medvetna om att sättet att kommunicera gentemot allmänheten skulle kunna utvecklas inför kommande internationella åtaganden.

Regeringen arbetade på flera sätt för att underrätta riksdagens utrikes­utskott om arbetet i säkerhetsrådet. Det gjorde de främst genom att tjänstepersoner från UD höll föredragningar i utskottet en gång i månaden. Vid ett antal tillfällen höll också UD:s politiska ledning föredragningar för utskottet.^[42] Utrikesutskottets ledamöter har i två delegationer besökt New York för att få inblick i arbetet i säkerhetsrådet.^[43]

I utrikesutskottets betänkande gällande regeringens skrivelse om medlem­skapet i FN:s säkerhetsråd, framför vissa riksdagsledamöter kritik gällande regeringens kontakter med riksdagen. I en följdmotion skriver riksdags­ledamöterna att regeringen inte har varit tillräckligt inkluderande och transparent gentemot riksdagen.^[44]

Mot bakgrund av detta anser vi att det kan finnas viss anledning för regeringen och UD att se över sin externa kommunikation inför kommande internationella åtaganden.

Statskontorets slutsatser

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att utvärdera kostnaderna, inklusive kostnadseffektiviteten, för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. Som beskrivits inledningsvis har vi valt att fokusera på UD:s interna resultat, i termer av organisation och arbetssätt under och efter det svenska medlemskapet i säkerhetsrådet. Genom att väga dessa resultat mot kostnaderna för medlemskapet, och kostnaderna för liknande internationella åtaganden, kan vi resonera kring om kostnaderna är rimliga i relation till de interna resultaten.

Statskontorets övergripande bedömning är att kostnaderna för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd har varit rimliga. Vi bedömer också att den organisation och det arbetssätt som UD använde under medlemskapet skapade goda förutsättningar för att driva de frågor som var prioriterade för Sverige under medlemskapet. Medlemskapet bidrog också till en stärkt beredskap inför kommande internationella åtaganden.

I det följande sammanfattar vi våra slutsatser utifrån vår analys.

UD:s organisation och arbetssätt var välfungerande

Flera faktorer bidrog till att UD:s organisation och arbetssätt var väl­fungerande, och att man på så sätt skapade förutsättningar för att driva de prioriterade frågorna i säkerhetsrådet.

UD påbörjade förberedelsearbetet i god tid, vilket ledde fram till ett program som uttryckte de politiska prioriteringarna inför medlemskapet.

Genom att UD utgick från den befintliga organisationsstrukturen och kompetensmässigt byggde vidare på de svenska styrkeområdena behövde medarbetare inte lägga tid på att lära sig nya strukturer eller rutiner.

Både att snabbt kunna bereda frågor och att den politiska ledningen var tillgänglig var viktiga framgångsfaktorer under arbetet i säkerhetsrådet. Beredningsgången som användes under medlemskapet gjorde det möjligt att hantera frågor snabbt inför mötena i säkerhetsrådet. Den politiska ledningens tillgänglighet i beredningen och beslutsfattandet var också avgörande för ett välfungerande rådsarbete.

När det gäller kommunikationen med allmänheten har det i vår analys framkommit att UD inte fullt ut anser sig ha lyckats nå ut med information om arbetet i säkerhetsrådet. Vissa företrädare för det civila samhället har också framfört önskemål om en ökad tydlighet gällande syftet med de konsultationer och möten som har hållits med UD. Statskontoret bedömer därför att det kan finnas viss anledning för regeringen och UD att se över sin externa kommunikation inför kommande internationella åtaganden.

Medlemskapet har bidragit till en stärkt beredskap inför kommande internationella åtaganden

Erfarenheterna från säkerhetsrådet har bidragit till att stärka UD:s förutsättningar för att driva prioriterade frågor och delta i internationella organisationer. De nätverk som skapats och de kontakter som Sverige har knutit under denna period har även bidragit till denna förstärkning. Ett exempel är de nu pågående förberedelserna inför Sveriges ordförandeskap i OSSE 2021, där man har använt sig av lärdomar och erfarenheter från arbetssätt som utvecklades under medlemskapet i säkerhetsrådet, såsom en snabb och effektiv beslutskedja, och kontaktvägarna mellan UD och utlandsmyndigheterna.

UD:s arbetsformer under medlemskapet finns till viss del dokumenterade i form av interna PM, checklistor och andra beskrivningar. Dokumenta­tionen tycks dock endast i begränsad utsträckning vara känd inom organisationen. Med tanke på att erfarenheterna av medlemskapet i säkerhetsrådet i hög grad är knutna till individer bedömer vi att det kan finnas en fördel i att även skriftlig dokumentation från rådsmedlemskapet görs mer känd inom organisationen.

En bättre överblick över UD:s interna dokumentation kan också underlätta kommande utvärderingar och forskning inom området.

Kostnaderna för medlemskapet var rimliga

Statskontoret bedömer att kostnaderna för det svenska rådsmedlemskapet har varit rimliga. Vi kan konstatera att förstärkningarna av den svenska FN-representationen i New York inte avviker från andra jämförbara länders förstärkningar. Utifrån de jämförelser vi gör med andra svenska internationella åtaganden finns det inte heller något som pekar på att kostnaderna för medlemskapet i FN:s säkerhetsråd skulle vara oproportionerligt höga.

Sett till den arbetsinsats som krävdes av UD under medlemskapet ser vi snarare tecken på att resurserna i vissa avseenden inte har varit tillräckliga. Flera av våra intervjupersoner vittnar om hård arbetsbelastning och att vissa delar av organisationen skulle ha gynnats av ytterligare förstärkning.

Statskontoret saknar underlag för att bedöma medlemskapets kostnadseffektivitet

Statskontoret har utrett möjligheten att bedöma medlemskapets kostnads­effektivitet, men vi har funnit att det inte är möjligt att göra en sådan värdering. Det beror bland annat på att vi inte har kunnat ställa kostnaderna för medlemskapet mot de resultat som medlemskapet bidragit till.

Försvarshögskolan har parallellt med vårt uppdrag utvärderat resultaten av medlemskapet. Vår analys av kostnader i relation till interna resultat kan tillsammans med Försvarshögskolans utvärdering bidra till en mer heltäckande bild av Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet. Samtidigt vill vi understryka att frågan om huruvida resultaten av medlemskapet motsvarar kostnaderna i grunden är en politisk bedömning. Hur man ska värdera Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet är en fråga om vilken roll som regeringen vill att Sverige ska ta inom ramen för internationella nätverk och medlemskap, och i detta fall inom FN.

Referenser

Bengtsson, R. (red.). (2020). Europas tjänst: Sveriges ordförandeskap i EU 2009. SNS förlag.

Jackson, P. (2012). Value for money and international development: Deconstructing myths to promote a more constructive discussion. OECD. (Hämtad 2020-10-21). https://www.oecd.org/dac/effectiveness/49652541.pdf.

Motion 2018/19:3090. Med anledning av skr. 2018/19:104 Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018.

Proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen 2021. Utgiftsområde 1. Rikets styrelse.

Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Försvarshögskolan.

Regeringens skrivelse 2018/19:104. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd.

Regeringens skrivelse 2020/21:7. Strategi för den arktiska regionen.

Regeringskansliet. (2016). Frågor och svar om Sveriges kandidatur.
2016-09-19. (Hämtad 2020-09-14). https://www.regeringen.se/regeringens-politik/sverige-och-fn/fragor-och-svar-om-sveriges-fn-kandidatur/.

Regeringskansliet. (2016). Program för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/20040/FN.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/06581/FN.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/03076/KH.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/20619/KH.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/03075/KH.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/17802/KH.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/10511/KH.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2018/09308/KH.

Regeringskansliets beslut dnr. UD2018/05571/FN.

Regeringskansliet. (2019). Sammanställning av särskilda kostnader avseende Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. 2019-05-21. (Hämtad 2020-09-15). Kostnader avseende Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017-2018 - Regeringen.se.

Regeringskansliet. (2020). Regeringskansliets anställda. (Hämtad
2020-11-12). https://www.regeringen.se/regeringskansliet/regeringskansliets-anstallda/.

Regeringskansliet. (2020). Vad innebär ett ordförandeskap i OSSE?. 2020-04-20. (Hämtad 2020-11-03). https://www.regeringen.se/artiklar/2020/04/vad-innebar-ett-ordforandeskap-i-osse/.

Statistiska centralbyrån. (u.å.). Jobbinflöden (E2b). Statistikdatabasen.

Regeringskansliet. (2020). Vad innebär ett ordförandeskap i OSSE?. 2020-04-20. (Hämtad 2020-11-03). https://www.regeringen.se/artiklar/2020/04/vad-innebar-ett-ordforandeskap-i-osse/.

United nations. (u.å.). What is the Security Council? (Hämtad
2020-09-14). https://www.un.org/securitycouncil/content/what-security-council.

Utrikesdepartementet. (u.å.). Sammanställning kostnader för tillfälliga befattningar SR. Period 2016–09 till 2017–07.

Utrikesdepartementet. (2016). Verksamhetsplan 2016 för enheten för
FN-politik (UD-FN). PM 2016-05-22.

Utrikesdepartementet. (2016). Underlag VP dialoger SR. 2016-06-08.

Utrikesdepartementet. (2016). Möte med enhetschefer. Underlag
2016-06-29.

Utrikesdepartementet. (2016). Beredningsrutin för framtagande av instruktion inför möte i FN:s säkerhetsråd. Utkast 2016-12-22.

Utrikesdepartementet. (2017). SR-SAM Checklista. Arbetspapper
2017-06-16.

Utrikesdepartementet. (2018). UD-FN:s verksamhetsplan 2018. PM
2018-02-28

Utrikesdepartementet. (2018). Bilaga till MENA:s verksamhetsplan 2018. PM 2018-03-02.

Utrikesdepartementet. (2018). Verksamhetsplan för FN-enheten. PM 2018-03-02.

Utrikesdepartementet. (2018). Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018 – resultat, redovisning och uppföljning. Bilaga 1 2018-12-11.

Utrikesdepartementet. (2018). 10 punkter om Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–18. Bilaga 2 2018-12-11.

Utrikesutskottets betänkande 2018/19:UU8. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018.

Utrikesdepartementet. (2020). Sverige i säkerhetsrådet: arbete och organisation i Stockholm. Arbetspapper 2020-02-27.

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Bilaga 2: Kostnader för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018

Tabell B1. Kostnader för Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet 2017–2018, utbetalda belopp i tkr.

Kostnader	Kostnader, utrikes- departementet	Kostnader, utlands- myndigheterna	Totala kostnader, tkr	Andel
Lönekostnader	15 503	-	15 503	23,8 %
Lönekostnader utsända	-	19 067	19 067	29,3 %
Lönekostnader lokalt anställda	-	7 019	7 019	10,8 %
Övriga personal- kostnader	21	17 905	17 926	27,5 %
Totala lönekostnader	15 524	43 991	59 515	91,4 %
Resor	1 411	1 753	3 164	4,9 %
Extern representation	37	510	547	0,8 %
IT-kostnader	8	50	58	0,1 %
Konsulter	-	663	663	1,0 %
Tele- och kom. tjänster	43	346	389	0,6 %
Tryckning	5	21	26	0,0 %
Övriga kostnader	49	693	742	1,1 %
Totala kostnader i utrikes- förvaltningen	17 077	48 027	65 104	100,0 %
Projektmedel, internationell samverkan (Utgiftsområde 5)			2 669
Projektmedel, internationellt bistånd (Utgiftsområde 7)			15 340
Kostnader inom Justitie- departementet			600
Kostnader inom Försvars- departementet			2 800
TOTALA KOSTNADER INKLUSIVE PROJEKTMEDEL			86 513

Källa: Utrikes-, Justitie- och Försvarsdepartementet (Uppgifterna är bearbetade av Statskontoret).

Bilaga 3: Kostnader för projektmedel kopplade till Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd

Tabell B2. Kostnader för projektmedel kopplade till Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018, utbetalda belopp i tkr.

Projekt	Belopp, tkr	Typ av projektmedel/kostnad
Kvinna till Kvinna	4 700	Stöd till projektet Enhancing women, peace and security mainstreaming at the Security Council – a bottom-up approach.
Bidrag till Svenska FN- förbundet	3 920	Projektstöd för att förankra Sveriges arbete i FN:s säkerhetsråd.
Samordnare för frågor om barn och väpnad konflikt	3 290	Personalkostnader, arvoden och resor
FN:s representant för barn och väpnad konflikt	2 230	Personalkostnader, arvoden och resor
Delfinansiering av FN:s generalsekreterares besök i Sverige och arbetsmöte med säkerhetsrådet i Sverige.	1 915	Finansiering av resor, logi och måltider för mötesdeltagare samt kostnader för mötet.
Samordnare för frågor om klimat, utveckling och konflikt- förebyggande	1 201	Personalkostnader, arvoden och resor
Projektbidrag till Fryshuset	740	Bidrag för anordnande av Barnforum i Stockholm
Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer (LSU)	13	Deltagande av en ungdomsrepresentant vid FN:s högnivåmöte för Peacebuilding and Sustaining Peace.
Summa	18 009

Källa: Specifikation insatser UO5 och UO7 2019-05-23, e-post från UD 2020-10-06 och Regeringskansliets beslut enligt fotnoterna i bilaga 4.

Bilaga 4: Utbetalade projektmedel

Nedan beskriver vi kortfattat ändamålen med de olika bidragen som har betalats ut av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet).

Kvinna till Kvinna

Ett bidrag om 4,7 miljoner kronor gavs som stöd till projektet Enhancing women, peace and security mainstreaming at the Security Council – a bottom-up approach.^[45] Medlen betalades till organisationen Kvinna till Kvinna. Projektet syftade till att förbättra implementeringen av kvinnor, fred och säkerhetsagendan i FN:s säkerhetsråd genom att främja kvinnors deltagande och ett integrerat genderperspektiv i FN:s rapportering och beslutsfattande. Kvinna till Kvinna är en svensk organisation som arbetar för att stärka och stödja kvinnor i konfliktdrabbade områden. Organisationen har över 100 samarbetsorganisationer och verkar i drygt 20 länder.

Bidrag till Svenska FN-förbundet

Ett bidrag gavs till Svenska FN-förbundet om sammanlagt 3,9 miljoner kronor som var ett stöd till ett informations- och kunskapsprojekt. Projektet syftade dels till att förankra Sveriges arbete i säkerhetsrådet och ge möjlighet till folkrörelseinitierade idéer att få utlopp, dels till att uppmärksamma det svenska medlemskapet och arbetet i säkerhetsrådet i den globala FN-rörelsen.^[46] Målet med projektet var att öka kännedomen och kunskapen om Sveriges arbete i säkerhetsrådet och ge möjligheter till engagemang.

Samordnare för frågor om barn och väpnad konflikt

Under Sveriges medlemskap i säkerhetsrådet 2017–2018 tilldelades Sverige ansvaret för FN:s arbetsgrupp för barn och väpnad konflikt, Children and Armed Conflict, CAAC. Därför inrättades en samordnings­tjänst för att hantera frågan om barn i väpnad konflikt. Kostnaden för denna tjänst uppgick till sammanlagt 3,3 miljoner kronor.^[47]

FN:s representant för barn och väpnad konflikt

FN:s särskilda representant för barn och väpnad konflikt tog emot ett bidrag om 2,2 miljoner kronor.^[48] Medlen var ett bidrag till projektet Best Practices and Lessons Learned. Syftet med projektet var att arbeta fram verktyg för att öka engagemanget hos parter involverade i väpnad konflikt. Målet med stödet är att på sikt arbeta för att förbättra situationen för barn som befinner sig i väpnad konflikt.

Delfinansiering av FN:s generalsekreterares besök i Sverige och arbetsmöte med säkerhetsrådet i Sverige

FN:s generalsekreterare inbjöds av Sverige att hålla sitt årliga informella arbetsmöte med säkerhetsrådet på Dag Hammarskjölds gård Backåkra i Skåne. Sverige delade kostnaderna med FN där Sveriges kostnader uppgick till 1,9 miljoner kronor.^[49] Kostnaderna för Sverige innefattade bland annat kostnader för rådsmedlemmarnas resor till och från Sverige, kostnader för delar av generalsekreterarens uppehälle i Sverige och kostnad för möteslokalen. FN stod för kostnaderna för general­sekreterarens resa och delar av hans uppehälle samt kostnaderna för att delegationen från FN-sekretariatet skulle kunna delta.

Samordnare för frågor om klimat, utveckling och konfliktförebyggande

Frågan om klimat och säkerhet var prioriterad i Sveriges arbete under medlemskapet i säkerhetsrådet och UD bedömde att de behövde förstärka sin kompetens inom området. Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) beslutade därför att inrätta en tjänst som samordnare för frågan om klimat och säkerhet. Den sammantagna kostnaden uppgick till 1,2 miljoner kronor under 2017–2018 och innefattade lönekostnader samt hotell- och resekostnader.^[50]

Projektbidrag till Fryshuset

Ett bidrag om sammanlagt 0,7 miljoner kronor lämnades för genom­förande och uppföljning av ett barnforum som Fryshuset anordnade i mars 2018.^[51] Fryshuset genomförde barnkonsultationer med målet att ta fram rekommendationer till vuxenvärlden.

Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer

Ett bidrag om 13 000 kronor lämnades till Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer (LSU) för resa och boende för en ungdoms­representant att delta i den svenska delegationen till den så kallade Sustaining Peace-veckan som ägde rum i april 2018. Deltagandet syftade till att lyfta fram ungdomspolitiska frågor i FN, att långsiktigt utveckla FN till ett forum för dessa frågor samt att skapa en förståelse bland unga för vikten av internationellt samarbete.^[52]

Fotnoter

1. Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Försvarshögskolan. ↑

2. Regeringskansliet. (2016). Frågor och svar om Sveriges kandidatur. 2016-09-19. ↑

3. United nations. (u.å.). What is the Security Council? ↑

4. Regeringskansliet. (2016). Frågor och svar om Sveriges kandidatur. 2016-09-19. ↑

5. Regeringens skrivelse 2018/19:104. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd,
   s. 6–7. ↑

6. Ibid, s. 137. ↑

7. Ibid, s. 139. ↑

8. Regeringskansliet. (2019). Sammanställning av särskilda kostnader avseende Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. 2019-05-21. ↑

9. Danmark var medlem under 2005–2006, Nederländerna var medlem under 2018, och Belgien och Tyskland var medlemmar i säkerhetsrådet 2019–2020. ↑

10. Se till exempel Jackson, P. (2012). Value for money and international development: Deconstructing myths to promote a more constructive discussion. OECD. ↑

11. Proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen 2021. Utgiftsområde 1. Rikets styrelse, s. 44. ↑

12. Regeringskansliet. (2019). Sammanställning av särskilda kostnader avseende Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. 2019-05-21. ↑

13. Redovisningen gäller utbetalda belopp från statsbudgeten, det vill säga den faktiska förbrukningen av medel. De budgeterade medlen var för vissa bidrag något högre än förbrukningen. ↑

14. Beräknat som lön om 50 000 kronor/mån * 24 månader * 1/3 * 1,55752 (LKP). ↑

15. E-post från Danmarks utrikesministerium 2020-11-03. ↑

16. E-post från Nederländernas utrikesministerium 2020-10-26. ↑

17. E-post från Tysklands utrikesministerium 2020-10-22 och e-post från Belgiens utrikesministerium 2020-10-26. ↑

18. Prisjustering med utvecklingen för implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter under åren 2009–2018 enligt Konjunkturinstitutets prognosdatabas i september 2020. ↑

19. Bengtsson, Rickard. (red.). (2010). I Europas tjänst: Sveriges ordförandeskap i EU 2009. Stockholm: SNS förlag. ↑

20. Regeringens skrivelse 2020/21:7. Strategi för den arktiska regionen, s. 4. ↑

21. Kostnadsuppgiften har vi fått från UD vid muntlig avstämning den 13 november 2020. Prisjustering enligt med utvecklingen för implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter under åren 2012–2018. enligt Implicitprisindex enligt Konjunkturinstitutets prognosdatabas i september 2020. ↑

22. Proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen 2021. Utgiftsområde 1. Rikets styrelse. ↑

23. Prisjustering med utvecklingen för implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter under åren 2018–2021 enligt Konjunkturinstitutets prognosdatabas i september 2020. För åren 2020 och 2021 är prisutvecklingen prognosticerad. ↑

24. Regeringskansliet. (2020). Vad innebär ett ordförandeskap i OSSE?. 2020-04-20. ↑

25. Regeringskansliet. (2020). Vad innebär ett ordförandeskap i OSSE?. 2020-04-20. ↑

26. Utrikesdepartementet. (2016). Verksamhetsplan 2016 för enheten för FN-politik (UD-FN). PM 2016-05-22. ↑

27. Utrikesdepartementet. (2016). Underlag VP dialoger SR. 2016-06-08 samt Utrikesdepartementet. (2016). Möte med enhetschefer. Underlag 2016-06-29. ↑

28. Regeringskansliet. (2016). Program för Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. ↑

29. Utrikesdepartementet. (2020). Sverige i säkerhetsrådet: arbete och organisation i Stockholm. Arbetspapper 2020-02-27. ↑

30. Regeringens skrivelse 2018/19:104. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. ↑

31. Utrikesdepartementet. (2016). Beredningsrutin för framtagande av instruktion inför möte i FN:s säkerhetsråd. Utkast 2016-12-22 samt Utrikesdepartementet. (2017). SR-SAM Checklista. Arbetspapper 2017-06-16. ↑

32. Utrikesdepartementet. (2016). Beredningsrutin för framtagande av instruktion inför möte i FN:s säkerhetsråd. Utkast 2016-12-22. ↑

33. Utrikesdepartementet. (u.å.). Sammanställning kostnader för tillfälliga befattningar SR. Period 2016–09 till 2017–07. ↑

34. Regeringskansliet. (2020). Regeringskansliets anställda. 2020-05-04.

    Under 2017 hade UD 1307 anställda. Antalet åsyftar medelantalet anställda inklusive kommittéanställda och utlandsstationerade, som varit i tjänst hela eller delar av en månad eller året. ↑

35. Utrikesdepartementet. (2018). Verksamhetsplan för FN-enheten. PM 2018-03-02, Utrikesdepartementet. (2018). Bilaga till MENA:s verksamhetsplan 2018. PM
    2018-03-02 samt Utrikesdepartementet. (2018). UD-FN:s verksamhetsplan 2018. PM 2018-02-28. ↑

36. Utrikesdepartementet. (2016). Kommunikationsplan Sverige i säkerhetsrådet
    2017–2018. Arbetspapper 2016-11-29. ↑

37. Statistiska centralbyrån. (u.å.). Jobbinflöden (E2b). Statistikdatabasen. ↑

38. Utrikesdepartementet. (2020). Sverige i säkerhetsrådet: arbete och organisation i

    Stockholm. Arbetspapper 2020-02-27. ↑

39. Regeringens skrivelse 2018/19:104. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. ↑

40. Utrikesdepartementet. (2018). Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018 – resultat, redovisning och uppföljning. Bilaga 1 2018-12-11 och Utrikes­departementet. (2018). 10 punkter om Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd
    2017–18. Bilaga 2 2018-12-11. ↑

41. Regeringens skrivelse 2018/19:104. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. ↑

42. Regeringens skrivelse 2018/19:104. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd. ↑

43. Utrikesutskottets betänkande 2018/19:UU8. Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. ↑

44. Motion 2018/19:3090. Med anledning av skr. 2018/19:104 Sveriges medlemskap i FN:s säkerhetsråd 2017–2018. ↑

45. Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/10511/KH. ↑

46. Ibid, dnr. UD2017/20040/FN och dnr. UD2017/06581/FN. ↑

47. Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/03075/KH. ↑

48. Ibid, dnr. UD2017/17802/KH. ↑

49. Ibid, dnr. UD2018/05571/FN. ↑

50. Regeringskansliets beslut dnr. UD2017/03076/KH. ↑

51. Ibid, dnr UD2017/20619/KH. ↑

52. Ibid, dnr UD2018/09308/KH. ↑