Översyn av åtgärdsprogram för luftkvalitet

Sammanfattning

Om luftens föroreningshalter blir för höga ska en länssty­relse eller kommun ta fram ett åt­gärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten. Se­dan 2004 har 15 sådana pro­gram upprät­tats. Fem av dessa har avslu­tats efter­som luft­kvali­teten åter har varit god. Men i övriga tio fall är förorenings­hal­terna fortfarande höga, trots att flera av program­men har fun­nits under lång tid. Statskontoret har därför analyserat systemet med åtgärdsprogram för luftkva­litet, i syfte att lämna förslag som kan göra pro­grammen till mer ef­fek­tiva verktyg för att förbättra luftkvaliteten.

Statskontorets analys visar att det finns två orsaker till att åtgärdspro­gram­men inte har avsedd effekt. För det första är det svårt för de kom­muner och läns­styrelser som tar fram programmen att bedöma vilka åt­gär­der som är mest verkningsfulla. För det andra är det svårt för de be­rörda aktö­rerna att komma överens om de mest verkningsfulla åtgär­derna, bland annat efter­som de har rådig­het över olika verktyg för att för­bättra luftkvaliteten, men inte över varandra. Sam­mantaget leder det till att programmen tar lång tid att ta fram och brister i kvalitet.

Statskontoret har fyra förslag för att öka programmens ef­fekti­vitet:

• Låt Naturvårdsverket besluta direkt om kommunen eller länsstyrel­sen ska ta fram åt­gärdsprogram, istället för att låta beslu­tet gå via länsstyrelsen.
• Förbättra Naturvårdsverkets vägledning i arbetet med åtgärdsprogram.
• Låt Naturvårdsverket kvalitetsgranska fastställda pro­gram utifrån kraven i regelverken, och åter­koppla till berörda aktörer.
• Låt Naturvårdsverket följa upp åtgärdsprogrammen.

Slutsatser och förslag

Luftkvaliteten i Sverige har blivit avsevärt bättre de senaste 20 åren. Samtidigt är föroreningshalterna fortfarande för höga på flera platser i landet, vilket påver­kar män­ni­skors hälsa negativt och skapar stora kostnader för sam­hället.^[1]

Åtgärdsprogram för bättre luftkvalitet har inte avsedd effekt

Om luftens föroreningshalter överskrider vissa miljökvalitetsnormer, det vill säga gräns- eller målvärden för olika ämnen och partiklar, ska en läns­sty­relse eller kommun upprätta ett åt­gärdsprogram för att luft­kvaliteten åter ska följa normerna.^[2] Sedan 2004 har 15 sådana åt­gärds­pro­gram upprät­tats i Sverige.^[3] Fem av dessa pro­gram har avslu­tats ef­tersom luftens för­oreningshalter åter har varit inom gränsvär­dena.^[4] Men i övriga tio fall ris­kerar gräns­värdena fortfarande att överskridas, trots att flera av åtgärds­pro­gram­men har fun­nits un­der lång tid.

Pågående överträdelser kan leda till vite från EU

Åtgärdsprogrammen svarar mot Sveriges skyldigheter enligt EU:s luftkvalitetsdi­rek­tiv.^[5] För närvarande driver EU-kommiss­ionen två överträdelse­­ä­renden mot Sve­rige som relaterar till luftkvalitets­direktivet och dess arti­kel 23, om krav på åt­gärdspro­gram. Om Sverige fälls i EU-domstolen ris­kerar sta­ten vite på minst 2 mil­joner euro.^[6]

I det ena ärendet påpekar kommissionen att Sverige inte har införlivat luftkva­litets­direktivet korrekt i svensk lagstiftning, ef­tersom Sverige inte har något bin­dande regelverk som anger att åtgärderna i pro­gram­men ska vara lämpliga för att hålla perioden då gränsvärdena över­skrids så kort som möj­ligt.^[7] Regeringen beslutade därför att göra vissa änd­ringar i luftkvali­tetsförordningen. Dessa ändringar gäller sedan den 1 januari 2020.^[8]

I det andra ärendet menar kommissionen att åtgärderna i de svenska åtgärds­pro­gram­men inte har varit tillräckliga för att hålla perioden då gräns­vär­dena överskri­ds så kort som möj­ligt, ef­tersom Sverige enligt kommiss­ionen har över­skridit gränsvärdena för partiklar på ett fortlöpande och var­aktigt sätt.^[9] Vårt uppdrag avser detta ärende.

Uppdrag att se över systemet med åtgärdsprogram

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att se över och analysera systemet med åtgärdspro­gram för luftkvalitet. Syftet med uppdra­get har varit att göra pro­grammen mer effektiva som verktyg för att följa miljö­kvali­tetsnor­merna och för att hålla perioder då normerna överskri­ds så korta som möjligt (bilaga 1). Effektivitet betyder alltså i det här samman­hanget hur verkningsfulla programmen är.

Naturvårdsverket har under samma period haft ett liknande regerings­upp­drag.^[10] Vi har där­för delvis samordnat vårt arbete med Naturvårds­verket. Under arbetets gång har vi även stämt av med företrädare för Boverket, Energimyndigheten, Trafikverket samt Sveriges Kommuner och Regioner.

I detta kapitel presenterar vi våra slutsatser och våra förslag till regeringen. Slutsat­serna bygger i huvudsak på dokumentstudier och sam­rådsmöten. Till­sammans med Naturvårdsverket har vi genomfört fem regionala möten med företrädare för aktörer som har arbetat med att ta fram och genom­föra åtgärdspro­gram. Vi har även analyserat tidigare utred­ningar om åtgärds­program, rättsliga do­kument som regle­rar pro­gram­men samt program­men i sig. Vi har dessutom undersökt hur arbetet med åt­gärdsprogram är organiserat i ett urval av andra EU-länder samt Norge, för att se om problemen i det svenska systemet skulle kunna lösas efter utländsk förebild (bilaga 3).

I bi­laga 2 beskriver vi mer ingående hur vi har genomfört uppdra­get. I bilaga 4 analyserar vi hur regeringen skulle kunna använda ekonomiska styrmedel för att göra åtgärdsprogrammen mer verkningsfulla, och varför vi bedömer att det inte är en bra väg framåt.

Svårt att bedöma och besluta om verkningsfulla åtgärder

Statskontorets analys visar att det finns två huvudsakliga orsaker till att åtgärdsprogrammen brister. För det första är det svårt att bedöma vilka åtgär­der som är mest verkningsfulla, och för det andra är det svårt att besluta om de mest verkningsfulla åtgärderna. Det beror bland annat på att kommu­ner, regioner, statliga myndigheter och rege­ringen har rådig­het över olika ut­släppskällor och verktyg för att för­bättra luftkvaliteten, men inte över varandra. Programmen är därför be­gränsade till de åtgär­der som alla berörda aktörer är överens om. Både inom och mellan ak­tö­rerna finns dessutom en rad målkonflikter, eftersom åtgärder för att förbättra luft­kva­liteten ofta minskar möjligheten att nå andra mål.

Programmen tar lång tid att ta fram

Det delade ansvaret för att ta fram och genomföra åtgärdsprogrammen leder till att programmen tar lång tid att ta fram, eftersom det går åt mycket tid till att bedöma, sam­ordna och förankra roller och åtgärder. Det är också tidskrävande att leva upp till EU:s krav både på vad åt­gärds­pro­gram­men ska inne­hålla och på att återrappor­tera uppgifter kring programmen.

Programmen brister i kvalitet

Svårigheten att bedöma och komma överens om de mest verknings­fulla åtgär­derna leder även till att åtgärdsprogrammen brister i kva­litet. Åtgär­derna i pro­grammen är ofta vagt for­mulerade, och vissa pro­gram­ är otill­räckliga för att se till att luftkvaliteten följer miljö­kvalitetsnor­mer­na även om alla åt­gärder i programmet genom­förs.

Begränsade möjligheter att göra programmen mer effektiva

Statskontorets analys visar att det i dag finns begränsade möjligheter att öka åtgärdspro­grammens effektivitet. För att göra programmen till mer effektiva verktyg skulle de antingen behöva bli rättsligt bindande, eller så skulle ansvarsfördelningen mellan staten och kom­munerna be­höva ändras, så att samma aktör får rådighet över såväl åtgärdspro­grammen som utsläpps­käl­lorna och verktygen för att förbättra luftkva­liteten.

Men rege­ringen har tidigare valt att inte gå vidare med förslag om att göra program­men rättsligt bindande, och att förändra an­svarsfördel­ningen mellan stat och kommun i sådan omfatt­ning är en mer långtgå­ende lösning än vad som i nuläget är mo­tiverat utifrån bristerna i syste­met med åtgärds­pro­gram.

Statskontorets förslag fokuserar därför i huvudsak på hur regeringen kan göra åt­gärdsprogrammen till mer effektiva verktyg inom ramen för nu­varande ansvarsför­delning och rättsliga ställning. Utifrån dessa förut­sätt­ningar bedömer vi att programmens kvalitet är den faktor som rege­ringen har störst möjlighet att påverka.

Statskontorets förslag syftar främst till att höja åtgärdsprogrammens kvalitet

Statskontoret har fyra förslag för att göra åtgärdsprogrammen till mer effektiva verktyg för att följa miljökvalitetsnormerna. Vi har bedömt försla­gen ut­ifrån genomförbarhet och potential att göra programmen mer effek­tiva. Inget av förslagen kräver lagändringar, utan kan genomföras genom ändringar i luftkvalitetsförordningen.

Ett av våra förslag syf­tar till att korta tiden för att ta fram programmen.

• Låt Naturvårdsverket besluta direkt om kommunen eller läns­styrel­sen ska ta fram åt­gärdsprogram. Genom att låta Naturvårdsver­ket direkt fördela uppgiften att ta fram åtgärdsprogram, istället för att beslutet ska gå via länsstyrelsen, blir pro­cessen för att ta fram pro­grammen kor­tare.

Statskontorets övriga tre förslag syftar till att höja åtgärdsprogram­mens kvalitet.

• Förbättra Naturvårdsverkets vägledning i arbetet med åt­gärds­program. Genom att Naturvårdsver­ket erbjuder en mer ak­tiv och verksamhetsanpassad vägledning till kommuner och läns­styrel­ser får de senare bättre förutsättningar att ta fram åt­gärdspro­gram av hög kvalitet.
• Låt Naturvårdsverket kvalitetsgranska fastställda åtgärds­program. Genom att Natur­vårdsverket bedömer om de fastställda åtgärdspro­grammen upp­fyller kraven i miljöbalken och luftkvalitets­för­ord­ningen, och åter­kopplar sin bedömning till kommuner och länssty­relser, får aktö­rerna bättre förut­sättningar att besluta om konkreta, tidsatta och verkningsfulla åtgärder.
• Låt Naturvårdsverket följa upp åtgärdsprogrammen. Genom att Na­turvårdsver­ket föl­jer upp hur åtgärdsprogrammen genomfö­rs får kommuner och länssty­relser starkare incitament att for­mulera mer konkreta och tidsatta åtgär­der. De får också bättre möjlighet att be­döma om och när de behöver revidera programmen.

Andra förslag som skulle kunna bidra till att höja åtgärdsprogrammens kvali­tet ligger inom Naturvårdsverkets uppdrag. Det gäller dels möjlig­heten att inrätta så kallade nationella åtgärds­planer, dels möjligheten att ge de berörda aktörerna nya verktyg för att förbättra luftkvaliteten. Statskon­toret har därför inte ana­lyserat dessa möjligheter närmare.

Förslagen förstärker varandra

De förslag som syftar till att stärka åtgärdsprogrammens kvalitet för­stärker varandra. De får alltså sämre ef­fekt om bara något av dem ge­nomförs.

Genom att Naturvårdsverket kvalitetsgranskar och följer upp pro­grammen får myndigheten bättre informat­ion om kom­muner­nas och läns­styrelser­nas behov. Det ger i sin tur myndigheten bättre förut­sätt­ningar att utforma väg­ledning som uppfyller beho­ven, vilket för­bättrar kommu­ner­nas och länsstyrelsernas förutsättningar att ta fram pro­gram av hög kvali­tet.

Förslagen innebär ökade kostnader för staten

Statskontorets förslag innebär ökade administrativa kostnader för sta­ten på omkring 500 000 kronor årligen. Men vi bedömer att kost­naderna är motive­rade och proportionerliga i förhållande till risken för vite från EU och i för­hållande till förslagens potenti­al att göra pro­grammen till mer effek­tiva verktyg för att följa miljökvalitetsnor­merna.

Om alla förslagen genomförs innebär de inte några större för­änd­ringar i kom­munernas kostnader för arbetet med åtgärdsprogram. De har hel­ler inga konse­kvenser för den kommunala självstyrelsen.

Rapportens disposition

I kapitel 2 redogör vi för ramarna för arbetet med åtgärdsprogram. Ka­pitel 3 inne­håller den analys av arbetet med åtgärdsprogram som våra slutsatser bygger på. I kapitel 4 presenterar och motiverar vi våra förslag, och i kapitel 5 redogör vi för konsekvenserna av förslagen. Av­slutningsvis diskute­rar vi i kapitel 6 ett par insatser som skulle göra programmen till mer kraftfulla verktyg, men som skulle kräva långtgående förändringar av nu­varande regelverk och an­svarsfördelning. Vi bedömer att de åtminstone på kort sikt varken är genomförbara eller motiverade.

Ramar för arbetet med åtgärdsprogram 

I detta kapitel redogör vi för ramarna för arbetet med åtgärdsprogram. Arbetet ut­går ytterst från EU:s luftkvalitetsdirektiv, men påverkas även i stor utsträckning av den svenska förvaltningsmodellen och av hur riksdagen har valt att imple­mentera EU:s direktiv i svensk lagstiftning.

Åtgärdsprogrammen utgår från luftkvalitetsdirektivet

Åtgärdsprogrammen svarar mot EU:s luftkvalitetsdirektiv, som säger att medlems­staterna ska upprätta luftkvalitetsplaner om luftens förore­nings­halter överskrider vissa gränsvärden.^[11] Direktivet har implemente­rats i svensk lagstiftning genom mil­jöbalken (1998:808), luftkvalitets­förord­ningen (2010:477) och Naturvårdsverkets föreskrifter om kontroll av luft­kvalitet (2019:9).

Åtgärdsprogrammens innehåll är reglerat

Luftkvalitetsdirektivet styr till viss del även åtgärdsprogrammens inne­håll. Enligt direktivet ska pro­grammen bland annat innehålla upp­gifter om den aktuella luftföroreningen och dess orsaker, be­räknade effek­ter av olika åtgärder samt en tidplan för när åtgärderna ska vara genom­förda och ha nått avsedd verkan.^[12] Dessutom har riks­dagen beslutat att programmen även ska innehålla uppgifter om vilka konsekvenser åtgär­derna kan väntas få för det all­männa och för en­skilda personer, företag och organisat­ioner.^[13]

Systemet riskerar att främja kortsiktiga åtgärder

Åtgärdsprogrammen är ett verktyg för att kunna följa miljökvalitetsnor­merna. Om normerna överskrids ska programmen se till att perioden som nor­merna överskrids är så kort som möjligt. Det kan skapa incitament för att välja kortsik­tiga åtgärder som inte nöd­vändigtvis förbättrar luftkva­li­teten i stort, utan tvärtom riskerar att flytta utsläppen eller öka de to­tala utsläppen. Det kan till exempel handla om att leda om en busslinje för att minska ut­släp­pen på en viss plats där miljökvalitetsnormen överskrids. Åtgärden leder till att normen uppfylls på den specifika platsen, men busslin­jen blir samti­digt längre och de totala utsläppen ökar. I praktiken kan det alltså finnas en mot­sättning mellan verknings­fulla åtgärdsprogram och god luftkvalitet i samhället i stort.

Flera aktörer delar ansvaret för att ta fram och genomföra åtgärdsprogram 

Luftkvalitetsdirektivet säger inte hur medlemsstaterna ska organi­sera arbetet med åtgärdsprogram. Det innebär att det är upp till länderna själva att avgöra vilka aktörer som behöver delta i arbetet för att pro­grammen ska kunna ha avsedd effekt. Den svenska förvaltningsmo­dellen med ett starkt kommunalt självstyre och re­lativt självständiga myndigheter innebär att regeringen, myndigheter, regioner och kom­muner har rådighet över olika utsläppskällor och verktyg för att för­bättra luftkvaliteten. Därför är an­sva­ret för att ta fram och ge­nomföra programmen delat mel­lan flera aktö­rer.

Omfattande process att ta fram åtgärdsprogram 

I nuläget har såväl kommunerna som länsstyrelserna, Naturvårdsverket och rege­ringen utpekade uppgifter i arbetet med att ta fram åt­gärds­program. Förenk­lat ser pro­cessen ut såhär:

Naturvårdsverket bedömer om det behövs åtgärdsprogram

Kommunerna ska kontrollera den lokala luftkvaliteten. Om kontrol­len visar att gränsvär­dena överskrids eller riskerar att överskridas så under­rättar kommu­nen Naturvårdsverket, som bedö­mer om det behövs ett åtgärds­pro­gram.

Kommuner eller länsstyrelser tar fram förslag till åtgärdsprogram

Det är antingen regeringen själv som ska ta fram åtgärdspro­gram, eller den eller de myndig­heter eller kommuner som regeringen bestämmer.^[14] I dag har regeringen delegerat uppgiften till kommuner och läns­styrel­ser. Om Naturvårdsverket bedömer att det be­hövs ett åt­gärds­program rappor­te­rar därför myndigheten detta till länsstyrelsen, som an­tingen själv tar fram ett program, eller överlåter uppgiften till en kom­mun. Det senare är van­ligast.

Berörda aktörer måste vara överens om programmens innehåll

Den kommun eller länsstyrelse som tar fram programmet får föreslå åtgärder som andra kommuner och myndigheter ska genomföra. Men aktören som tar fram programmet måste samråda med övriga berörda aktörer och får bara fastställa åt­gärdsprogrammet i de delar där aktö­rerna är överens.^[15] Naturvårdsverket ska sedan rap­portera program­met till EU-kom­missionen senast två år efter det år då det första över­skridandet observera­des.^[16]

Regeringen prövar de frågor aktörerna inte kommer överens om

Om Naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna inte är överens om att det behövs ett åtgärdsprogram, vem som ska ha ansvaret för program­met eller vad det ska innehålla så kan de i varje steg av processen överlämna frågan till regeringen för prövning.

Begränsad uppföljning av hur program genomförs

När ett åtgärdsprogram­ väl är fastställt så ska den berörda länsstyrelsen årligen följa upp hur programmet genomförs och fungerar. Det gäller både program som har tagits fram av en kommun och program som har tagits fram av läns­styrelsen själv.^[17] Men många länsstyrelser redovisar bara en generell be­dömning av hur programmen genomförs i sin årsredovis­ning. Länssty­rel­sernas uppföljningar sammanställs heller inte nationellt.

Åtgärdsprogrammen ska omprövas vid behov, men minst vart sjätte år. Inom den tidsramen är det upp till kommunen el­ler länsstyrelsen som har ta­git fram program­met att bedöma om det behöver omprövas. Kommunen eller länsstyrelsen beslutar själv om när programmet ska avslutas.^[18]

Åtgärdsprogrammen har oklar rättslig status

Myndigheter och kommuner har ansvar för att följa miljö­kvalitets­normerna, och för att inom sina ansvarsområden ge­nomföra de åtgärder som behövs en­ligt ett åtgärdsprogram.^[19] Samtidigt konstaterar förarbetena att ”det är vanskligt att säga hur långt myn­dig­heter och kommuner ska anses vara bundna av åtgärdsprogram­men”, och att in­nehållet i program­men inte kan anses ”vara bin­dande i den bemärkelse att det direkt ska läggas till grund för myndig­heters och kom­muners beslut”.^[20]

I praktiken är därför åtgärdsprogrammens rättsliga sta­tus oklar. Pro­gram­men drar upp riktlinjerna för de ef­terföljande besluten, men kan inte i detalj binda vare sig myndigheter, kommu­ner, enskilda eller ut­släppskäl­lor vid ett visst beslut.^[21] Att det finns ett åtgärdsprogram ver­kar exempelvis inte påverka domstolar­nas bedömningar i mål om mil­jöprövningar, detalj­planer och lik­nande.^[22]

Frågan om åtgärds­programmens rättsliga ställning har utretts och prö­vats tidi­gare. Utredaren föreslog då att pro­gram­men skulle vara rätts­ligt bindande. Men rege­ringen valde att inte gå vidare med det förslaget, bland annat med mo­ti­veringen att det skulle vara pro­ble­matiskt att tillämpa.^[23]

Erfarenheter av arbetet med åtgärdsprogram

I detta kapitel analyserar vi erfarenheter av arbetet med åtgärdspro­gram och orsa­kerna till att många av programmen inte uppfyller sitt syfte. Vår analys grundar sig dels på genomgångar av åtgärdsprogram, dels på sam­rådsmöten med aktörer som har arbetat med programmen.

Luften har blivit bättre men gränsvärdena överskrids fortfarande

Luftkvaliteten i Sverige har blivit avsevärt bättre de senaste 20 åren. Naturvårds­verkets statistik visar att halterna av kvävedioxid (NO₂) och par­tik­lar (PM₁₀) har minskat i nästan samtliga av de mest utsatta gatu­­rummen, när man ser till årsmedelvärdet. Vår utvärdering visar också att en stor mängd åtgärder för att förbättra luftkvaliteten har genom­förts inom ramen för åtgärdsprogrammen. Genom arbetet med pro­grammen har kommuner och länsstyrelser byggt upp nya samverkans­strukturer och ökat sin kun­skap om luftfrågor. Det har bidragit till att luft­kvali­tetsperspekti­vet har blivit mer etablerat i de berörda organi­sation­erna. Åt­gärdspro­grammen bidrar även till att in­formera all­män­heten om luftkvali­teten i kommunen.

Samtidigt överskrids gränsvärdena fortfarande på flera platser i lan­det.^[24] Endast 5 av de 15 åtgärdsprogram för luftkvalitet som har upprättats sedan 2004 har kunnat avslutas.^[25] 10 program är fortfa­rande aktiva (figur 1).

Figur 1. Åtgärdsprogram i Sverige.

*År som programmen fastställdes, reviderades och avslutades

Svårt att bedöma vilka åtgärder som är mest verkningsfulla

Åtgärdsprogram får enligt miljöbalken omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möj­ligheten att följa miljökvalitetsnormerna. Det inkluderar både åtgärder i den fysiska miljön och åtgärder i form av myndighets­beslut. Van­liga åtgärder är bland annat att göra det lät­tare för med­borgare att ta sig fram till fots, med cykel eller med kol­lek­tivtrafik, samt att göra dessa trafikslag mer attraktiva och tillgängliga. Andra vanliga åtgärder är att förbättra väghållningen och att införa mil­jözo­ner för tunga fordon.

Men luftkvaliteten påverkas av ett stort antal faktorer, från tra­fikmäng­den till vädret. Vissa städer har också problem med in­version, ett vä­derläge som uppstår vid kallt och vindstilla väder, och som leder till att varm luft inte stiger och att föroreningar därmed kon­centreras vid mar­knivå. Dessa faktorer kan både motverka åtgärder för att för­bättra luft­kvaliteten och påverka åtgärdernas effekt. Det krävs därför stor kun­skap för att kunna bedöma vilka åt­gärder som är mest verknings­fulla i varje en­skilt fall, och hur långt­gående åtgär­derna be­höver vara för att nå önskad ver­kan.

Flera av de aktörer som vi har pratat med och som har tagit fram åt­gärds­program upp­lever att de saknar tillräcklig kunskap och erfarenhet för att kunna prioritera rätt åt­gärder. Flera kommunföreträdare efterfrå­gar mer stöd och vägledning från Natur­vårdsverket med att identifiera rätt åt­gärder och att bedöma åt­gärdernas effekter. Detta gäller särskilt repre­sen­tanter för mindre kom­muner.

Svårt att besluta om de mest verkningsfulla åtgärderna

Även när det går att bedöma vilka åtgärder som är mest verkningsfulla kan det vara svårt för de berörda aktörerna att fatta beslut om att ge­nomföra dem. Ett hinder är att de som tar fram programmen inte själva råder över alla åtgärder. Ett annat hin­der är att åtgärderna skulle mot­verka andra mål. Hur allvarliga de här hindren är beror i många fall på vilken typ av luft­föroreningar som behöver minskas.

Aktörerna saknar rådighet över utsläppskällor och verktyg för att förbättra luftkvaliteten

Många representanter för kommuner och statliga myndigheter som ar­betar med åt­gärdsprogram beskriver att de saknar rådighet över viktiga utsläpps­källor. Det kan exempelvis handla om trafik från kranskommu­ner till städer, utsläpp från sjö­trafik eller statliga vägar som går genom en kom­mun. Kommuner och statliga myndigheter kan inte tvinga någon an­nan kom­mun eller myn­dighet att genomföra åtgärder, även om det är nöd­vändigt att genomföra dem för att komma till rätta med luftkvalitets­pro­blemen.

Representanter för flera kommuner uppger även att de saknar rådighet över viktiga verktyg för att förbättra luftkvaliteten inom det egna områ­det. Stockholm har bland annat velat införa miljödifferentie­rade träng­selskat­ter, kommu­nal kontroll av efter­levnaden av miljözo­ner och dubbdäcks­förbud, samt möj­lighet att av­giftsbelägga parke­ringar av miljöskäl.^[26] Det krä­ver föränd­ringar i lag­stift­ningen. Samti­digt har kommunerna fått tillgång till två nya verktyg de senaste åren; miljözo­ner och dubbdäcksförbud. Dessa två verktyg har också använts på flera håll i landet.

Målkonflikter försvårar åtgärdsarbetet

Åtgärdsarbetet försvåras i flera fall av målkonflikter. Vid våra möten med aktörer som arbetar med åtgärdsprogram framkom exempelvis att mål om ökat bostadsbyg­gande, fler arbetstillfällen och bättre framkom­lighet för trafiken kan stå i konflikt med mål om att förbättra luftkvali­teten. Målkon­flikterna leder till att olika kommu­nala förvaltningar ställs mot varandra, och att kommuner ställs mot statliga myn­digheter. Det gör det svårt att besluta om åtgärder som skulle kunna för­bättra luft­kvaliteten, men som också skulle minska möjligheten att nå andra mål. De flesta av åtgärderna i pro­grammen är därför sådana som kan genomföras utan stora negativa konse­kvenser för andra mål. ^[27]

Det är bara i ett fall som ett åtgärdsprogram har hänvisats till rege­ringen på grund av att aktörerna inte kunde komma överens om en åt­gärd. Det gällde programmet för Stock­holms län, som inne­höll ett förslag om att infö­ra en avgift på dubbdäck. Regeringen strök då åt­gärden ur program­met.

Politiska prioriteringar avgör åtgärdsprogrammens verkningsgrad

Målkonflikterna i arbetet med åtgärdsprogram innebär att program­mens effektivitet som verktyg för att följa miljökvalitetsnormerna yt­terst är en fråga om politiska prioriteringar. Både kommuner, regioner och regeringen har i praktiken möjlighet att besluta om mycket långt­gående åtgär­der inom ramen för sina egna ansvarsområ­den. Men de måste väga olika mål mot varandra, till exempel om ett dubb­däcksförbud för att förbättra luftkvaliteten har högre prioritet än att fortsätta använda dubb­däck för att upprätthålla trafiksäkerheten.

Vissa luftkvalitetsproblem är svårare att åtgärda än andra

De åtgärdsprogram som hittills upprättats i Sverige har gällt partiklar respektive kvävedioxid. Åtgärderna för att få ner parti­kelhalterna är ofta lo­kala och kan genomföras av kommunen. Det kan till exempel handla om att binda damm och att ändra metoderna för gatustädning. Tre åt­gärdspro­gram för partiklar har avslutats, och yt­terligare några kom­muner över­väger att avsluta sina program. Åtgärder för att minska kvä­vedioxidhalter kräver däremot ofta att flera olika ak­tö­rer samarbe­tar. Åtgärderna innebär generellt sett även större målkon­flikter, ef­tersom de ofta påverkar sam­hällsplaneringen.

Programmen brister i två avseenden

Svårigheterna att bedöma och besluta om de mest verkningsfulla åtgär­derna leder dels till att programmen tar lång tid att ta fram, dels till att de brister i kvalitet. Båda faktorerna gör åtgärdsprogrammen mindre effektiva som verktyg för att följa miljökvalitetsnormerna.

Åtgärdsprogram tar lång tid att ta fram

Processen med att ta fram ett åtgärdsprogram har för de senaste pro­gram­men tagit två till fyra år, från att Naturvårds­ver­ket bedö­mt att det behövs ett program till att programmet fast­ställs. Det är lång tid sett till målet att hålla tiden som gränsvärdena över­skrids så kort som möj­ligt. Det är även lång tid med tanke på att program­men ska överlämnas till EU-kommissionen inom två år från att ett överskridande observerats, samt omprö­vas minst vart sjätte år.

De aktörer som arbetar med åtgärdsprogram som vi har träffat uppger att de långa processerna bland annat beror på det delade ansvaret, som ställer stora krav på samordning och förankring. An­svarsfördel­ningen mel­lan aktörerna är otydlig och det är svårt för de berörda aktö­rerna att komma överens om åt­gärder. Svårigheter att be­döma och be­sluta om de mest verk­ningsfulla åtgär­derna bidrar också till att det tar lång tid att ta fram ett program.

Att åtgärdsprogrammen tar lång tid att ta fram beror också på de krav som både luftkvalitetsdirektivet och svensk lagstiftning ställer på pro­grammens innehåll. Det handlar bland annat om att rapportera från mät­ningar och att beräkna effekter av åtgärder, vilket är tidskrävande en­ligt aktörerna som tar fram åtgärdsprogrammen.

Åtgärdsprogrammen brister i kvalitet

Vår analys visar att åtgärdsprogrammen ofta brister i kvalitet. Det be­ror ibland på att de åt­gärder som ingår i programmen inte räcker för att komma till rätta med luftkvalitetsproble­men. Många åtgärder är också allt­för otydligt for­mulerade för att vägleda och sätta tryck på de ansva­riga aktörerna att genomföra åtgärderna. De otydliga formulering­arna gör det dessutom svårt att bedöma i vilken utsträckning som be­slutade åt­gärder genomförs.

Åtgärderna är ibland otillräckliga

I vissa fall bedömer den kommun eller länsstyrelse som tagit fram åt­gärds­programmet att de åt­gärder som man har kunnat besluta om inte kommer att vara till­räck­liga för att uppfylla miljö­kvalitetsnormerna, i alla fall inte på kort sikt. Aktörerna menar att de saknar rådighet över de verktyg som krävs för att kunna nå gränsvärdena, och att ett otill­räckligt program är det bästa de kan åstadkomma med nuvarande befo­genheter.

Åtgärderna är otydligt formulerade

Det finns i dagsläget inga krav på hur åtgärderna i programmen ska vara formule­rade. Det sker heller ingen nationell uppföljning av i vilken utsträck­ning som åtgärderna ge­nomförs. Eftersom aktörerna ofta har svårt att be­döma och komma överens om åtgärder finns därför starka inci­tament för dem att formulera åtgärderna på ett sätt som ger dem utrymme att justera inne­hållet efter­hand. Det finns också ett värde i att kunna anpassa åt­gär­derna till ändrade förutsättningar. Men otyd­ligt formulerade åtgärder ger mindre vägledning och sätter mindre tryck på aktörerna att faktiskt genomföra åtgärderna, än mer precist formulerade åtgär­der.

Svårt att bedöma om åtgärderna genomförs

Åtgärdsprogrammens oklara rättsliga ställning innebär att systemet saknar skarpa mekanismer för att se till att fastställda åtgärder verkli­gen genom­förs. När Natur­vårdsverket utvärderade åtgärdsprogrammen 2008 konsta­ter­ade myndigheten att bristen på genomdrivandemekanismer ledde till att många åtgärder i program­men inte genom­förs.^[28] Miljömålsberedningen menade så sent som 2016 att det inte finns något som tyder på att detta har förändrats.^[29] Men det är oklart vad detta påstående bygger på, eftersom programmen inte har utvärderats på något systematiskt sätt sedan 2008.

De aktörer som ansvarar för åt­gärderna menar att det är ett relativt litet problem att genom­föra åtgärder jämfört med att bedöma och be­sluta om dem. I de fall som åtgärder inte genomförs beror det enligt ak­törer­na själva ofta på att de inte längre bedömer att åt­gärderna i fråga är de mest verk­ningsfulla.

Vår analys visar att det är svårt att bedöma i vilken omfattning som beslutade åt­gärder genomförs. Det beror dels på att de ofta är otydligt formule­rade, dels på att de inte följs upp på ett systema­tiskt sätt. Flera åtgärds­pro­gram saknar uppgifter om när åt­gärderna ska vara genom­förda, eller inne­håller åtgärder som är alltför otydligt formu­lerade för att det i efter­hand ska gå att be­döma om de är ge­nomförda el­ler inte. Även kommu­ner­na och länsstyrelserna själva är ibland osäkra på om åtgärder har genomförts eller inte. I Luleås åtgärdsprogram står det ex­em­pelvis att in­vånare ”ge­nom olika akti­viteter” uppmunt­ras att välja hållbara alterna­tiv för sina resor”.^[30] I Sundsvalls pro­gram är en åtgärd ”arbete för att förändra resvanor”.^[31]

Statskontorets förslag 

I detta kapitel presenterar vi våra förslag till lösningar på de problem i arbetet med åtgärdsprogram som vi identifierade i föregående kapitel.

Utgångspunkter för Statskontorets förslag

I föregående kapitel visade vi att det finns två orsaker till att åtgärds­programmen brister i effektivitet. Skälen är dels att det är svårt att be­döma vilka åt­gärder som är mest verkningsfulla, dels att det är svårt att besluta om de mest verkningsfulla åtgärderna. Vi bedömer att det finns små möjligheter att göra det lättare att besluta om åtgärder utan att för­ändra ansvars­för­delningen mellan staten och kom­munerna så att samma ak­tör får rådig­het över programmen, ut­släppskällorna och verk­tygen för att förbättra luft­kvaliteten. Men att förändra an­svarsfördel­ningen i sådan omfatt­ning är en mer långtgående insats än vad som i nuläget är motiverat utifrån bristerna i ­programmen.

Så länge åtgärdsprogrammen inte är juridiskt bindande det finns det också li­tet mervärde med att omfördela ansvaret för att fastställa pro­grammen, eftersom den aktör som fastställer programmen saknar skarpa verktyg för att säkerställa att åtgärder inom andra aktörers an­svarsområde verk­ligen genomförs. Men rege­ringen har tidigare valt att inte gå vidare med förslag om att göra åtgärdsprogram­men juridiskt bindande. Våra förslag fokuserar där­för på hur regeringen kan göra programmen till mer effektiva verktyg inom ramen för nuvarande an­svarsfördelning och rättsliga ställning.

Vi bedömer att det finns begränsade möjligheter att korta tiden för att ta fram åt­gärdsprogrammen. Att det är flera aktörer som delar på an­svaret för att ta fram och genomföra programmen kräver att aktörerna lägger tid på att samordna och förankra åtgärderna. Detta är något re­geringen inte kan påverka. Regeringen kan heller inte påverka de tidskrävande inne­hålls- och rapporte­ringskrav som lagstiftningen ställer på pro­gram­men, eftersom de till stor del svarar mot Sveriges skyldigheter en­ligt luftkvali­tets­direktivet. Vi bedömer därför att programmens bristande kvali­tet är den faktor som rege­ringen har störst möjlighet att påverka för att göra program­men till mer effektiva verktyg.

Att åtgärdsprogrammen inte håller tillräcklig kva­litet gör det i nu­läget svårt att be­döma i vilken ut­sträckning som det finns brister även i genom­fö­randet av program­men. Men oavsett eventuella brister i ge­nomföran­det är det inte me­nings­fullt att förbättra genomförandet av bristfäl­liga pro­gram. Vi anser därför att re­ge­ringen i ett första steg bör priori­tera att stärka program­mens kvalitet och därefter, vid behov, förbättra genom­förandet.

Förslagen bedöms utifrån genomförbarhet och potential att göra programmen mer effektiva

Vi har bedömt möjliga förslag utifrån två krite­rier:

• Förslagens potential att göra åtgärdsprogrammen till mer effektiva verktyg för att följa miljökvalitetsnormerna. I vilken utsträckning kan för­slagen av­hjälpa något eller några av de problem som mins­kar åtgärdsprogrammens effektivi­tet?
• Förslagens genomförbarhet. Vilka ekonomiska och ad­ministrativa kostnader innebär förslagen och hur går de att förena med den nu­varande lagstift­ningen och ansvarsfördel­ningen mellan staten och kom­munerna? Om förslagen inskrän­ker den kommu­nala själv­styrelsen, är in­skränkningen proportioner­lig i förhållande till nationella in­tressen?

Låt Naturvårdsverket besluta om vem som ska ta fram ett åtgärdsprogram

Processen för att ta fram åtgärdsprogram är i dag förhållandevis lång och komplice­rad, även jämfört med andra nordiska länder. I Finland och Norge är det kommu­nen som tar fram programmen, när den ansva­riga myndigheten bedömt att ett så­dant pro­gram behövs. I Sverige är det kom­munen eller länsstyrelsen som tar fram pro­grammen. När Na­turvårds­verket bedömt att ett åtgärdsprogram behövs hänvisar myndig­heten ärendet till länsstyrelsen, som i sin tur bedömer vem som ska ta fram programmet. I de allra flesta fallen överlåter läns­styrelsen uppgif­ten till en kom­mun. Men steget via länsstyrelsen adderar omkring sex månader till proces­sen.

Vi föreslår att Naturvårdsverket direkt ska kunna besluta om läns­sty­relsen eller kom­munen är bäst lämpad att ta fram åtgärds­program. Myndig­heten bedömer re­dan idag när det behövs ett åtgärdspro­gram, och är därför väl insatt i luftföroreningarnas om­fattning och or­saker. Naturvårdsverket skulle kunna få denna uppgift ge­nom en ändring i luft­kvalitetsförord­ningen.

Förbättra Naturvårdsverkets vägledning

Ett sätt att höja åtgärdsprogrammens kvalitet är att förbättra Natur­vårds­verkets väg­ledning i luftkvalitetsfrågor. I dag består myndighet­ens väg­ledning i huvud­sak av generella stödmaterial kring hur kommu­ner ska mäta och rapportera luftkvaliteten. Myndigheten ger i dag sällan aktivt stöd i ar­betet med åt­gärdsprogram. Naturvårdsverkets hand­bok Luftguiden inne­håller ett kapitel om åtgärdsprogram, och på myndighetens hemsida finns ex­em­pel på åtgärder och styrmedel för att minska halterna av luftförore­ningar i tä­torter. Men fördjupade vägled­ningar finns bara inom områdena mät­ning, modellering och rap­porte­ring av luftkvalitet.^[32]

Att Naturvårdsverket skulle tillhandahålla mer och bättre stödmaterial om åtgärder och åtgärdsprogram räcker sannolikt inte för att höja kvaliteten på programmen, eftersom orsakerna till luftkva­litetsproblemen ofta är lokala och komplexa. Kommuners skilda be­hov och förutsättningar gör det också svårt att ta fram standardiserade vägled­ningar. Det vore hel­ler inte kost­nadsef­fektivt att göra det, eftersom det är få kommu­ner och länsstyrelser som be­rörs. Kommunerna och länssty­relserna behöver snarare hjälp att värdera och välja vilka åtgärder som är mest lämpliga utifrån just deras specifika problem. Vissa kommuner behöver även hjälp att hitta samver­kansformer under arbetet med att ta fram program­met.

Därför föreslår vi att Naturvårdsverket ska erbjuda mer aktiv och verk­sam­hets­anpassad vägledning till berörda kommuner och länsstyrelser. Naturvårdsverket kan till ex­empel erbjuda detta i form av träffar för erfaren­hetsutbyte och personliga kontakt­personer.

Låt Naturvårdsverket kvalitetsgranska åtgärdsprogrammen

I nuläget får kommuner och länsstyrelser ingen återkoppling på om de pro­gram de fastställt uppfyller kraven i regelverket, eller om de är till­räck­liga för att följa mil­jökvalitetsnormerna. Vi föreslår att kommunerna och länsstyrelserna får bättre återkopp­ling på programmen. Vi bedömer att det skulle öka kom­munernas och läns­sty­relsernas in­citament och förut­sätt­ningar att besluta om konkreta, tidsatta och verk­ningsfulla åtgärder.

Naturvårdsverket bör bedöma programmen utifrån kraven i regelverket

Vi föreslår att Naturvårdsverket ska kvalitetsgranska de fast­ställda åtgärdsprogrammen. Myn­digheten har expert­kompetens inom luft­kvalitets­­frågor, och har som för­valtningsmyn­dighet på miljöområdet också goda förutsätt­ningar att utveckla och bi­behålla kompe­ten­sen.

Vi föreslår att Naturvårdsverket ska kvalitetsgranska åtgärdsprogrammen så fort kommunen eller länsstyrelsen har fastställt dem, uti­från de krav som miljöbalken och luftkvalitetsförordningen ställer på programmens innehåll. Det är på detta sätt som åt­gärdspro­gram­men kvalitetsgranskas i Norge (bilaga 3). Naturvårdsverket skulle kunna få denna uppgift ge­nom en ändring i luftkvalitetsförordningen.

Viktigt att återkoppla brister i programmen

Om Naturvårdsverket bedömer att programmen inte lever upp till kra­ven i regel­verket bör myndigheten återkoppla bristerna till den aktör som tagit fram och fast­ställt programmet. Kommunen eller länsstyrel­sen kan då förbättra programmet och fastställa det på nytt. Men åt­gärdsprogrammens rättsliga ställning medger inte några sanktioner el­ler formella krav mot de kommuner och länsstyrelser som inte följer Natur­vårdsverkets rekommen­dationer, eller vars program inte uppfyl­ler kra­ven i regelverket. Därför är det viktigt att Natur­vårdsverket åter­kopplar på ett pedago­giskt sätt, som tydliggör myn­dighetens rekom­mendationer och varför det är viktigt att följa dem.

Låt Naturvårdsverket följa upp åtgärdsprogrammen

Vi förslår att Naturvårdsverket får i uppgift att följa upp hur åtgärds­programmen genomförs, istället för att låta länsstyrelserna följa upp program som har tagits fram inom deras geografiska område. Vi bedömer att Natur­vårdsverket med sin expertis i luftkvalitetsfrågor har bättre förut­sättningar än länsstyrelserna att stödja kommuner och länsstyrelser i att bedöma när det är befogat att ompröva eller att avsluta ett åtgärds­program. Det skulle även kunna öka kommunernas och länsstyrel­sernas incitament att for­mu­lera mer kon­kreta och tidsatta åtgärder, om genomförandet av pro­gram­men följdes upp och sammanställdes nationellt. 

För att skapa förutsättningar för Naturvårdsverkets uppföljning kan luft­kva­litetsför­ordningen kompletteras med bestämmelser om att den som har an­svar för åt­gärdsprogram ska redovisa till Naturvårdsver­ket hur arbetet går och i vilken utsträckning som åtgärderna i programmen har ge­nom­förts. Redovisningen skulle kunna ske antingen årligen eller vartannat år. 

Förslagen förstärker varandra

Statskontorets förslag för att höja åtgärdsprogrammens kvali­tet har potential att förstärka varandra. De får inte heller avsedd ef­fekt om de genom­förs var för sig. Vi rekommenderar därför regeringen att kom­binera försla­gen ifråga.

Vi rekommenderar att en stärkt central vägledning kombineras med en systematisk kvalitetsgranskning och upp­följning av pro­grammen. Genom att kvalitetsgranska och följa upp programmen får Naturvårdsver­ket bättre in­formation om kommunernas och länsstyrelsernas behov. Det ger myn­dig­heten bättre förut­sättningar att utforma vägledning som möter beho­ven, och som ytterligare förbättrar kommunernas och länsstyrel­sernas förutsätt­ningar att ta fram pro­gram av hög kvalitet.

Förslag som ökar programmens kvalitet bidrar indirekt till att lösa även andra problem

Förslagen för att höja åtgärdsprogrammens kvalitet kan indi­rekt bi­dra till att korta tiden för att ta fram åtgärdsprogram­men. Stärkt vägled­ning kan exempelvis göra att kommuner och läns­styrelser snabbare kan bedöma vilka åtgärder som är mest verknings­fulla.

Bristerna i åtgärdsprogrammens kvalitet bidrar också till att program­mens ställning i arbetet med att följa miljökvalitetsnormerna inte blir så stark som man bör kunna förvänta sig. Att höja program­mens kvali­tet skulle därför även kunna bi­dra till att stärka program­mens ställning.

Förslagens konsekvenser

I detta kapitel analyserar vi de ekonomiska och administrativa konse­kven­serna av de förslag vi presenterade i föregående kapitel. Vi analy­serar även förslagens konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

Förslagen innebär ökade kostnader för staten

Den viktigaste konsekvensen av förslagen är att åtgärdsprogrammen kan bli mer effektiva verktyg för att följa miljökvalitetsnormerna. Men förslagen innebär också ökade administrativa kostnader för staten på cirka 500 000 kro­nor årligen, givet att det totala antalet program inte ökar eller minskar avsevärt. De ökade kostnaderna beror främst på nya eller utökade arbetsuppgifter för Naturvårdsverket.

Vi bedömer att dessa kostnader är mo­ti­verade i förhållande till försla­gens potenti­al att göra pro­gram­men till mer effektiva verktyg. Vi bedö­mer även att kostnaderna är proportionerliga i förhållande till risken för vite från EU, eftersom vitet skulle vara minst 2 miljoner euro.

Nya arbetsuppgifter innebär kostnader

Förslagen om vägledning, kvalitetsgranskning, uppföljning, och centralt beslut om vem som ska ta fram åt­gärdsprogram kräver ar­bete med att granska program­men och att ge råd till kommuner och länsstyrelser. Förslagen inne­bär där­med vissa ökade kostnader för den myndig­het som ska genomföra uppgifterna.

Om regeringen genomför i enlighet med våra rekommendat­ioner kommer de ökade kostnaderna i huvudsak att belasta Na­turvårds­ver­ket. Men det finns stor möjlighet till synergier mellan de nya upp­gifterna och Naturvårdsverkets befintliga uppgifter, både inom luft­kva­litetsområ­det och i stort. Vi upp­skattar att samtliga uppgifter bör gå att hantera inom en tred­jedels års­arbetskraft, eftersom det totala antalet åt­gärdsprogram är litet. Det mot­svarar en to­tal verksamhetskostnad på ungefär 450 000 kronor.^[33]

Om försla­gen kräver att regeringen ökar Na­turvårds­verkets förvalt­nings­anslag beror därför dels på hur många av förslagen som rege­ringen väl­jer att gå vi­dare med, dels på vilken am­bitionsnivå som rege­ringen och myndigheten väljer i ar­betet.

Kostnaderna bör vägas mot kostnaden för vite

För att sätta kostnaderna för förslagen i perspektiv kan vi jämföra med de vitesbelopp som skulle kunna bli aktuella om EU-domstolen fäller Sverige i de pågående ärendena. EU beräknar vite utifrån ett bas­belopp, överträdelsens omfattning och längd, samt den berörda med­lemsstatens BNP och röstetal i EU-parlamentet. Sammantaget innebär detta att ett vite mot Sve­rige som lägst skulle vara 2 miljoner euro.^[34]

Domstolen har tidigare fällt bland an­nat Polen och Frankrike för över­trädelser av luftkvalitetsdirek­tivet.^[35] Men domstolen har hittills inte utdömt vite i något av ärendena. I ett mål som gällde vattenkvalitet dömde dock EU-domstolen 2013 Bel­gien att betala ett basbe­lopp på 10 miljoner euro och cirka 860 000 euro per halvår så länge gränsvär­dena över­skreds.^[36]

Små förändringar i kommunernas kostnader

Vi bedömer att förslagen sammantaget inte kommer att innebära några större för­ändringar i kommunernas kostnader för arbetet med åtgärds­pro­grammen.

Samtliga förslag som syftar till att höja åtgärdsprogrammens kvalitet kan komma att innebära en ökad arbetsinsats från de kommuner som tar fram program.^[37] Kommunerna kan ex­em­pelvis behöva lägga mer tid på att identifiera verkningsfulla åtgär­der och att be­räkna åtgärdernas effekt. Men om kommunerna behöver öka sin ar­betsin­sats för att ta fram program som uppfyller kraven i regelverket och är till­räckliga för att följa miljökvali­tets­normerna bety­der det i prak­tiken att de inte full­gjorde sina skyldigheter tidigare. Samma förslag kommer även att un­der­lätta kommu­nernas arbete i flera avseenden. Vi bedömer därför att de kommer att vara förhållandevis kostnads­neutrala om regeringen väljer att genomföra alla förslagen.

Förslaget att låta Naturvårdsverket besluta vem som ska ta fram åt­gärds­program kommer inte att påverka kommunernas kostnader.

Inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Vi bedömer att inget av förslagen påverkar den kommu­nala självstyrel­sen. Väg­ledningen, kvalitetsgranskningen och uppföljningen ska stödja kom­munernas ar­bete med att ta fram och ge­nomföra åtgärdsprogram, men kommu­nerna väljer själva om och hur de använder stödet. Förslaget att låta Natur­vårdsverket be­sluta om kommu­nen eller länsstyrelsen ska ta fram åt­gärds­program på­verkar inte heller den kommunala självstyrelsen, ef­tersom beslutet re­dan i dag tas av en statlig myndighet.

Insatser som kräver ändrade förutsättningar

Våra förslag utgår ifrån att ansvarsfördelningen mellan staten och kommu­nerna ligger fast, liksom program­mens rättsliga status. Men om våra för­slag inte är tillräck­liga för att göra åtgärdsprogrammen till så effektiva verktyg att miljö­kvalitetsnor­merna följs krävs det mer långtgå­ende insatser.

I detta kapitel analyserar vi därför hur regeringen skulle kunna ut­forma ett till­synssy­stem för att kontrollera att åtgärderna i pro­gram­men faktiskt genomförs, om och när det är möjligt och motive­rat att införa ett så­dant sy­stem. Vi analyserar också vad som skulle krävas för att säkerställa att åtgärdsprogrammen är tillräckligt effektiva för att följa miljö­kvalitets­normerna. Ana­lyserna mynnar inte ut i några för­slag, utan är tänkta som ett un­derlag om det blir aktuellt med mer långt­gående insatser.

Tillsyn kräver bindande regelverk och tydligt formulerade åtgärder

Tillsyn krä­ver att det finns ett bindande regelverk att följa.^[38] Men i nu­lä­get är åt­gärdsprogrammens rättsliga status oklar, vilket i praktiken innebär att de inte är juridiskt bindande. Vi bedömer där­för att den rätts­liga ut­form­ningen av åtgärdsprogram och miljökvali­tetsnormer måste änd­ras i mil­jö­bal­ken för att det ska gå att införa ett tillsyns­system.

Som vi konstaterade i kapitel 4 gör bristerna i åtgärdsprogrammens kvali­tet det svårt att bedöma i vilken ut­sträckning som det finns problem även i genomförandet av pro­grammen. Det innebär att det är osäkert om åtgärder för att förbättra genomfö­randet, exempelvis tillsyn, skulle göra program­men mer effek­tiva. Dessutom förut­sätter till­syn att åtgärdspro­grammen håller högre kva­litet än de ofta gör idag. För att det ska vara möjligt att avgöra om åtgärderna är genomförda eller inte måste de vara tydligt formu­le­rade och tidsatta. Vi bedömer därför att de förslag vi redovisat i ka­pitel 4, som syftar till att höja kvaliteten på åtgärds­programmen, är en förut­sätt­ning för att tillsyn ska kunna fungera väl.

Tillsyn av hur programmen genomförs

I dag sker ingen tillsyn som direkt syftar till att kontrollera om åtgär­derna i­ pro­grammen genomförs. Men statliga och kom­munala till­synsmyn­digheter kan använda åtgärdsprogrammen som underlag när de kon­trollerar om miljökvalitetsnormerna följs, och förelägga verksam­hets­utö­vare att ge­nomföra åt­gärder i ett program.^[39]

Tillsyn kan kombineras med sanktioner

Tillsyn kan kom­bineras med straffåtgärder, sanktioner, mot den kommun el­ler myn­dig­het som inte har genomfört åtgärder enligt plan. Vi bedömer att anmärkning och åtgärdsföreläggande är de sanktioner som kan vara aktuella när det gäller tillsyn av åtgärder för bättre luftkvali­tet. Åt­gärds­före­läggande skulle även kunna förenas med vite, men lagstif­ta­ren har tidigare varit rela­tivt försik­tig med att kombinera tillsyn rik­tad mot kom­muner el­ler statliga myndig­heter med så långtgående sanktioner. Samtidigt går det i detta fall att motivera att föreläggan­de får förenas med vite. Ett skäl är Sveriges åtagan­den som medlem i EU, ett annat att Sverige i sin tur riske­rar att få betala vite för att mil­jökvalitetsnormerna överskrids.

Naturvårdsverket bäst lämpat att genomföra tillsyn

Vi bedömer att Naturvårdsverket är den myndighet som är bäst lämpad att genom­föra tillsyn, oavsett hur den utformas. Naturvårdsverket har idag ansvar för central tillsynsvägledning inom miljöområdet. Om till­synen bara gällde kommuner skulle även länssty­relserna kunna vara lämpliga. Men det begrän­sade antalet åtgärdspro­gram riskerar att göra det svårt för sär­skilt de små länsstyrel­serna att upprätthålla kom­petens om hur arbetet ska genomföras.

Indirekt tillsyn är inte ett framkomligt alternativ

Vi har även undersökt möjligheten att införa tillsyn över den tillsyn och till­ståndsverk­samhet som kommuner och myndigheter själva genomför för att se till att de följer miljökva­litetsnormerna. En sådan tillsyn skulle bara innebära en indi­rekt kontroll av hur åtgärdspro­grammen genomförs, men skulle eventuellt kunna genomföras utan att ändra programmens rättsliga ut­formning i mil­jöbalken. Men också här finns problem.

Kommuner och myndigheter ansvarar för att miljö­kvalitetsnor­merna följs. Men de är inte skyldiga att inleda ett tillsyns- eller tillstånds­ärende bara för att en miljökvalitetsnorm har överskri­dits.^[40] En över­ordnad tillsyns­myndig­het skulle där­för ha svårt att förelägga kom­muner och myn­digheter att starta nya tillsynsåtgär­der. Även en indi­rekt tillsyn förutsät­ter därför ändringar i miljöbalken för att bli verk­ningsfull. Annars skulle indirekt tillsyn leda till ökade administrativa kostna­der, men inte mer ef­fektiva åtgärdspro­gram­.

Indirekt tillsyn kan utformas med livsmedelsområdet som förebild

Indirekt tillsyn förekommer exempelvis på livsmedelsområdet. Om en kommun inte fullgör sina skyldigheter inom livsmedels­kon­trollen får Livsme­delsverket förelägga kommu­nen att genomföra åtgärder som avhjälper bris­ten.^[41] Miljötill­synsutredningen har lämnat ett förslag om tillsyn av kom­mu­ner­nas miljö­tillsyn som liknar det inom livsme­dels­området. En­ligt förslaget bör Läns­sty­relsen få befo­genhet att förelägga en kommun som inte uppfyl­ler sina skyl­digheter inom miljötillsynen att genomföra åt­gärder som avhjälper bris­terna.^[42]

Två grundläggande förändringar för att säkerställa att miljökvalitetsnormerna följs

Om våra förslag inte är tillräckliga för att göra åtgärdsprogram så effektiva att miljökvalitetsnormerna följs kan regeringen överväga mer långtgående insatser. Vi bedömer att det skulle krävas två grundläggande förändringar av systemet med åtgärdsprogram för att säkerställa att programmen resulte­rar i att miljökvalitetsnor­merna följs. För det första måste åtgärdspro­grammens rättsliga utformning ändras så att programmen blir juridiskt bindande. För det andra måste rådigheten över olika ut­släpp­s­källor och verktyg för att för­bättra luftkvaliteten samlas hos samma aktör.

Fastställ åtgärdsprogrammen centralt

För att säkerställa att åtgärdsprogrammen är tillräckligt verkningsfulla för att följa miljökvalitetsnormerna bör en statlig myndighet eller rege­ringen fastställa programmen.

Den som fastställer programmen bör ha befogenhet att se till att de är effektiva

Det finns två sätt att utforma en process för att fastställa åtgärdsprogram­men centralt. Det ena sättet är att låta samma centrala aktör an­svara både för att ta fram och fastställa programmen. Det skulle sanno­likt vara det snabb­aste sättet att få ett verkningsfullt, fastställt åtgärds­pro­gram på plats.

Det andra sättet är att fortsätta låta kommuner och länsstyrelser ta fram förslag till åtgärdsprogram, men att därefter låta en central aktör fast­ställa dem. Den centrala aktören bör då ha befogenhet att skärpa kom­muners och länsstyrelsers förslag, för att se till att programmen blir tillräck­ligt verkningsfulla för att följa miljö­kvalitets­normerna. An­nars finns det knappast något mervärde med att en central aktör fast­ställer pro­grammen. Detta förutsätter också att pro­grammen är juri­diskt bindande, eftersom den centrala aktören an­nars skulle sakna möj­ligheter att se till att åtgär­derna genomför­s.

Fördelen med att även i fortsättningen låta kommuner och länsstyrelser ta fram programmen är att de känner till de lokala förhållandena. Deras inci­ta­ment att ta fram verkningsfulla program från början ökar sannolikt också vet att en central ak­tör kan skärpa deras förslag. Nackdelen är att program­men sannolikt tar längre tid att ta fram ju fler aktörer som är inblan­dade.

Stor inskränkning av kommunala självstyrelsen

Det skulle innebära en stor in­skränkning av den kommunala självsty­relsen att ge regeringen eller en statlig myn­dighet möjlig­het att fatta bin­dande beslut om vilka åtgärder som kommuner och regioner ska ge­nomföra. Det skulle kräva ganska stora lagändringar, och en pro­portion­alitetsbedöm­ning där den kom­munala självstyrelsen vägs mot de nat­ion­ella in­tres­sen som ska tillgodoses.^[43] Men vi anser att Sveriges åtaganden som EU-med­lem är ett nation­ellt intresse som skulle väga tungt vid en så­dan bedömning.

Staten kan ändra kommunala beslut inom andra områden

Det finns andra områden där myndigheter eller rege­ringen kan ändra kom­munala beslut. Strandskyddet och den fysiska plane­ringen är två exempel. Länsstyrelsen kan upphäva kommunala beslut om strand­skydds­dispens, de­taljplan och områdesbestämmel­ser.^[44] Rege­ringen får också fö­relägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upp­häva en de­taljplan eller områdesbestäm­melse. Om kommunen inte föl­jer föreläg­gan­det får regeringen själv besluta i ären­det.^[45] Men länssty­relsen och rege­ringen får bara ingripa i kommunens planarbete om mil­jön är all­var­ligt ho­tad. Det är ovan­ligt att regeringen ändrar kom­mu­nens be­slut.

Regeringen bäst lämpad att fastställa programmen

I dag har regeringen delegerat ansvaret för att ta fram och fastställa åtgärdsprogram till länsstyrelserna och kommunerna. Men den befintliga lagstiftningen gör det också möjligt för regeringen att överlåta ansvaret till en annan myndighet, eller att själv fastställa programmen.^[46] I sam­band med att miljöbalken beslutades uttryckte re­geringen att det kan finnas behov för regeringen att kunna överpröva åtgärdsprogram som är ofullstän­diga och därför inte kan för­väntas få avsedd verkan.^[47]

Programmens effektivitet är en politisk fråga

Att låta regeringen fastställa åtgärdsprogrammen skulle innebära ett avsteg från den arbetsfördelning mellan regeringen och myndigheterna som kännetecknar den svenska förvalt­ningsmodellen. I normalfallet styr regeringen myn­digheterna på en övergripande nivå, medan myndigheterna se­dan fat­tar självständiga beslut med stöd av lagar och förordningar. Men om det krävs för att åstadkomma verkningsfulla åt­gärdsprogram finns det skäl för att fördela arbetet på annat sätt. I praktiken är det heller inte ovan­ligt att Regerings­kansliet hanterar ärenden som skulle kunna skötas av en myndighet.

Regeringen har i dag i uppgift att pröva de åtgärder som kommuner och statliga myndigheter inte kommer överens om. Men även otillräck­liga åtgärdsprogram kan bero på att kommuner och myndigheter inte kommer över­ens. Vi bedömer därför att regeringen är den ak­tör som är bäst lämpad att väga olika mål och sam­hällsintressen mot varandra, eftersom det när svårt att formulera poli­tiska avvägningar i lagar och förordningar till myndig­heterna. Det är också re­geringen som i slutänden får betala vitet från EU, om programmen är otill­räckliga.

Regeringskansliet behöver bygga upp kapacitet

Vi bedömer att Regeringskansliet i dag saknar kapaciteten för att själv­ständigt bedöma om och när ett åtgärdsprogram är tillräckligt för att följa miljökvalitets­normerna. Re­ge­ringskansliet skulle alltså behöva bygga upp större kapacitet på området för att ge regeringen förutsättningar att bedöma och fastställa program­men. En sådan kapacitet skulle ha få andra an­vänd­ningsområden, vil­ket innebär att det vore ett dyrt sätt att organisera ar­betet. Det skulle bara kunna motiveras om andra alternativ är uttömda, eller om regeringen bedömer att kostnaden är underordnad eftersom åtgärdsprogrammen syftar till att nå andra mål än ekonomiska.

Länsstyrelsen är den myndighet som är bäst lämpad att fastställa åtgärdsprogram

Vi bedömer att länsstyrelserna är de myndigheter som är bäst lämpade att fastställa åtgärdsprogrammen och säkerställa att de är tillräckliga för att följa miljökvalitets­normerna, om regeringen föredrar att låta en myndighet ansvara för uppgiften. Länsstyrelserna har kompetens inom luftkvalitets­området och ett bredare samhällsuppdrag än Naturvårds­verket. Läns­styrel­serna ska redan enligt sin instruktion bland an­nat sam­ordna olika samhälls­in­tressen utifrån ett statligt helhetsperspektiv.^[48] Men för att länsstyrel­serna ska ha möjlighet att bygga upp och bibe­hålla tillräcklig kun­skap inom områ­det anser vi att uppgiften bör kon­cen­tre­ras till ett fåtal länssty­relser.

Naturvårdsverket är inte lämpat att fastställa åtgärdsprogram

Naturvårdsverket är den myndighet som har mest kunskap inom luft­kvali­tetsområdet. Men vi bedömer att det inte är lämpligt att ge en ex­pert­myndighet som Naturvårdsver­ket befogenhet att ändra åtgärdsprogram­men, eftersom det sannolikt skulle in­nebära att myndigheten behövde göra intres­seavväg­ningar av po­litisk natur.

Referenser

Dagens Industri. (2019). De grönblå i Stockholm: Hellre trängselavgifter än miljözoner, 2019-03-27.

Luleå kommun. (2014). Bättre luft i Luleå centrum. En handlingsplan för att förbättra luftkvalitén.

Länsstyrelsen i Stockholms län. (2013). Miljökvalitetsnormer om luft i pla­nering och rättstillämpning. Rapport 2013:12.

Miljödepartementet. (2019). Förbättrat genomförande av luftkvalitets­direktivet, juni 2019. Promemoria.

Naturvårdsverket. (2008). Har miljökvalitetsnormer för luft förbättrat utomhusluften? Rapport 5915.

Naturvårdsverket. (2019 a). Kvävedioxid i gaturum (antal dygn över miljö­kvali­tetsnor­men). http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/Kvavedioxid-i-luft-gatu­rum-dygn/ (Hämtad 2019-11-15).

Naturvårdsverket. (2019 b). Partiklar (PM10) i gaturum (årsmedel­värden). http://www.naturvardsverket.se/Sa-mar-mil­jon/Statistik-A-O/Partik­lar-PM10-halter-i-luft-gaturum-arsmedelvarden/? (Hämtad 2019-11-15).

Naturvårdsverket. (2019 c). Luftguiden. Handbok om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Version 4, januari 2019.

Naturvårdsverket. (2019 d). Styrmedel och åtgär­der. https://www.natur­vardsverket.se/Miljoarbete-i-samhal­let/Miljoarbete-i-Sverige/Uppdelat-ef­ter-omrade/Luft/Styrmedel-och-atgarder/ (Hämtad 2019-10-17).

Olsen Lundh, C. (2016). Panta rei – om miljökvalitetskrav och miljö­kvalitetsnormer.

Regeringens skrivelse 2009/10:79. En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

SOU 2005:59. Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter.

SOU 2005:113. Åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer.

SOU 2016:47. En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige, Del 1.

SOU 2017:63. Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet.

Statskontoret. (2012), Tänk till om tillsynen. Om offentlig sektor.

Statskontoret. (2017). Kostnader för små myndigheter. Promemoria.

Sundsvalls kommun. (2014). Friskare luft i Sundsvall. Åtgärdsprogram för bättre luftkvalitet i Sundsvalls centrum och för att uppfylla miljökvali­tets­normen för partiklar (PM10) och kvävedioxid (NO2).

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Bilaga 2: Metoder för datainsamling

Våra huvudsakliga metoder för datainsamling är dokumentstudier och samrådsmöten med aktörer som har arbetat med åtgärdsprogram. 

Dokumentstudier 

Vi har genomfört dokumentstudier för att förstå hur systemet med åt­gärds­program är konstruerat, hur det fungerar, samt vilka problem och fram­gångsfaktorer som är kända. Vi har gått igenom tidigare utvärde­ringar och utredningar som rör åt­gärdsprogram. Vi har också studerat de rättsliga doku­ment, lagar och förordningar, som reglerar program­men. Slutli­gen har vi även analyserat samtliga åtgärdsprogram.

Regionala samrådsmöten 

Tillsammans med Naturvårdsverket har vi genomfört fem regionala sam­rådsmöten med aktörer som arbetar eller har arbetat med åt­gärds­program. Syftet har varit att inhämta erfarenheter av arbe­tet och tankar kring hur syste­met kan för­ändras för att göra pro­grammen mer effektiva.

De fem mötena har genomförts i Göteborg, Linköping, Malmö, Skell­efteå och Stockholm under hösten 2019. I Malmö deltog även personer som arbetat med programmet för Helsingborg. Till mötena bjöd vi fö­reträ­dare för de or­ganisationer som arbetat med pro­grammen. Det in­kluderade framför­allt representanter från kommunala förvaltningar, länsstyrelser, regioner och Trafikver­kets regionala avdelningar. Vid mötena fick deltag­arna dela med sig av sina erfarenheter och disku­tera frågor i smågrupper och i hel­grupp. Platserna valdes tillsammans med Natur­vårdsver­ket, med målet att få en spridning med hänsyn till geografi, ortstorlek, åtgärds­programmets status samt typen av luftkva­litetsproblem. 

Utöver samrådsmötena har vi även intervjuat ett par enskilda myndig­hets­företrädare, samt Lena Gipperth, regeringens särskilda utre­dare av åtgärds­program för miljökvalitetsnormer (SOU 2005:113). 

Internationell utblick

För att undersöka hur systemen med åtgärdsprogram ser ut i andra län­der har vi tagit del av åtgärdsprogram samt intervjuat forskare och fö­reträdare för miljö­myndigheter och departement i Danmark, Finland, Nederländerna och Norge. Norge är bundna av luftkvalitetsdirektivet genom landets EES-av­tal med EU. Vi valde att undersöka dessa länder eftersom de har geo­grafiska förutsättningar som liknar Sveriges, men har organiserat arbetet med åtgärdsprogram på sinsemellan olika sätt vilket ökar möjligheten att inspi­reras och dra lärdomar.

Projektgrupp och kvalitetssäkring 

Vår projektgrupp har bestått av Michael Borchers, Kajsa Holmberg (projektledare från och med 2019-12-01), Johan Lantto (projektledare till och med 2019-11-30), Natalie Verständig Axelius och Olof Wilske. En intern referensgrupp har kvalitetssäkrat rappor­ten. 

Projektet har även haft en extern referensgrupp, i syfte att kvalitets­säkra de rättsliga delarna av rapporten. Grup­pen har bestått av Thomas Bull, justitieråd i Högsta förvaltningsdomstolen, och Christina Olsen Lundh, råd­man i Mark- och miljödomstolen vid Vä­nersborgs tingsrätt. Den externa referensgruppen har träffat projektgruppen vid två till­fällen och inför dessa möten fått ta del av rapportutkast. 

I enlighet med uppdraget har vi stämt av våra preliminära slutsatser och förslag med företrädare för Boverket, Energimyndigheten, Trafik­verket och Sveriges Kommuner och Regioner. Vi har löpande samrått med Naturvårdsverket, som även har faktagranskat rapporten. 

Bilaga 3: Åtgärdsprogram i andra länder

I denna bilaga beskriver vi hur arbetet med åtgärdsprogram är organi­serat i Norge, Finland, Nederländerna och Danmark. Syftet är att un­dersöka om problemen med det svenska systemet för åtgärdsprogram skulle kunna lösas efter utländsk förebild.

Men vår internationella utblick visar att det är svårt att överföra lös­ningar från ett land till ett annat, eftersom förvaltningssystemen ser olika ut. Miljöbalkskommittén kom till en liknande slutsats 2005.^[49] Men aspekter av de ut­ländska systemen fungera som inspirat­ion för den svenska regeringen, till exempel den norska statens arbete med att förbättra vägledning och uppföljning.

Det norska systemet liknar det svenska

Den norska processen för att ta fram åtgärdsprogram liknar den svenska, med un­dantag för att det bara är kommunerna, inte länsstyrelserna, som ansvarar för att ta fram åt­gärdsprogram. Ansvaret för att komma över­ens om och ge­nomföra åtgärder är delat mellan de aktörer som ansvarar för verksamheter och anläggningar som försämrar den lo­kala luftkvali­teten. Miljödirek­toratet (motsvarande Naturvårdsver­ket) ansva­rar för att vägleda och följa upp kommu­nernas luftkvalitetsarbete.

Precis som i Sverige har den norska Riksrevisionen konstaterat att det delade an­svaret för att komma överens om och genomföra åtgärder ris­kerar att leda till oför­måga att besluta och genomföra effektiva åtgär­der. Det har även förekommit kon­flikter mellan kommuner och statliga myndig­heter i arbetet med programmen.^[50]

Men till skillnad från i Sverige kan de norska kommunerna förelägga andra myn­dig­heter att genomföra åt­gärder för att minska utsläppen, även om kom­munen inte kan specificera vilka åtgär­der som ska genomfö­ras. Den norska staten har också fler möjlig­heter att på­verka arbetet med åtgärdsprogram än vad den svenska sta­ten har. Miljödirektora­tet kan exem­pelvis förelägga kom­munerna att ta fram nya åt­gärdsprogram och att sam­arbeta med anläggningsä­gare. Miljödi­rektoratet kan även fördela kost­na­derna för åtgärder mel­lan olika verk­sam­heter och anläggningsägare.

Mer intensivt arbete med åtgärdsprogram efter kritik

Norge är bundna av EU:s luftkvalitetsdirektiv genom landets EES-av­tal med EU. 2014 dömdes landet i Eftadomstolen för överträdelser av gräns­värden i flera norska städer. Landet dömdes även för att inte ha tagit fram tillräckliga åtgärdspro­gram för de berörda områdena.^[51]

Den norska riksrevisionen lämnade 2015 en rapport om arbetet med lo­kal luftkvali­tet. Riksrevisionen konstate­rade att flera kom­muner inte hade tagit fram eller uppdaterat åtgärdspro­gram, och att flera av de pro­gram som fanns hade knapphän­diga uppgifter om åtgärdernas förväntade effekt. Ge­nomgående sakna­des tidsangivelser för när åtgärderna skulle genomföras. Riks­revis­ionen bedömde även att det var osäkert om en del av åtgärderna i pla­nerna kunde genomföras ef­tersom de krävde politiska beslut eller god­kännande från stat­liga myndig­heter. Riksrevisionen rekommenderade bland annat Klimat- och miljö­de­partementet att förstärka Miljödirekto­ra­tets vägledning och uppföljning av kom­munernas arbete.^[52]

Mot bakgrund av Eftadomen och Riksrevisionens kritik har Miljö­direktoratet tagit fram en vägledning och följt kommunernas arbete tä­tare. Direk­toratet bedömer bland annat om åtgärdsprogrammen svarar mot kriterierna i direktivet och ber ofta kommunerna att precisera program­men. Myndig­heten bedömer nu att programmen håller god kvali­tet. Staten har på senare år även beslutat om nya verktyg som kom­mu­nerna kan använda för att minska utsläppen. Dels möjlighet att införa utsläpps­zoner, dels miljödiffe­rentierade trängselavgifter.

I Finland ansvarar kommunen för åtgärdsprogram

Även det finska systemet för åtgärdsprogram liknar det svenska. Kom­mu­nerna an­svarar för den lokala luftkvaliteten, och ska ta fram och ge­nom­föra åtgärdsprogram om gränsvärdena riskerar att överskridas. Program­men ska godkännas av kommu­nens miljönämnd, och sedan skickas för information till miljöministeriet och nä­rings-, trafik- och miljöcentralerna (till­synsmyndigheter motsvarande länsstyrel­serna). Kommunen ska även skicka en år­lig uppföljning till dessa ak­törer.^[53]

Det finska regelverket både skarpare och mer generöst

På flera punkter framstår dock den finska miljölagstiftningen som sträng­are än den svenska. Enligt miljöskyddslagen ska kommunen ta fram åtgärdsprogrammet inom 18 månader från utgången av det år då gräns­värdena överskreds. Om överskridan­det gäller kväve- eller svaveldioxid ska kommunen även, utan dröjsmål, ta fram en kortsiktig handlingsplan med åtgärder som kan påverka luftkvaliteten omgående.

Samtidigt har Finland fått igenom ett undantag i förhållande till luft­kvali­tetsdirekti­vet. Om över­skridandet gäller partiklar (PM₁₀) och be­ror på sandning el­ler saltning i anslutning till vinterunderhåll av vägar kan kom­munen istäl­let för ett åt­gärdsprogram ta fram en redogö­relse för över­skridandet, dess orsaker och åtgärder för att minska koncent­ration­erna. Kra­ven på en sådan redogö­relse är lägre än på ett åt­gärds­program.

De finska kommunerna har stora befogenheter

Kommunerna har befogenhet att utfärda miljötillstånd för och utöva tillsyn av de verksamheter som inte är stora industrianläggningar. På så sätt kan kommunerna påverka utsläppen. Tillstånd för och tillsyn av stora industri­anläggningar hanteras av statliga myndigheter.

Enligt miljöskyddslagen kan kommunerna även utfärda bestämmelser som begrän­sar eller avbry­ter verksamheter som inte är tillstånds- eller registreringspliktiga. Exempelvis kan kommunen förbjuda trafik inom ett visst område. Kommunerna kan även utfärda kommunala miljö­skydds­föreskrif­ter, om åtgärder, begränsningar och konstruktioner för att förebygga ut­släpp eller deras skadliga konsekvenser. Fö­reskrifterna kan exempelvis gälla avfallsförbränning el­ler vedeld­ning.^[54]

Ett nationellt luftvårdsprogram samlar alla åtgärder

Det finska miljöministeriet har tagit fram ett nationellt luftvårdspro­gram som inne­håller åtgär­der för utsläppsminskningar samt nationellt nödvän­diga åtgärder för att för­bättra luftkvaliteten och minska antalet människor som utsätts för dålig luft. Det nationella luftvårdsprogram­met anger också inriktningen för politiken, som är i hu­vudsak inriktad på att förbättra luft­kvaliteten snarare än att minska utsläppen.

Flernivåsystem för luftkvalitet i Nederländerna

I Nederländerna hanterar regeringen arbetet med luftkvalitet inom ra­men för ett flernivåsystem som involverar den centrala regeringen ge­nom två departement samt regionala och lokala myndigheter. Det nat­ionella pro­gram­met för samarbete kring luftkvalitet (NSL) lanserades 2009. NSL har kommunicerats till EU-kom­missionen som den neder­ländska statens plan för att motverka luftför­oreningar.

I praktiken ansvarar statliga myndigheter för att kontrollera luftkvali­teten, och för att upprätthålla den vid statliga motorvägar. Statliga myndigheter har även ansvar för att begränsa etableringen av särskilt utsatta verksam­heter, såsom skolor och äldreboenden, i närheten av stat­liga och regionala vägar.^[55] Att upprätthålla luftkvali­teten längs kommunala vägar är de lokala myndigheternas ansvar.

Åtgärdsprogrammen kopplas till samhällsplanering

Syftet med NSL är dels att säkerställa god luftkvalitet, dels att möjlig­göra infra­strukturprojekt såsom utbyggnad av vägar och bostäder.^[56] Så­dana projekt stoppades i ofta tidigare då de skulle innebära att gräns­värden överskreds, fram­för allt genom ökad trafik. NSL omfattar samt­liga plane­rade infrastruktur- och byggnadsprojekt, samt de åtgärder som krävs för att förbättra luftkvaliteten.

Staten finansierar kommunala åtgärder

Inom ramen för NSL åläggs de kommuner som överskrider gränsvär­dena att ta fram lokala åtgärdsprogram som omfattar både planerade infra­strukturprojekt och åtgärder för att förbättra luftkvaliteten. Pro­grammen lämnas till regeringen och samman­ställs i ett nationellt pro­gram, med åtgärder på lokal, regional och nationell nivå.

Kommunerna kan även söka statliga medel för att genomföra åtgär­der i sina lokala program. De åtgärder som staten finansierar är bin­dande för kom­munerna, som blir återbetalningsskyldiga ifall åtgär­derna inte ge­nom­förs. Dessutom döms infrastrukturpro­jekt i programmet som olag­liga, ifall kommu­nerna inte genomför de åtgärder de åtagit sig.^[57]

Åtgärder genomförs trots svag kontroll

Det nederländska revisionsverket, Algemene Rekenkamer, har kritise­rat staten för att sak­na insyn i hur den statliga finansieringen har an­vänts lokalt, samt om de åtgär­der som finansierats har varit kostnadsef­fek­tiva. En­ligt revisorernas egna beräkningar hade pengarna sannolikt kunnat använ­das mer effektivt.^[58] NSL är ett förhållandevis decentrali­serat program där staten i stor ut­sträckning förli­tar sig på att kommu­nerna genomför de åt­gärder som de åtar sig och som de fått finansie­ring för. NSL saknar system för uppföljning och kon­troll.

Trots detta finns indikationer på att luftkvaliteten har förbättrats och att kommu­nerna till stor del har genomfört de åtgärder de har åtagit sig. Enligt en studie av arbetet med luftkvalitet i 13 nederländska kommu­ner hade nästan samtliga uppnått målen i åtgärdsprogrammen. En för­klaring kan vara att staten genom att avsätta medel visar att man prio­ri­terar luftkvali­tet, och därmed motiverar kommunerna att arbeta med frå­gan. NSL skapar också starka incitament för kommu­nerna att ge­nomföra åtgärder, eftersom de krävs för att genomföra infra­struktur­projekt.^[59]

I Danmark ansvarar staten för luftkvaliteten

Danmark har en centraliserad modell för att hantera frågor om luftkva­litet och åt­gärdsprogram. Sedan 2018 ansvarar regeringen genom Mil­jö­ministeriet för att ta fram åtgärdsprogram, och den statliga myndig­heten Miljö­styrelsen ansvarar för att mäta luftkvaliteten i hela landet. Tidigare låg hela ansvaret hos Miljöstyrelsen. Kö­penhamn är den enda danska stad som har ett åtgärdsprogram för luftkvalitet.

Staten kan tvinga kommunerna till åtgärder

Miljöministeriet (och tidigare Miljöstyrelsen) ska ta fram åtgärder i di­alog med kom­munerna, men det är staten som beslutar om vilka åtgär­der som ska finnas med i åtgärdsprogrammet. Vissa åtgärder kräver dock beslut på kommunal nivå, som att införa miljözoner. I regel kan staten tvinga kom­munerna att genomföra åtgärder, förutsatt att staten går in och finansierar åtgärderna. Det har man bland annat gjort ge­nom olika bidrag för speci­fika åtgärder, såsom för partikelfilter till bus­sar. Staten har även slutit ett samarbetsavtal med Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner, med åtgärder som finansieras gemensamt av staten och kommunerna.^[60]

Systemet är effektivt men svårt att överföra

Det danska systemet är effektivt i den mening att de åtgärder som bes­lutas i åt­gärdsprogrammen i stort sett alltid genomförs. Men de stora skillna­derna mellan danska och svenska förhållanden gör det svårt att dra några lärdomar från det danska systemet. Den svenska förvalt­ningsmodellen med hög grad av kommunalt självstyre är olik den danska. I Danmark har gränsvärdena dessutom bara överskri­dits på en plats, medan överskridan­dena är fler och mer utspridda i Sverige.

Bilaga 4: Statlig finansiering av åtgärds­program

I den här bilagan analyserar vi hur regeringen skulle kunna finansiera arbetet med att ta fram och genomföra åtgärdsprogram. Vår analys visar att sådan finansiering har liten potential att göra åt­gärdsprogrammen till mer effektiva verktyg för att följa miljökvalitetsnor­merna.

Statlig finansiering både dyr och dålig lösning

Få av de kommunföreträdare vi har talat med uppger att deras ar­bete med att ta fram programmen har hämmats av ekonomi, eller att de har valt bort verkningsfulla åtgärder på grund av att de har kostat för mycket att genomföra. Det är därför osannolikt att statlig finansiering skulle påverka åt­gärdsprogrammens verkningsgrad på något avgörande sätt.

Statlig finansiering för att ta fram åtgärdsprogram skulle kunna höja kvaliteten på programmen något. Men samma effekt kan uppnås till lägre kost­nad genom att förbättra Naturvårdsver­kets vägledning. Statlig finansiering för att genomföra åtgärderna i programmen skulle i sin tur kunna göra att fler åtgärder genomfördes. Men som vi konstaterade i kapitel tre är det osäkert i vilken utsträckning som åtgärder inte genom­förs. Stat­lig finansie­ring riskerar därför att bli en dyr lösning på ett mycket litet pro­blem.

Statlig finansiering för att ta fram åtgärdsprogram

Det finns inga bestämmelser kring hur arbetet med att ta fram åt­gärdspro­gram ska finansieras. Sam­tidigt kan arbetet skapa kostnader hos de ansva­riga kommunerna och länsstyrelserna.^[61] Det kan handla dels om ar­betstid för att sam­råda med olika aktörer, för­ankra förslag och nå beslut om åtgär­der, dels om direkta kost­nader för kon­sult­hjälp att beräkna åtgär­ders effek­ter. Regeringen skulle därför kunna förbättra kommunernas och länsstyrel­sernas förutsättningar för att bedöma och be­sluta om de mest verknings­fulla åtgär­derna genom att finansiera arbetet med att ta fram pro­grammen.

Finansiering för att ta fram åtgärdsprogram bör ses som kostnadsersättning

Enligt finansieringsprincipen ska kommuner och regioner inte behöva höja skatten eller omprioritera sin verksamhet för att finansiera nya eller ut­ökade obligato­riska upp­gifter som kommit till genom statliga beslut. Det gäller även statliga beslut om att in­förliva EU-direktiv i svensk lag.^[62]

Uppgiften att ta fram åtgärdsprogram om miljökvalitetsnormerna över­skrids följer av Sveriges åtagande gentemot EU. Rege­ringen har möjlighet att själv hantera uppgiften, men har valt att delegera den till länsstyrelser och kommu­ner.^[63] Statskontoret bedö­mer därför att om stat­en finansierar kommuner el­ler regioner för att ta fram åt­gärdsprogram så bör det ses som en form av kostnadsersättning. Kost­nadser­sättningar är till för att finansi­era insatser som staten har hu­vudansvar för, men har uppdragit till kom­muner eller regioner att utföra.

Regeringen finansierade också arbetet med att ta fram de två första åtgärds­programmen för luftkvalitet, för Göteborgsregionen respektive Stockholms län. Då betalade regeringen ut 1,8 miljoner kronor till Läns­styrelsen i Västra Götalands län respektive Länssty­relsen i Stockholms län.^[64] Men därefter har regeringen inte finansierat något arbete med att ta fram åt­gärdsprogram

Regeringen kan inte finansiera länsstyrelsens arbete med att ta fram åtgärds­pro­gram genom en kostnadsersättning. Men regeringen kan i stäl­let finansiera läns­styrelsens arbete genom att anslå extra me­del.

Ersättningen bör vara ett schablonbelopp

Vi bedömer att kostnadsersättningen bör vara ett schablonbelopp per åtgärdspro­gram. Kostnaden för att ta fram programmen varierar sanno­likt från fall till fall, till exempel utifrån antalet berörda aktörer och luftkvali­tetsproblemens karaktär. Men att anpassa er­sättningen till respektive åtgärdsprogram skulle kräva en betydligt större arbetsinsats både av den ak­tör som tar emot ersätt­ningen och av den aktör som betalar ut den.

Naturvårdsverket bör administrera kostnadsersättningen

Vi föreslår att Na­turvårdsverket får i uppgift att administrera kost­nads­ersätt­ningen. Det är Naturvårdsverket som beslutar om det behövs ett åtgärds­program, och enligt vårt förslag även om vilken aktör som ska få i uppgift att ta fram det. Naturvårdsverket hanterar även andra ersättningar, och har därför vana av denna typ av uppgifter.

Statlig finansiering för att genomföra åtgärder

I dag är det de aktörer som genomför åt­gärderna som själva finansierar det. I vissa fall kräver det inga ytterligare me­del, eftersom åtgärderna är inplanerade i budgeten av andra skäl eller inte kostar nå­got extra att genomföra. I andra fall behö­ver de ansvariga aktörerna öka sin budget för att kunna genom­föra åtgärderna.

Regeringen skulle kunna stärka de berörda aktörernas incitament att genomföra åtgärderna genom att erbjuda sig att finansiera dem. Kom­munerna skulle kunna bli återbetalnings­skyldiga om de åtgärder som finansieras inte genomförs enligt plan, eller få delar av finan­sie­ringen utbetald först när åtgärden är genomförd. Sådan finansiering finns exempelvis i Neder­länderna.

Finansiering för att genomföra åtgärder bör ses som rik­tade statsbidrag

Vi bedömer att statlig finansiering för att genomföra åtgärder bör utgöra riktade statsbi­drag. Staten har genom EU-medlemskapet åtagit sig att följa vissa av miljökvali­tetsnormerna för luft, och att arbeta med åtgärds­program. Men de åtgärder som ett bidrag kan tänkas finan­siera är i första hand sådana som kommunerna och region­erna har huvudan­svar för.

Statskontoret har också i flera tidigare utredningar visat att riktade stats­bidrag ofta in­ne­bär omfat­tande administ­ration, både för de kommuner som tar del av bi­dragen och för de myndigheter som hanterar dem.^[65]

Medfinansiering ökar engagemang och ansvarstagande

Vi bedömer att kommuner och regioner sannolikt hade genomfört en del av de åt­gärder som skulle finansieras genom ett riktat statsbidrag även utan de krav som följer av EU-medlemskapet. Där­för bör staten kräva medfi­nansiering från de kommu­ner och regioner som tar emot bi­draget.

Medfinansiering bidrar ofta till att öka bidragsmottagarens engage­mang och ansvarstagande för arbetet med att genomföra åtgärderna. Det gör också att de statliga medlen räcker till fler mottagare och insatser. Sam­tidigt bör inte medfinansieringsgraden vara för hög, då det kan försvåra genomfö­randet.^[66]

Bidragen bör riktas till kommuner och regioner

Vi be­dömer att ett riktat statsbidrag i första hand bör rikta sig till kommu­ner och regioner, eftersom de ansvarar för de flesta av insatserna i åtgärds­programmen. Det innebär att bidraget bör finansiera åtgärder inom kom­mu­ners och regioners an­svarsområde. Det inkluderar potentiellt både åtgärder i den fysiska miljön, beteendepå­verkande åtgärder som informa­tions­kampanjer, samt förstudier och utredningar inför dessa åtgärder. Regeringen kan välja om bidraget ska kunna användas till samtliga eller bara några av dessa typer av insatser.

Statliga myndigheter ansvarar också ofta för insatser i åtgärdsprogram­men, men om regeringen vill påverka myn­digheterna är det enklast att ge dem ett uppdrag, exempelvis i regleringsbrevet. ­­

Bidrag bör endast riktas till aktörer som har åtgärdsprogram

Det är bara ett fåtal kommuner och regioner i landet som berörs av åtgärdspro­gram. Det är därför rimligt att bidragen endast kan sökas av dessa. Två exempel på andra bidrag som riktar sig till en utpekad grupp kom­muner med särskilda utmaningar är statsbi­dragen för att motverka segregation re­spektive för att stärka lik­vär­digheten i grundskolan.^[67]

Ett bidrag som är sökbart för alla kommuner och regioner skulle förbättra det förebyggande luftkvalitetsarbetet, snarare än att förbättra genomföran­det av de faktiska åtgärdsprogrammen. Ett sådant upplägg skulle kunna ha positiva konsekvenser för den generella luftkvaliteten på lång sikt, men det skulle sannolikt vara mindre effektivt för att följa miljökvalitetsnor­merna på de platser där de faktiskt eftersom resurserna ”späs ut” istället för att koncen­treras till de kommuner och regioner som har störst problem.

Svårt att uppskatta storleken på eventuellt stadsbidrag

Åtgärdsprogrammen saknar ofta beräkningar av ­kostnader för åtgärderna. Det gör det svårt att uppskatta storleken på ett eventuellt statsbidrag. Men i några av programmen finns kostnadsberäk­ningar som kan fungera som ut­gångspunkt för diskussioner kring storleken på ett eventuellt bidrag.

• Fria bussresor under kalla vinterveckor (Luleå kommun). Uppskattad kost­nad: 4,7 miljoner kronor för fyra veckors bussresor per år.^[68]
• Införa ny hastighetsgräns (Linköpings kommun). Uppskattad kost­nad: 3 miljoner kronor för huvudgator i tätort.^[69]
• Minska användningen av dubbdäck genom attitydpå­ver­kan (Norrköpings kommun). Uppskattad kostnad: 400 000 kronor per år.^[70]

Bidraget bör administreras av Naturvårdsverket

Vi bedömer att Naturvårdsverket är den myndighet som är bäst lämpad att admini­strera ett statsbidrag för luftåtgärder. Myndigheten har kunskap om och erfarenhet av både åtgärdsprogram och bidragshantering. Det finns dessutom möjliga synergier mellan Natur­vårdsverkets väg­ledning och uppföljning av programmen och hanteringen av ett bidrag för luftåtgärder.

Bidraget kan integreras i befintliga bidragsstrukturer

Ett statsbidrag för luftåtgärder skulle antingen kunna regleras i en egen förordning, eller integreras i ett be­fintligt, näraliggande, bidrag som Klimatklivet eller Stadsmiljöavtalen. Flera av de insatser som kan få stöd inom Klimatklivet och Stads­miljöavtalen förekommer även i åtgärds­program­men. Men de förordningar som styr Klimatklivet respek­tive Stads­miljöav­talen skulle be­höva ändras för att medge bidrag för luft­åtgärder,^[71] ef­tersom inget av stöden syftar till att uppnå miljökvali­tets­målet Frisk luft.

Befintliga bidrag har närliggande men inte identiska syften

Klimatklivet syftar till att varaktigt minska utsläppen av växthusgaser, och stödjer insatser som ökar takten i arbetet för att nå miljökvalitetsmå­let Begränsad klimat­påverkan. Förordningen skulle behöva ändras för att bidra­get skulle kunna använ­das för insatser som förbättrar luftkvaliteten men inte minskar utsläppen av växt­husgaser.

Stadsmiljöavtalen syftar till att främja hållbara transporter, och stödjer insatser inom kollektivtrafik, cykeltrafik eller godstransporter som bidrar till att nå miljö­kvali­tetsmålet God bebyggd miljö. För att få bidrag inom Stadsmiljöavtalen måste kommuner och regioner ge­nomföra mot­prestationer som bidrar till en ökad andel hållbara transporter eller ökat bo­stads­byggande. Det är oklart hur dessa krav skulle gå att förena med bidrag för luftåtgärder. Krav på motprestationer skulle kunna göra det svårare för kommuner och regioner att genomföra insatser för bättre luftkvalitet.

Klimatklivet administreras av Naturvårdsverket, som har tillräcklig kunskap för att kunna hantera bidrag till luftåtgärder. Men Stadsmiljö­avtalen admi­nistreras av Trafikverket, vars förutsättningar att hantera bidrag till luftåt­gärder är mer osäkra. Det talar emot att inkludera sådana åtgärder i Stadsmiljöavta­len. Na­turvårdsverket skulle då sannolikt behöva stödja Trafikverket, vilket skulle skapa merkostnader hos myndigheterna.

Fotnoter

1. Naturvårdsverket. (2019 a och 2019 b). ↑

2. Direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och re­nare luft i Europa, artikel 23; 5 kap. 7 § miljöbalken. ↑

3. Naturvårdsverket räknar reviderade program som nya och räknar därför till 22 totalt. ↑

4. Olsen Lundh. (2016). s. 176f; Länsstyrelsen i Stockholms län. (2013). s. 19. ↑

5. Direktiv 2008/50/EG, artikel 23. ↑

6. Meddelande från kommissionen nr 2019/C 309/01. ↑

7. Formell underrättelse, överträdelseärende nr 2018/2326. 2019-01-25. ↑

8. Miljödepartementet. (2019). ↑

9. Formell underrättelse, överträdelseärende nr 2012/2216. ↑

10. Regeringsbeslut 2019-03-14. Uppdrag om översyn av åtgärdsprogram för luftkvalitet. ↑

11. Direktiv 2008/50/EG, artikel 23.  ↑

12. Direktiv 2008/50/EG, annex XV. ↑

13. 5 kap. 9 § miljöbalken. ↑

14. 5 kap. 7 § miljöbalken. ↑

15. 35 och 36 § luftkvalitetsförordningen. ↑

16. Direktiv 2008/50/EG, artikel 23. ↑

17. Se länsstyrelsernas regleringsbrev från 2009 och framåt. ↑

18. 5 kap. 9 § miljöbalken. ↑

19. 5 kap. 3 och 11 § miljöbalken. ↑

20. SOU 2005:59. s. 91. ↑

21. Prop. 2009/10:184. s. 36, 54. ↑

22. Olsen Lundh. (2016). s. 184 f. ↑

23. SOU 2005:113. s. 134, 162; Prop. 2009/10:184. s. 36. ↑

24. Naturvårdsverket. (2019 a, 2019 b). ↑

25. Naturvårdsverket räknar reviderade program som nya och räknar därför till 22 totalt. ↑

26. Dagens Industri. (2019). ↑

27. Länsstyrelsen i Stockholms län. (2013). ↑

28. Naturvårdsverket. (2008). ↑

29. SOU 2016:47. s. 500. ↑

30. Luleå kommun. (2014). s. 34. ↑

31. Sundsvalls kommun. (2014). s. 18. ↑

32. Naturvårdsverket. (2019 c). s. 4 f. ↑

33. Statskontoret. (2017). s. 12. ↑

34. Meddelande från kommissionen nr 2019/C 309/01. ↑

35. EU-domstolen, dom i mål C-636/18 2019-10-24 samt i mål C-636/18 2019-02-22. ↑

36. EU-domstolen, dom i mål C‑533/11 2013-10-17. ↑

37. Om länsstyrelsen får i uppgift att ta fram åtgärdsprogram kan motsvarande kostna­der uppstå där istället för i kommunen. ↑

38. Statskontoret. (2012). s. 24; Regeringens skrivelse 2009/10:79. s. 14. ↑

39. Ett föreläggande är ett beslut av en domstol eller en myndighet som innebär att den som beslutet gäller ska göra eller inte göra något. ↑

40. SOU 2005:59. s. 90. ↑

41. Prop. 2004/05:72. s. 31. ↑

42. SOU 2017:63. s. 275, 280f. ↑

43. 14 kap. 3 § regeringsformen. ↑

44. 7 kap. 18 c § miljöbalken; 11 kap. 10 och 11 § plan- och bygglagen (2010:900). ↑

45. 11 kap. 15 och 16 § plan- och bygglagen. ↑

46. 5 kap. 8 och 10 § miljöbalken. ↑

47. Prop. 1997/98:45. s. 271. ↑

48. Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion, 2 §, punkt 2. ↑

49. SOU 2005:59. s. 63. ↑

50. Riksrevisjonen. (2015). Riksrevisjonens undersökelse av myndighetens arbeid med å sikre god luftkvalitet i byområder, s. 9, 11. ↑

51. Klima- og miljödeprtementet, 2015, EFTA-dom lokal luftkvalitet, ppt 2015-11-26. ↑

52. Riksrevisjonen. (2015). ↑

53. Miljöministeriet. (2019:8). Nationellt luftvårdsprogram 2030. ↑

54. Miljöministeriet 2019:8. ↑

55. Bondarouk, E. & Liefferink, D. (2017), Diversity in sub-national EU implementa­tion. Journal of Environmental Policy & Planning, 19(6) s. 733-753. ↑

56. Algemene Rekenkamer. (2017-2018). Air Quality Policy in the Netherlands. ↑

57. Busscher, T., Zuidema, C., Tillema, T., & Arts, J. (2014). Bridging Gaps. Environ­ment and Planning A: Economy and Space, 46(3) s. 666–681. ↑

58. Algemene Rekenkamer. (2017-2018). ↑

59. Bondarouk, E. & Liefferink, D. (2017). ↑

60. Miljø- og Fødevareministeriet. (2014). Ren luft till danskerne. ↑

61. Prop. 2009/10:184. s. 52. ↑

62. Statskontoret. (2005:12). EU:s påverkan på kommuner och landsting, s. 101. ↑

63. 5 kap. 7 och 8 §§ miljöbalken. ↑

64. Regeringsbeslut 2001-11-15, Uppdrag till Länsstyrelsen i Västra Götalands län om åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i Göteborgs­regionen; Regeringsbeslut 2001-11-15, Uppdrag till Länsstyrel­sen i Stockholms län om åtgärdsprogram för att uppfylla miljökvalitets­normen för kvävedi­oxid i Stockholms län. ↑

65. Se Statskontoret. (2019:2). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys samt Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna. ↑

66. Statskontoret. (2011:22). Tänk efter före. ↑

67. Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt efter­satta områden, förordning (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner och förordning (2017:818) om statsbidrag för ökad jämlikhet i grundskolan. ↑

68. Luleå kommun. (2015). Åtgärdsprogram för NO₂. ↑

69. Linköpings kommun. (2014). Åtgärdsprogram för partiklar PM₁₀. ↑

70. Norrköpings kommun. (2006). Åtgärdsprogram för partiklar PM₁₀. ↑

71. Förordning (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar respektive förordning (2015:579) om stöd för att främja hållbara stadsmiljöer. ↑

Kontakt

• Utredare
• Kajsa Holmberg
• kajsa.holmberg@statskontoret.se
• 076-877 47 74